Глава 11

ПАРЛАМЕНТ - НАЦИОНАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ В КОНТЕКСТЕ ИДЕОЛОГИИ

БЕЛОРУССКОГО ГОСУДАРСТВА

§ 1. Этапы становления парламентаризма в Республике Беларусь

Одними из важнейших субъектов идеологической деятельности в современных обществах являются парламенты. Именно от работы пар­ламентов, их эффективности и целенаправленной деятельности во мно­гом зависит, какие в государстве будут торжествовать идеи, ценности, идеалы, взгляды, нормы, убеждения, верования, модели поведения.

В настоящее время парламентаризм представляет собой слож­ный социально-политический, государственно-правовой и идеологи­ческий феномен современного общества. Это специфическая систе­ма государственной власти, структурно и функционально основан­ная на принципах разделения властей, верховенстве закона при ве­дущей роли парламентов в целях утверждения и развития отноше­ний социальной справедливости и правопорядка, социальной защи­ты и законности. Именно парламентаризм является основой при­оритетных общественных ценностей и идеалов, знаний и убеждений и, прежде всего, представительной демократии, способом их органи­зации, инструментом их эффективного функционирования. В нем проявляются особенности исторического развития государств, обще­ственного и государственного бытия каждой конкретной страны, национальных традиций, правовой культуры и политической воли народов, общественных ценностей и идеалов.

Парламентаризм в Республике Беларусь прошел в своем развитии ряд этапов, связанных, во-первых, со статусом республики как субъек­та федерации в составе СССР и как суверенного демократического го­сударства; во-вторых, с неоднократным принятием конституций, в ко­торых по-разному определялась роль представительного и законода­тельного органа страны. В свете вышеизложенного можно выделить следующие этапы развития парламентаризма в Беларуси.

I этап - советский (1919 год - конец 80-х - начало 90-х годов)

Первая Конституция Социалистической Советской Республики Белоруссии (ССРБ) была принята на I съезде Советов Белоруссии 3 февраля 1919 года. В Конституции развивались идеи представитель­ной демократии, было провозглашено: "Вся власть в пределах Социа­листической Советской Республики Белоруссии принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских

Советах"; "Верховная власть Социалистической Советской Республи­ки Белоруссии принадлежит Съезду Советов Белоруссии, а в период между съездами - Центральному Исполнительному Комитету". Имен­но Съезд Советов в период своей деятельности являлся высшим пред­ставительным и правотворческим органом. Съезд должен был созы­ваться не реже двух раз в год. Предусматривалась возможность созыва чрезвычайных съездов Советов. В период между съездами высшей властью республики являлся ЦИК Белоруссии как высший законода­тельный, распорядительный и контролирующий орган.

Вторая Конституция Белорусской Советской Социалистической Республики была принята в апреле 1927 года на VIII Всебелорусском съезде Советов. К этому времени был образован СССР, принята Консти­туция СССР, явившаяся основой для принятия республиканских зако­нов. Важнейшими нововведениями Конституции 1927 года стали оп­ределение возможностей законотворческой деятельности высших и центральных органов государственной власти Белоруссии в соотноше­нии с полномочиями аналогичных органов СССР, более полная регла­ментация их статуса и деятельности. В Конституции закреплялись конкретные "предметы ведения" верховных и центральных органов БССР. К числу верховных органов власти были отнесены Съезд Сове­тов БССР и ЦИК. Очередные Съезды Советов БССР должны были со­зываться ЦИК один раз в год. Устанавливалось, что ЦИК ответственен перед Съездом Советов БССР. По Конституции Съезд Советов БССР, хотя и получил определение верховного органа власти, однако не обла­дал верховенством по всем вопросам законотворчества. ЦИК БССР являлся законотворческим органом по широкому кругу вопросов.

Центральные органы власти республики - Президиум ЦИК и Совет Народных Комиссаров также наделялись существенной компетенцией в сфере законотворческой деятельности. Президиум ЦИК в период между сессиями ЦИК являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти Белорусской Советской Социалисти­ческой Республики. СНК как центральный постоянно действующий орган власти являлся законодательно-распорядительным органом БССР.

Важное значение для развития парламентаризма имела Конститу­ция БССР 1937 года (принята 19 февраля 1937 года). Новая Конститу­ция БССР полностью соответствовала Конституции СССР 1936 года. В ней провозглашалось, что вся власть в БССР принадлежит трудя­щимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся, но наи­более важные вопросы государственной жизни были отнесены к ком­петенции СССР. Высшим органом государственной власти республи­ки провозглашался Верховный Совет, который избирал Президиум и образовывал правительство - Совет Народных Комиссаров БССР. Су­щественным образом менялась избирательная система. Провозглашалось, что выборы депутатов во все Советы депутатов трудящихся (Верховный Совет БССР, окружные, районные Советы депутатов и т.д.) осуществля­ются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Организация высших органов государственной власти претерпела значительные изменения. Прекратила существова­ние система съездов Советов. Законодательная власть стала принадле­жать Верховному Совету БССР.

Верховный Совет работал в сессионном порядке и не являлся по­стоянно действующим органом. Сессии созывались два раза в год. По­стоянно действующим высшим органом государственной власти стал Президиум Верховного Совета.

В случае необходимости в период между сессиями Верховного Со­вета БССР его Президиум имел право внести изменения в действую­щее законодательство с последующим утверждением на очередной сессии Верховного Совета.

В Конституции БССР 1978 года прежней осталась система органов государственной власти и управления. Высшими органами государствен­ной власти и управления по-прежнему были Верховный Совет, функци­онирующий в сессионном порядке, и Президиум Верховного Совета - постоянно действующий орган представительной власти. Верховный Совет БССР - высший орган государственной власти БССР - стал "пра­вомочен решать вопросы, отнесенные Конституцией СССР и настоящей Конституцией к ведению Белорусской ССР"; была определена исключи­тельная компетенция Верховного Совета. Таким образом, Основной За­кон страны 1978 года отдавал приоритет Верховному Совету над всеми остальными органами, относящимися к другим ветвям власти.

II этап - постсоветский (1991 год - настоящее время)

27 июля 1990 года была принята Декларация Верховного Совета БССР "О государственном суверенитете Республики Беларусь". Дек­ларация провозгласила "полный государственный суверенитет Респуб­лики Беларусь как верховенство, самостоятельность и полноту госу­дарственной власти республики в границах ее территории, правомоч­ность ее законов, независимость республики во внешних отношениях". Декларация стимулировала принятие целого ряда новых законодатель­ных актов Республики Беларусь. Многие ее идеи были включены в проекты разрабатываемых нормативных правовых актов (например, 27 февраля 1991 года был принят Закон "Об основных принципах наро­довластия в Республике Беларусь"). 25 августа 1991 года Декларации о государственном суверенитете специальным законом был придан статус конституционного закона, на основании которого были внесены изменения и дополнения в Конституцию 1978 года.

В сложных правовых и политических условиях велась разработ­ка Конституции Республики Беларусь, которая была принята 15 мар­та 1994 года. Согласно Конституции 1994 года высшим представи­тельным постоянно действующим и единственным законодательным органом государственной власти в Республике Беларусь являлся Вер­ховный Совет. Он состоял из 260 депутатов, которые избирались сро­ком на пять лет.

В статье 6 Конституции было закреплено разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные орга­ны в пределах своих полномочий самостоятельны, они взаимодейству­ют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Конституция Республики Беларусь 1994 г. закрепила за высшим представительным органом право принимать законы, принимать и из­менять Конституцию.

Необходимость конституционной реформы в 1996 году была обус­ловлена целым рядом объективных факторов. В Конституции Респуб­лики Беларусь в редакции 1994 года изначально был заложен дисба­ланс функций и полномочий Верховного Совета и исполнительной вла­сти, возглавляемой Президентом Республики Беларусь. В противоре­чие с основополагающим принципом разделения властей, который исходит из требования равенства всех ветвей власти, Верховный Совет рассматривался в качестве органа, стоящего, прежде всего, над властью исполнительной. Таким образом, Верховный Совет по собственному усмотрению мог устанавливать, определять и изменять полномочия всех других органов. Обладая правом вносить любые изменения в Консти­туцию и законы, признавать законы утратившими силу, Верховный Совет Республики Беларусь фактически имел неограниченную возможность принятия решений по любому вопросу.

Поэтому не случайно наиболее существенные изменения в новой редакции Конституции претерпел раздел IV, посвященный организа­ции деятельности высших органов государства - Президента, Парла­мента и Правительства. Произошло существенное перераспределение полномочий между данными органами, их уточнение.

Конституционная реформа 1996 года выразилась в установлении сбалансированных полномочий ветвей власти, возложении на Прези­дента страны функций Главы государства, учреждении двухпалатного Парламента, повышении роли Правительства - Совета Министров в системе ветвей власти и усилении его ответственности за развитие экономики, за состояние дел в социально-культурной и административ­но-политической сфере белорусского общества.

В результате внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь законодательная власть больше не находится в привилегированном положении. Парламент приобрел более совершен­ную структуру, которая соответствует устоявшимся стандартам парла­ментаризма. Представительный и законодательный орган Республики Беларусь называется Парламентом - Национальным собранием Рес­публики Беларусь и состоит из двух палат. Каждая палата самостоя­тельно устанавливает свой порядок работы. Палаты Национального собрания заседают раздельно, за исключением установленных случаев проведения совместных заседаний. Общий орган палат отсутствует.

Единственным временным совместным органом двух палат может быть согласительная комиссия, формируемая ими на паритетной осно­ве для преодоления разногласий между палатами по законопроекту, отклоненному Советом Республики.

Высшим представительным и законодательным органом в структу­ре институтов власти является парламент. Представительный - это зна­чит, что в его составе заседают, прежде всего, избираемые народом (частич­но назначаемые) его представители (депутаты), которые получили право от имени народа принимать законы и представлять интересы людей. За­конодательный - это означает, что основная задача парламента - приня­тие законов. Слово "парламент" впервые появилось в Англии (parliament), хотя корень слова французский (parler - говорить), а некоторые авторы связывают его с латинским parlare - говорить, разговаривать.

Представительные и законодательные органы имеют давние тради­ции. Они существовали еще в Древней Греции и Риме. Так, в Римской республике (510-27 гг. до н.э.) высшим органом власти считалось Народное собрание, которое избирало руководителей, принимало или отклоняло предложенные управленческие акты.

В Великом княжестве Литовском основными властными структу­рами были "Вялш1 вольны сейм" и "Гаспадарчая рада".

Первый датируемый в Западной Европе парламент - это Кортесы Кастилии (1185). Первый датируемый опыт парламентаризма в россий­ской истории - Земский собор Всеволода Ш Большое гнездо (1211). Многие исследователи утверждают, что первый парламент в современ­ном понимании этого слова появился в Англии в 1265 году. Образова­ние английского парламента было компромиссом между зарождающей­ся буржуазией и дворянством, средством сглаживания противоречий между этими двумя социальными группами населения. Вначале парла­мент лишь давал королю советы, но постепенно стал выполнять законо­дательные и представительные функции. Однако на роль родины самого древнего парламента претендует Исландия, жители которой, показывая несколько огромных камней, расположенных возле Рейкьявика, утвер­ждают, что это и есть самый древний парламент под открытым небом, который до сих пор носит прежнее название - Альтинг. Там древние викинги обсуждали свои дела и принимали управленческие решения.

Следует особо отметить, что законодательные структуры того вре­мени были сословными органами. Подлинно представительными они стали только после буржуазных революций, когда в основу государ­ственного устройства был положен принцип разделения властей, вве­дения всеобщего избирательного права.

В историческом аспекте парламенты имели огромное значение для западноевропейских стран и США. Это был главный инструмент борь­бы против абсолютизма, средневековой реакции, феодальной идеологии, ценностей и идеалов уходящих классов, за национальную независи­мость и торжество справедливости и демократии.

Парламенты бывают однопалатные и двухпалатные. Однопалат­ная парламентская система - это структура общенациональных пред­ставительных учреждений (парламентов), исключающая их деление на палаты. Однопалатная система характерна для парламентов уни­тарных государств.

Можно привести целый ряд примеров:

• Великое национальное собрание - однопалатный парламент Турции;

• Верховная рада - однопалатный законодательный орган (парла­мент) Украины;

• Жогорку кенеш - однопалатный законодательный орган (парла­мент) Республики Кыргызстан;

• Законодательное собрание - однопалатный парламент в Сальвадо­ре;

• Кнессет - однопалатный парламент Израиля;

• Меджлис - однопалатный законодательный орган (парламент) Ирана;

• Народное собрание - однопалатный парламент в Болгарии и Албании;

• Олий мажлис - однопалатный парламент (законодательный орган) Узбекистана;

• Риксдаг - однопалатный парламент Швеции;

• Собрание республики - однопалатный парламент Португалии;

• Стортинг - однопалатный парламент Норвегии;

• Фолькетинг - однопалатный парламент Дании;

• Эдускунт - однопалатный парламент Финляндии.

Двухпалатная система - структура общенациональных представи­тельных учреждений (парламентов), при которой парламент состоит из двух палат, обладающих разной компетенцией. Нижняя палата парла­мента всегда избирается непосредственно населением. Верхняя пала­та формируется путем прямых или непрямых выборов либо формиру­ется по наследственному признаку.

Примеры двухпалатной системы:

• Национальный конгресс - двухпалатный парламент в Бразилии, Доминиканской Республике и Чили;

• Конгресс США - двухпалатный парламент США;

• Федеральное Собрание Российской Федерации - постоянно дей­ствующий представительный и законодательный орган Российской Федерации;

• Федеральное собрание - двухпалатный парламент Австрии и Швейцарии.