Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования Монограф - Кванина В.В

возможность вытекает из ст. 11 Закона об образовании, который является специальным законом, определяющим отношения в области образования и регулирующим вопросы создания образовательных учреждений173.

Многоучредительство образовательного учреждения в действительности может привести к ряду серьезных проблем как правового, так и экономического характера. Прежде всего, между учредителями могут возникнуть проблемы распределения имущественного и финансового бремени по содержанию вуза. До настоящего времени такой механизм распределения расходов по содержанию учреждения отсутствует. Кроме того, в случае многоучредительства возникает правовая неопределенность в части распределения обязанностей по долевому закреплению имущества за учреждением, участия в его делах, несения ответственности по его обязательствам и т.д. Представляется, что происходящие в обществе социально-экономические изменения требуют пересмотра конструкции учреждения как унитарной организации и это должно найти свое отражение в ст. 120 ГК РФ. Кроме того, на уровне Правительства РФ должны быть разработаны общие положения о многоучредительстве учреждения.

Несмотря на вышеизложенные проблемы и действующее законодательство, в настоящий период многоучредительство выступает в качестве приоритетного направления политики государства в области образования. Так, например, в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года подчеркивается, что важным элементом формирования эффективных экономических механизмов модернизации и развития образования, обеспечивающих фактически новые принципы и систему финансирования отрасли, должно стать, в том числе, стимулирование соучредительства и многоканального финансирования учреждений профессионального образования. Более того, на практике отдельные негосударственные вузы, вопреки положениям ст. 120 ГК РФ, образуются путем многоучредительства.

173 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за 1 квартал 2002 года // Бюллетень ВС РФ. 2002. № 11.

Многоучредительство предполагает заключение учредительного договора между учредителями. В соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 52 ГК РФ в учредительном договоре стороны (учредители, участники) обязуются создать юридическое лицо, определяют порядок совместной деятельности по его созданию, условия передачи ему своего имущества, участия в его деятельности и управления этой деятельностью, условия и порядок распределения между собой прибыли и убытков, а также выхода из состава юридического лица и приема новых участников. В литературе была высказана точка зрения, что институт учредительного договора к образовательным учреждениям не применим, так как анализ норм об учредительном договоре (п. 2 ст. 52, ст. 70, 83, п. 1 ст. 89, п. 2 ст. 122 ГК РФ) свидетельствует о том, что заключение учредительного договора возможно только, во-первых, при создании юридических лиц, являющихся собственником принадлежащего им имущества; во-вторых, в случаях, прямо предусмотренных ГК РФ. Так как учреждение не входит ни в одну из указанных групп, то договор между учредителями при создании учреждения не может рассматриваться как учредительный. По правовой природе исследуемый договор можно отнести к договорам об осуществлении права общей долевой собственности. При создании учреждения несколькими лицами имущество юридического лица принадлежит им на праве собственности, а размер долей определяется в зависимости от участия каждого в создании учреждения и в дальнейшем финансировании его деятельности174.

Сданными аргументами вряд ли можно согласиться. Во-первых, в ГК РФ

иЗаконе о некоммерческих организациях учреждение представлено в виде унитарной организации. В такой ситуации вполне объяснимо отсутствие в них норм об учредительном договоре учреждения; во-вторых, ГК РФ не

предусматривает закрытый перечень организаций, учредители которых

174 Леонова Г.Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. № 1. С. 60–61; Шаклеина Е.В. К вопросу о правовом статусе образовательного учреждения / Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 3. В 3-х т. Т. 1. М.: Издательская группа «Юрист», 2003. С. 963–964.

должны заключать учредительный договор; в-третьих, учредительный договор нельзя отнести к договорам об осуществлении права общей долевой собственности, так как его предметом является создание учреждения. В то же время, он может содержать и вопросы осуществления права общей долевой собственности учредителей.

Учредительный договор следует отличать от договора, заключаемого между учредителем и образовательным учреждением. Такой договор заключается в соответствии с п. 3 ст. 11 Закона об образовании, п. 5 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования РФ. Министерством образования РФ была утверждена примерная форма договора между Министерством и подведомственным образовательным учреждением высшего профессионального образования175. Его целью является разграничение компетенции и ответственности между Министерством и образовательным учреждением в области подготовки специалистов с высшим образованием, подготовки научно-педагогических кадров, повышения квалификации преподавателей, организации и проведения фундаментальных и прикладных исследований, развития материально-технической базы вуза и других видов деятельности, направленных на достижение целей договора. В нем закреплены права и обязанности Министерства образования РФ и образовательного учреждения. Согласно п. 5 ст. 43 Закона об образовании в договоре должен быть оговорен размер дохода от использования закрепленных за образовательным учреждением объектов, направляемый собственнику. В п. 4.9 Примерной формы договора между Министерством и подведомственным образовательным учреждением высшего профессионального образования данный размер определен в размере 3 процентов от объема внебюджетных средств, полученных за календарный год. Обращает на себя внимание, что в ст. 296 ГК РФ право собственника на

175 Приказ Минобразования РФ «Об утверждении примерной формы договора между Министерством образования Российской Федерации и подведомственным образовательным учреждением высшего профессионального образования» от 22.06.2000. № 1863 // Текст официально опубликован не был. СИС «Гарант».

получение части дохода от использования закрепленных за учреждением объектов собственности не прописано, в отличие от ст. 295 ГК РФ. Так, в отношении права хозяйственного ведения в абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ закреплено, что собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Можно предположить, что законодатель упустил аналогичную норму в ст. 296 ГК РФ по той причине, что учреждение как некоммерческая организация изначально не была предназначена для участия в гражданском обороте. Однако вносить соответствующие дополнения в ст. 296 ГК РФ нам представляется излишним, так как в данном случае ситуация вполне разрешима с помощью п. 3 ст. 120 ГК РФ.

Договор между учредителем и вузом должен включать и иные вопросы, которые вытекают из Закона об образовании (см., например, п. 6 ст. 39). Кроме того, в нем в обязательном порядке должны быть оговорены последствия недофинансирования учреждения со стороны учредителя.

Процедура регистрации образовательного учреждения в статусе юридического лица решает проблему собственности, защищает имущественный интерес образовательного учреждения и предоставляет возможность руководителям образовательных учреждений самостоятельно распоряжаться финансовыми ресурсами, развернуть работу по привлечению внебюджетных средств и самостоятельно распоряжаться заработанными деньгами, защищать права педагогических работников в судебных органах. Образовательное учреждение при отсутствии статуса юридического лица не имеет права на получение лицензии и образовательную деятельность176.

Для регистрации образовательного учреждения учредитель должен представить документы в соответствии с федеральным законом о государственной юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 3 ст. 33 Закона об образовании):

176 См.: Письмо Министерства образования РФ «О получении образовательными учреждениями статуса юридического лица» от 13.11.2000. № 22-05-1122 // Официальные документы в образовании. 2001. № 1. С. 42.

–заявление на регистрацию;

–решение учредителя о создании образовательного учреждения или соответствующий договор учредителей;

–устав образовательного учреждения;

–документы об уплате государственной регистрационной пошлины. Решение собственника о создании учреждения может быть

самостоятельным документом, в котором объявляется о создании учреждения, определяются общие направления его деятельности, предоставляемые ему собственником права и имущество. Однако решение собственника о создании учреждения может быть выражено в утвержденном им уставе177.

К учредительным документам учреждения ст. 14 Закона о некоммерческих организациях относит: решение собственника о создании учреждения (заметим, что согласно ст. 52 ГК РФ решение собственника о создании юридического лица к учредительным документам не относится); устав, утвержденный собственником.

Устав образовательного учреждения является главным локальным актом178, на основе которого формируются все остальные документы, регламентирующие деятельность данного учреждения (приказы, распоряжения, правила, положения, инструкции, типовые формы заключаемых договоров и т.д.). Именно устав является отправной точкой для решения большинства гражданских и налоговых споров образовательного учреждения. Требования, предъявляемые к уставу образовательного учреждения, закреплены в ст. 13 Закона об образовании, а также в письме Министерства образования РФ «О направлении материалов по содержанию

177 Залесский В.В., Каллистратова Р.Ф. Комментарий к Федеральному закону «О некоммерческих организациях», 2-е изд., дополн. и перераб. М.: Юрайт, 1999. С. 60.

178 Правовая природа устава юридического лица в юридической литературе воспринимается крайне неоднозначно. Обзор точек зрения см.: Козлова Н. Правовая природа учредительных документов юридического лица // Хозяйство и право. 2004. № 1. С. 53–74.

уставов высших учебных заведений, разработанных с учетом законодательства Российской Федерации»179.

По общему правилу устав юридического лица, в том числе и учреждения, подлежит утверждению учредителем(ями) (п. 1 ст. 52 ГК РФ, п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях). Образовательным законодательством предусмотрена более сложная процедура утверждения устава вуза. Она состоит из 2 этапов. На первом этапе устав подлежит принятию на общем собрании (конференции) педагогических и научных работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения (п. 1 ст. 12 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, п. 51 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования). На втором этапе происходит утверждение устава учредителем (п. 2 ст. 13 Закона об образовании, п. 51 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования). Кроме того, устав должен быть согласован с Министерством имущественных отношений РФ и Министерством финансов РФ. В случае создания или реорганизации вуза устав до формирования ученого совета утверждается органом исполнительной власти, в ведении которого он находится, на срок не более 1 года (п. 55 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования). После формирования ученого совета вуза устав (новый, измененный, в прежнем виде, – на наш взгляд, здесь возможны любые варианты) должен пройти также два этапа.

Образовательное учреждение вступает в правоотношения через свои органы. В ГК РФ отсутствуют нормы не только об органах учреждения, но и общие положения об органах юридического лица. В ст. 53 ГК РФ закреплено общее правило, согласно которому порядок назначения и избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами.

179 Письмо Минобразования РФ «О направлении материалов по содержанию уставов высших учебных заведений, разработанных с учетом законодательства Российской Федерации» от 22.06.2001. № 17-55- 51ин/17-11 // Текст письма официально опубликован не был. СИС «Гарант».

Прежде всего, обратимся к Закону о некоммерческих организациях. В нем также отсутствуют нормы, посвященные органам учреждения. Для других видов некоммерческих организаций данный Закон предусматривает два вида органов: высший орган, который определяет стратегические направления деятельности организации, утверждает документы финансовой отчетности, вносит изменения в учредительные документы и т.д. (ст. 29); исполнительный орган, который осуществляет текущее руководство деятельностью организации (ст. 30).

Нормы специального законодательства (Законы об образовании и о высшем и послевузовском профессиональном образовании, Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования) также не дают ответ на вопрос о том, кто конкретно выступает в качестве таких органов. Однако из п. 2 ст. 12 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании следует, что общее руководство государственным высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган – ученый совет. Состав, полномочия, порядок выборов и деятельности ученого совета определяются уставом высшего учебного заведения на основании Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования. Однако в данном Положении полномочия ученого совета не определены и поэтому вопрос об органе учреждения остается открытым. И только методом исключения можно сделать вывод, что именно ученый совет вуза и выступает в виде высшего органа управления. Представляется, что в Законе об образовании, Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования должен быть закреплен статус ученого совета вуза и определен круг его полномочий.

В качестве исполнительного органа образовательного учреждения выступает ректор (п. 3 ст. 12 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, п. 56 Типового положения о высшем и послевузовском профессиональном образовании). По общему правилу

назначение на должность руководителя организации, которая не является собственником своего имущества, а владеет имуществом на праве хозяйственного ведения, является прерогативой собственника (п. 1 ст. 295 ГК РФ). В отношении субъекта права оперативного управления по данному вопросу в ГК РФ ничего не оговорено. Данный пробел восполнен Законом об образовании, который для гражданских образовательных учреждений предусматривает следующие способы избрания руководителя вуза: 1) избрание коллективом образовательного учреждения; 2) избрание коллективом образовательного учреждения при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем; 3) избрание коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем (п. 4 ст. 35).

Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании (п. 3 ст. 12) и Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (п. 56) предусматривают один способ избрания ректора вуза – избирание путем тайного голосования на общем собрании (конференции) на срок до 5 лет по результатам обсуждения программ претендентов (претендента) на должность ректора или отчета действующего ректора. Утверждение кандидатуры, избранной на должность ректора, осуществляется органом исполнительной власти, в ведении которого находится вуз. Правовой статус ректора государственного высшего учебного заведения федерального подчинения закреплен на уровне постановления Правительства РФ180.

Определенной спецификой наделено образовательное учреждение и в вопросах ликвидации и реорганизации. Предусмотренные п. 4 ст. 34 Закона об образовании основания ликвидации образовательного учреждения значительно уже перечня оснований ликвидации юридических лиц, перечисленных в ст. 61 ГК РФ. В частности, в Законе об образовании

180 См. постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о статусе ректора государственного высшего учебного заведения Российской Федерации федерального подчинения» от 11.06.1996. № 695 // СЗ РФ. 1996. № 40. Ст. 4647.

отсутствуют, например, такие основания ликвидации учреждения, как признание судом недействительной регистрации юридического лица в связи с допущенными при его создании нарушениями закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер; неоднократное или грубое нарушение закона или иных правовых актов; решение его учредителей либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами. В то же время, Закон об образовании содержит такое основание ликвидации, как осуществление деятельности, не соответствующей его уставным целям, которое по ГК РФ применимо только к общественной и религиозной организации. При этом в ГК РФ относительно этого основания выдвинуто дополнительное требование – систематическое осуществление этой деятельности (в Законе об образовании оно отсутствует). Представляется, что Закон об образовании может предусматривать дополнительные по сравнению с ГК РФ основания ликвидации образовательных учреждений (руководствуясь п. 3 ст. 120 ГК РФ), а при их ликвидации следует применять одновременно и ст. 61 ГК РФ и ст. 34 Закона об образовании. Из редакции ст. 61 ГК РФ следует, что основания ликвидации юридических лиц могут быть предусмотрены только ГК РФ, т.е. в данном случае законодатель не учел возможную специфику отдельных видов юридических лиц. В связи с этим считаем, что перечень оснований ликвидации юридических лиц, установленный ст. 61 ГК РФ, должен быть открытым.

При реорганизации государственного вуза в форме слияния, выделения, разделения и преобразования следует разработать учредительные документы вновь создаваемых юридических лиц; при присоединении – новые учредительные документы не разрабатываются. В устав действующего вуза вносятся изменения о том, что оно является правопреемником прекращенного юридического лица, а также другие изменения, вызванные конкретной ситуацией. В порядке аналогии и в качестве примера можно привести Закон РФ «О государственных и муниципальных унитарных

предприятиях»181. Он предусматривает, что в случае реорганизации в форме присоединения собственник имущества унитарного предприятия принимает решение об утверждении передаточного акта, о внесении изменений и дополнений в устав унитарного предприятия, к которому осуществляется присоединение (ст. 31).

Условия и последствия реорганизации юридического лица предусмотрены в ст. 60 ГК РФ. Представляется, что к образовательным учреждениям правила данной статьи в принципе не применимы, так как, например, вуз не в состоянии досрочно выполнить свои обязательства перед обучающимися. Закон об образовании предусматривает, что порядок реорганизации федеральных государственных образовательных учреждений устанавливается Правительством РФ (п. 1 ст. 34). На сегодняшний день в самом общем виде порядок реорганизации данных субъектов предусмотрен постановлением Правительства РФ «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений».

В Законе об образовании отсутствуют нормы о ликвидации и реорганизации негосударственных образовательных учреждениях. Из этого можно предположить, что при ликвидации и реорганизации данных учреждений применимы общие положения ГК РФ и Закон и некоммерческих организациях.

Как государственные, так и негосударственные вузы могут выступать в следующих видах: университет, академия, институт. Дифференциация вуза на указанные виды осуществляется по закрепленным в ст. 9 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании показателям.

Принципиальными отличиями университета и академии от института являются:

•наличие образовательной программы послевузовского

профессионального образования (аспирантуры, докторантуры);

181 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002. № 161-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.