Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования Монограф - Кванина В.В

учитываемом на отдельном балансе и т.д. Таким образом, нормы образовательного законодательства устанавливают для образовательного учреждения иной правовой режим153 по сравнению с нормами ГК РФ.

Приведенные примеры относятся к разным институтам гражданского права: юридического лица и гражданско-правовой ответственности. Данное обстоятельство вызывает очередной вопрос: могут ли указанные правовые акты образовательного законодательства предусматривать для учреждения иной режим правового регулирования по сравнению с режимом, установленным ГК РФ?

Ответ на поставленный вопрос в большей мере зависит от того, что следует понимать под категорией «правовое положение». Легальное определение «правового положения» отсутствует, в теории права ему придают разный смысл. Чаще всего правовое положение субъекта соотносят с другой категорией – правовой статус. Это объясняется тем, что «статус» в переводе с латинского означает правовое положение, состояние154. Отдельные авторы не раскрывая понятия «правовое положение» и «правовой статус» полностью их отождествляют155; другие исследователи, рассматривая эти две правовые категории как синонимичные, указывают на их составляющие элементы (основные права и обязанности, прямо закрепленные в законе, а также права-возможности по приобретению обязанностей и прав в конкретных правоотношениях)156. Наряду с указанными взглядами высказана точка зрения, что правовое положение субъектов определяется их правовым (юридическим) статусом. Сердцевину правового статуса составляют права и обязанности субъектов157.

153 Под правовым режимом мы понимаем порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых норм, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования. См.: Алексеев С.С. Теория права. С. 243.

154Современный словарь иностранных слов. С. 577.

155См., например, Максимец Л.Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2001. С. 28–29.

156См., например, Корх С.Э. Теоретико-правовые вопросы межотраслевого статуса субъекта предпринимательства в современном российском праве. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Ростов-на-Дону, 1998. С. 16–17.

157См., например, Поляков А.В. Общая теория права. Курс лекций. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2001. С. 558.

Известный ученый С.С. Алексеев не проводит прямой аналогии между правовым статусом и правовым положением. К элементам правового статуса он относит правосубъектность, а также основные права и обязанности субъектов158; к элементам правового положения – конкретные права и обязанности лица, связанные с наличием тех или иных юридических фактов159. Из этого можно предположить, что правовое положение лица в разные периоды будет различным: оно будет зависеть от конкретных юридических фактов, выступающих основанием вступления субъекта в те или иные правоотношения.

Приведем еще одну точку зрения, касающуюся понятия правового статуса: в правовой статус негосударственного вуза, исходя из его административно-правовой характеристики, включены цели и задачи; права, обязанности и гарантии их реализации; юридическая ответственность; организационно-правовая форма; наличие государственной аккредитации; вид высшего учебного заведения160.

Приведенный неполный перечень точек зрения о понятиях «правовое положение», «правовой статус» и об их составляющих свидетельствует, вопервых, о том, что в науке не сложилось единства взглядов по данному вопросу; во-вторых, большинство исследователей, как под правовым положением, так и под правовым статусом субъекта, понимают, в том числе, права и обязанности субъекта права.

Нет определенности по данному вопросу и в судебной практике. Суды при рассмотрении дел с участием образовательных учреждений, пытаясь обосновать применение норм Закона об образовании, касающихся института вещного права, и которые существенно отличаются от норм ГК РФ, чаще всего без пояснения, дословно воспроизводят п. 3 ст. 120 ГК РФ. В редких случаях ими даются толкование данной нормы. Так, например, Федеральный арбитражный суд Московского округа в постановлении по Делу № КГ-

158Алексеев С.С. Структура советского права. С. 179.

159Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т. II. М.: Юридическая литература, 1982. С. 142–143.

160См., например, Рекрут О.А. Административно-правовой статус негосударственных высших учебных заведений в России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Саратов, 2004. С. 13.

А40/2596-00 от 28.06.2000 г. указал, что понятие «правовое положение» охватывает права учреждения по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему недвижимым имуществом161. Этот же суд в постановлении кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу по Делу № КГ-А40/5835-01 от 22.10.2001 г. подчеркнул, что особенности правового положения учреждения могут проявляться, в том числе и в вопросах собственности162. Таким образом, на взгляд суда, «правовое положение» включает в себя институт вещного права и другие институты, которые суд так и не обозначил. Более того, правоприменитель считает, что ГК РФ и Закон об образовании являются равноценными законами, а Закон об образовании носит специальный характер и в связи с этим он может устанавливать в силу п. 3 ст. 120 ГК РФ любые особенности правового положения образовательного учреждения163.

Не ставя целью всесторонне исследовать данную проблему, все же считаем необходимым заметить, что правовое положение субъекта (юридического лица) не может быть представлено без следующих институтов: порядок создания; учредительные документы; структура органов, права и обязанности (в вещных, обязательственных отношениях); ответственность.

161Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа по Делу № КГ-А40/2596-00 от 28.06.2000 / Судебная практика по спорам в сфере образования: В 2-х ч. Ч. 2: Сборник судебных актов арбитражных судов по спорам в сфере образования. С. 55–58.

162Постановление кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Московского округа по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу по Делу № КГ-А40/5835-01 от 22.10.2001 / Судебная практика по спорам в сфере образования: В 2-х ч. Ч. 2: Сборник судебных актов арбитражных судов по спорам в сфере образования. С. 76.

163Постановление кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Московского округа по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу по Делу № КГ-А40/5772-01 от 18.10.2001 / Судебная практика по спорам в сфере образования: В 2-х ч. Ч. 2: Сборник судебных актов арбитражных судов по спорам в сфере образования. С. 72–73; Постановление кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Московского округа по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу по Делу № КГ-А40/5835-01 от 22.10.2001 / Судебная практика по спорам в сфере образования: В 2-х ч. Ч. 2: Сборник судебных актов арбитражных судов по спорам в сфере образования. С. 76.

Как известно, учреждения подлежат классификации по различным основаниям, в том числе и по сферам деятельности. По данному критерию можно выделить образовательные, медицинские учреждения, учреждения культуры, спорта и т.д. В специальном законодательстве, посвященном указанным видам учреждений, на наш взгляд, не могут содержаться нормы, отличные от норм ГК РФ и касающиеся институтов вещного и обязательственного права. Так как в этом случае нарушается принцип единообразия в правовом регулировании имущественных отношений однопорядковых субъектов; кроме того, специальное законодательство не может вводить нормы, меняющие базовую основу организационно-правовой формы юридического лица (в противном случае происходит ее замена). В то же время, данным законодательством может быть учтена специфика сферы деятельности учреждения, его учредителей и их финансовых возможностей.

Из изложенного следует вывод, что смысл категории «правовое положение», обозначенной в п. 3 ст. 120 ГК РФ, заключается в том, что законы и иные правовые акты могут устанавливать по сравнению с ГК РФ другие правила, касающиеся только отношений между учредителем и учреждением, порядка создания и ликвидации учреждения. В порядке аналогии можно обратиться к п.п. 3 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, в котором закреплено, что в законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации. Таким образом, в данной норме обозначены следующие элементы правового положения государственной корпорации: цели деятельности, порядок управления, порядок реорганизации

и ликвидации, порядок использования имущества в случае ликвидации. Все эти составляющие правового положения относятся к институту юридического лица. Это лишний раз доказывает, что п. 3 ст. 120 ГК РФ предполагает возможность установления специальными правовыми актами

особенностей учреждения, касающихся	только вопросов института
юридического лица.

Полагаем, что в целях устранения неоднозначного толкования понятия «правовое положение» редакция п. 3 ст. 120 ГК РФ должна быть изменена и выглядеть, например, следующим образом: «Законами и иными правовыми актами могут быть установлены особые правила, касающиеся определения предмета и целей деятельности учреждения, порядка его создания и ликвидации, имущественных отношений между учредителем и учреждением».

До 1 января 2005 г. в п. 3 ст. 12 Закона об образовании было закреплено, что образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций/объединений)164. Было очевидно, что в данном случае произошло смешение организационно–правовой формы юридического лица с формой права собственности. Однако это юридикотехническая ошибка законодателя позволила отдельным авторам сделать вывод, что образовательное учреждение выступает в качестве самостоятельной организационно-правовой формы юридического лица165. Если согласиться с вышеприведенным мнением, то придем к выводу, что и для иных отраслей (сфер) общественной жизни законодатель должен предусмотреть свое «отраслевое» учреждение (например, учреждение

164Закон № 122-ФЗ устранил данное недоразумение: пункт 3 ст. 12 Закона об образовании перечисляет теперь образовательные учреждения с позиции связи с правом собственности.

165См., например, Алещев И. Некоторые проблемы определения статуса высших учебных заведений // Официальные документы в образовании. 2000. № 19. С. 96; Куров С.В. Образование и гражданское право. М.: «Готика», 2004. С. 27; Предложения по совершенствованию общего и отраслевого законодательства в сфере налогообложения образовательных учреждений. Серия «Библиотека Федеральной программы развития образования». М.: Изд. Дом «Новый учебник», 2003. С. 23, 31 и др.

культуры, здравоохранения, спорта и т.д.). Полагаем, что это в корне неверно, так как при таком подходе «размывается» вся специфика учреждения как организационно-правовой формы и создаются лишние сложности для участников гражданского оборота. Кроме того, установление новых организационно-правовых форм юридических лиц, – это предмет ведения гражданского, а не образовательного законодательства.

Непростой вопрос о видах образовательных организаций усложняет, кроме того, налоговое и бюджетное законодательство. В частности, п/п. 14 п. 2 ст. 149 НК РФ ввел в юридический оборот новое понятие «некоммерческая образовательная организация». Представляется, что это только запутывает понятийный аппарат, так как теперь необходимо соотносить такие понятия, как «учреждение», «образовательное учреждение», «образовательная организация» и «некоммерческая образовательная организация». БК РФ также вводит в юридический оборот новое обозначение – «бюджетное учреждение», под которым понимается организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основании сметы доходов и расходов (ст. 161). В п. 2 ст. 161 кодекса уточнено, что бюджетными учреждениями признаются организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия.

Отдельными авторами была высказана мысль, что бюджетное учреждение представляет собой новый вид учреждения. Однако, из приведенного определения, на наш взгляд, следует лишь, что речь идет не о новом виде учреждения, а о способе финансирования одного из видов учреждений, созданных на основе государственного или муниципального

имущества. Иными словами, в ст. 161 БК РФ речь идет о бюджетноправовом, но никак не о гражданско-правовом статусе учреждения. Деятельность бюджетных организаций реализуется с целью обеспечения публичных интересов. В то же время эта деятельность проявляется также и в сфере гражданско-правовых отношений166.

Финансирование деятельности бюджетного учреждения осуществляется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. Смета – основной плановый документ для финансирования, в котором определяются объем, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения. В БК РФ закреплена казначейская система (система исполнения бюджета через лицевые счета), когда у бюджетных учреждений нет «живых денег». Функции у лицевых счетов те же, что и у банковских: учет движения денежных средств, но банковскими счетами они не являются.

БК РФ устанавливает ряд ограничений, а также иное правовое регулирование отдельных направлений экономической деятельности бюджетных учреждений по сравнению с гражданским законодательством (см., например, ст. 71–73 и др.). В связи с этим возникает вопрос: рассматривать ли эти ограничения, расхождения в правовом регулировании в качестве коллизий между федеральными законами (ГК РФ и БК РФ), или такая ситуация приемлема в силу п. 3 ст. 120 ГК РФ? Представляется, что в данном случае имеет место коллизия между двумя федеральными законами. В п. 3 ст. 120 ГК РФ речь идет об особенностях правового положения учреждения как юридического лица, а не об особенностях правового регулирования экономической деятельности учреждения. В то же время полагаем, что правовой режим экономической деятельности бюджетного учреждения может быть (а, возможно, и должен быть) отличным от правового регулирования деятельности других субъектов гражданского

166 См.: Селюков А.Д. Правовые аспекты финансового обеспечения бюджетных учреждений // Право и образование. 2002. № 3. С. 58.

оборота. Но в этом случае в ГК РФ на этот счет должна быть сделана соответствующая оговорка (например, в виде диспозитивной нормы).

По связи с правом собственности действующее образовательное законодательство предусматривает создание вузов только двух видов: федеральные государственные образовательные учреждения (до 1 января 2005 г. государственные вузы могли создаваться на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципалитетов167) и негосударственные образовательные учреждения168.

В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждение может создаваться только собственником, который при недостаточности имущества учреждения несет по его обязательствам субсидиарную ответственность. Согласно п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 24 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании федеральные государственные вузы создаются и реорганизуются Правительством РФ по согласованию с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Общие вопросы создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений изложены в постановлении Правительства РФ «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений»169. В данном постановлении предусматривается, что решение о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принадлежит Правительству РФ. Иными словами, Правительство РФ выступает их учредителем. Однако проект решения Правительства РФ о создании или реорганизации федерального государственного учреждения подготавливаются федеральными органами исполнительной власти, на которые возложена координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), по

167Необходимо отметить, что ликвидация вузов субъектов РФ и муниципальных вузов противоречит ч. 3 ст.

43Конституции РФ, которая предусматривает, что «каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии».

168Следует заметить, что ГК РСФСР 1964 г. предусматривал только государственное учреждение (см. ст. 24).

169Постановление Правительства РФ «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» от 10.02.2004. № 71 // Российская газета. 17.02.2004. № 30.

согласованию с Министерством имущественных отношений РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством труда и социального развития РФ и Министерством финансов РФ (п. 1 постановления). Такое привлечение «ответственных» органов на стадии создания учреждения в ситуации их недофинансирования и отсутствия у них денежных средств при привлечении учреждений к ответственности зачастую порождает вопрос о субсидиарном должнике. Как отмечает Е.Д. Волохова, данная проблема возникает вследствие того, что функции государства как учредителя учреждения в настоящее время распределены как минимум между тремя органами власти (Министерство государственного имущества РФ, Министерство финансов РФ и Министерство образования и науки РФ). В этой ситуации она считает целесообразным внести определенность и установить, какие органы государственной власти и при каких условиях привлекаются к ответственности в случае невыполнения учредителями своих функций по отношению к созданным ими образовательным учреждениям170. Однако из ст. 125 ГК РФ следует, что от имени Российской Федерации выступают органы государственной власти. В нашем случае – Правительство РФ. В то же время, после создания вуза полномочия учредителя переходят к Министерству образования и науки России. Следовательно, при соответствующих обстоятельствах оно и будет являться субсидиарным должником.

В инструктивном письме «О статусе образовательных учреждений»171 Министерство образования РФ, ссылаясь на п. 1 ст. 214 и п. 1 ст. 215 ГК РФ, разъясняет, что в роли собственника-учредителя образовательных учреждений выступают не органы государственной власти, а соответствующие публично-правовые образования в целом – Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Однако в данных статьях ГК РФ речь идет о том, что в качестве

170Волохова Е.Д. Законодательное обеспечение права на образование в Российской Федерации: Монография. М.: Готика, 2004. С. 72–77.

171Инструктивное письмо Министерства образования РФ «О статусе образовательных учреждений» от 08.06.1998. № 30 // Бюллетень Минобразования России. 1998. № 8.

государственных и муниципальных собственников выступают соответственно Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Более уместно, на наш взгляд, было бы в данном случае сослаться на ст. 125 ГК РФ.

Что касается негосударственных образовательных учреждений, то в качестве их учредителей могут выступать отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы); отечественные и иностранные общественные и частные фонды; общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации; граждане Российской Федерации и иностранные граждане (ст. 11 Закона об образовании).

В силу ст. 120 ГК РФ учреждение является унитарной организацией, а следовательно, оно может быть учреждено только одним лицом. В то же время, ст. 11 Закона об образовании и ст. 10 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании для негосударственных образовательных учреждений предусматривают многоучредительство. Конечно, многоучредительство противоречит сущности учреждения как унитарной организации. И это одна из причин отрицательного к нему отношения со стороны отдельных авторов172. Тем не менее, для негосударственных образовательных учреждений многоучредительство вполне приемлемо. Для федеральных государственных образовательных учреждений многоучредительство в принципе невозможно, так как постановлением Правительства РФ «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» конкретизирован вид учредителя – Правительство РФ.

Следует отметить, что Верховный Суд РФ в одном из своих Обзоров судебной практики прямо выразил свое отношение к многоучредительству образовательного учреждения. Правоприменитель подчеркнул, что такая

172 См., например, Максимец Л.Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2001. С. 124–125.