Degtyarev_A_A_Prikladnoy_politicheskiy_analiz

идеальном виде формулируемого «древа целей» и проектируемых средств их достижения. Другими словами, в рамках фазы реализации происходит своего рода «отливка проекта в металл», переход от виртуального конструирования модели публичной деятельности к практическому ее осуществлению.

На фазе реализации государственных решений, тем не менее, также как и на всех прочих, проявляется функционирование всех трех основных компонентов МППР: 1) социально-целеполагательного; 2)

ориентационно-регулятивного, и 3) организационно-инструментального. По мнению Р. Рипли и Г. Франклина, механизм реализации (или администрирования) решений включает в себя игроков, организации,

процедуры и технику, что позволяет продвинуть ту или иную политику до

получения известных результатов в попытках достижения поставленных

перед собою целей (84).

Итак, вначале встает вопрос о социальной сети механизма реализации публичных решений, который связан с выяснением того, кто и как исполняет ранее принятые руководителями государственные акты. Первое, что приходит в голову, так это то, что работу по реализации решений осуществляют ответственные за нее чиновникиисполнители. Дж. Андерсон по данному поводу замечает, что в современных политических институтах «государственная политика осуществляется в основном в рамках комплексной системы административных агентств, которые теперь часто называются бюрократией» (85). Конечно же, именно бюрократам, как работникам органов исполнительной власти, принадлежит ключевая роль в процессе реализации государственных решений. Но даже при наличии самых лучших налоговых инспекторов и полицейских трудно

151

обеспечить удовлетворительный сбор государственных налогов, пока сами налогоплательщики, будучи физическими и юридическими лицами, не подтвердят своим собственным налогопослушным поведением лояльность в отношении налогового законодательства и налоговой системы и не заплатят в срок вмененные им ставки и объемы налогов.

Политологи начали всерьез заниматься изучением процессов реализации государственных решений не так уж и давно, немногим более трех десятков лет. В начале 1970-х годов целый ряд американских ученых (М. Дертик, Дж. Прессман, А. Вилдавски, Ю. Бардач и др.) обнаружили так называемое «выпадающее звено» (missing link) в цепочке политико-управленческого процесса, связанное с отсутствием каких-либо специальных исследований фазы реализации, или «имплементации» (implementation), публичных решений. Эта фаза должна, по логике вещей, соединять в единый цикл, с одной стороны, процессы подготовки и утверждения решений, а, с другой - процессы подведения итогов осуществления принятых ранее проектов. Кроме всего прочего здесь было обнаружено немало парадоксов политикоуправленческого процесса, когда, например, вначале принимался один дизайн решения, а в ходе его реализации цели и задачи принятого дизайна заменялись другими или же значительно корректировались.

Перед исследователями государственной политики во весь рост встал ряд непростых вопросов: в чем же заключаются причины известного «отрыва» принимаемого «наверху» дизайна публичного решения от его исполнения «снизу» и, соответственно, ожидаемых результатов от конечного исхода? Почему зачастую так разительно отличаются от поставленных в тексте официального государственного акта целей и задач те ориентиры практических мероприятий в процессе реализации решения, которыми в действительности руководствуются исполнители. Используя крылатую

152

фразу одного из современных российских политиков, можно поставить вопрос: почему выходит так, что те, кто принимает решение, хотят «как лучше», тогда как у тех, кто их исполняет, получается «как всегда»? Да и вообще, можно ли выполнить публичное решение на все 100%? Не расходятся ли здесь интересы и цели «руководителей», «исполнителей» и «потребителей»?

Все эти довольно сложные вопросы встали уже перед исследователями процесса реализации решений «первой волны» в 1970-е годы. В ходе многочисленных исследований, которые в этот период в основном проводились в США и Западной Европе, постепенно сложились две основные модели для интерпретации процесса реализации государственных решений: «сверху-вниз» и «снизу-вверх».

Первой по времени была разработана модель «сверхувниз» (top-down). В 1973 году профессора Калифорнийского университета (Беркли) Дж. Пресманн и А. Вилдавски опубликовали результаты своего исследования в области реализации федеральной программы поддержки местной экономики и занятости населения в муниципалитете Окленда в монографии «Реализация» (Implementation) с весьма длинным, но характерным подзаголовком «Как великие ожидания Вашингтона разбились о реалии Окленда, или Почему вызывает удивление сам по себе тот факт, что федеральные программы вообще каким-то образом работают, выяснение чего составило Сагу об Управлении экономического развития, которую излагают два сочувствующих наблюдателей, попытавшихся извлечь мораль из руин несбывшихся надежд». В конце 1960-х годов правительство США попыталось воплотить в жизнь масштабную и амбициозную программу «Великое общество», составной частью которой были отраслевые и региональные программы социально-экономического развития, и, в частности, программа занятости населения, создания новых рабочих

153

мест для американских «этнонациональных меньшинств». Прессман и Вилдавски выбрали в качестве объекта для проведения кейс-стади реализации этой программы общину Окленда, находившуюся неподалеку от университетского кампуса.

В течении трех лет (1968-1971 гг.) Прессман и Вилдавски изучали работу по внедрению программы занятости в местном строительном комплексе, в которой участвовали представители федерального Управления экономического развития, муниципальной администрации Окленда, заинтересованных строительных фирм, а также самой «группы-мишени», то есть «меньшинств» (людей негритянского и латиноамериканского происхождения), на улучшение положения которых и создание рабочих мест и была собственно направлена эта программа. Что же обнаружилось в итоге этого, по тем временам пионерского, исследования? Прежде всего, был сделан важный вывод о том, что официально продекларированные в федеральной программе задачи были либо не выполнены, либо сильно изменены, несмотря на достаточно благоприятные начальные условия и большой объем выделенных ресурсов (было истрачено около 3 млн. дол.). В итоге строительство в Окленде не было завершено, выделение кредитов правительства местному строительному бизнесу было приостановлено, а количество появившихся рабочих мест оказалось на удивление скромным. Почему же даже эта, имевшая все благоприятные стартовые условия, программа тогда не была выполнена?

Для того, чтобы ответить на эти вопросы Прессман и Вилдавски, во-первых, разводят понятие «политический курс (или стратегия)» (policy), заключающее формулировку основных целей и задач решения, с понятием «реализация политики» (implementation), которое состоит уже в конкретных мероприятиях и действиях исполнительных органов. «Нам представляется важным, - подчеркивают американские политологи, - что есть существенная

154

разница между намеченными целями, разработкой теории для их осуществления, воплощением теории в действиях и выполнением их должным образом» (86). Каким же образом можно тогда развести в государственной политике два измерения вроде бы одного объекта – государственного решения, одно из которых носит «виртуальный» характер (поскольку госрешение выступает вначале в виде «идеального дизайна» или «мысленного проекта»), а второе, имеет вполне ощутимые, «реальные» свойства, поскольку именно оно находит свое предметное воплощение в политической практике. Для этого различения американские ученые предлагают следующую формулу: «Если действие Х выполнено за время t1, тогда У будет результатом, достигнутым за период времени t2» (87). Например, если федеральное ведомство принимает официальное решение о выделении 23 млн. долларов в виде кредитов и дотаций отдельному муниципалитету на вполне определенные цели создания известного количества рабочих мест и снижения удельного веса безработных на данной территории, то о реализации этих задач можно говорить лишь в том случае, когда выделенные ресурсы действительно были вложены в расширение производства и новые рабочие места, в результате чего определенное количество жителей Окленда указанной категории были приняты на работу в местные строительные фирмы и была преодолена угроза социальной дестабилизации в регионе.

Таким образом, всякое государственное решение в процессе его осуществления должно содержать четкую характеристику изначальных условий и поставленных целей, действий по их реализации и прогнозируемых последствий. Отсюда вытекает очень важный вывод о том, что в ходе принятия и реализации решений должны быть как точно определены, так и строго соблюдены основные цели проекта. Они не могут кардинальным образом меняться при переходе от фазы проектирования публичного решения к этапу его

155

реализации. Кроме того, определив политические цели «наверху», важно проконтролировать их последовательное проведение в жизнь исполнителями «внизу». Это принципиальное положение имеет весьма актуальное значение для современной России, где достаточно типичным явлением стало так называемое «нецелевое расходование» региональными администраторами им поступающих из федерального центра трансфертов, дотаций и субвенций. По другому говоря, на этапе исполнения бюджетного решения региональные чиновники изменяют цели и задачи отдельных его разделов. Один из подобного рода примеров, демонстрирует разгоревшийся в 2003 году скандал с покупкой Правительством Чеченской Республики нового здания постпредства в Москве за 750 млн. рублей, которые были задействованы из средств, предназначенных для строительства жилья беженцам на территории самой Чечни.

Другой важной составляющей концепции «сверху-вниз», разработанной Дж. Прессманом и А. Вилдавски, выступало положение об опоре при проектировании «общих целей – средств достижения» на теоретические знания тех или иных причинно-следственных связей для оказания воздействия со стороны субъектов государственного управления (руководителей и исполнителей) на поведение или положение потребителей публичных решений – так называемых «групп-мишений». По этому поводу американские ученые вполне определенно замечают, что эффективное проведение публичной политики должно опираться на цепочку причинно-следственных связей между ее исходными условиями и будущими последствиями. Далее, общеполитическая стратегия становится реалистической программой только тогда, когда «сверху» специальным решением создаются необходимые для ее осуществления в жизнь условия, правовая база и материальные ресурсы. «Программа переводит теорию в практику (делает теорию действенной) посредством создания первого

156

звена в цепочке причинно-следственных связей, соединяющих действия с целями, - пишут Прессман и Вилдавски, делая в итоге следующий вывод, - Тогда процесс реализации рассматривается как умение создать последовательные звенья в цепочке причинноследственных отношений таким образом, чтобы достичь желаемых результатов» (88).

И, наконец, третий базовый компонент созданной американскими политологами концепции, затрагивает вопросы достижения социально-политического согласия между основными участниками процесса реализации публичного решения. Вообще Прессман и Вилдавски постоянно подчеркивают, что успех процесса реализации публичных проектов в значительной степени обусловлен способами и результатами взаимодействий между основными участниками государственной политики: политическими руководителями и высшими администраторами, принимающими решения «наверху», и «низовыми» исполнителями и «группамимишенями», то есть лицами, реализующими решения и потребляющими их результаты. От достижения политического согласия между позициями и векторами поведения основных акторов, которое опирается на согласование их интересов, зависит во многом сам ход реализации решения. Следовательно, для успешного продвижения решения нужна не только «отмашка сверху», но и его «принятие снизу», то есть поддержка его исполнителями и признание его потребителями. Прессман и Вилдавски вводят специальные понятия «критической точки решения» (veto decision point) и «точки устранения препятствий» (clearance point) для характеристики состояний социально-политического согласия в ходе реализации государственных программ. «Каждую новую регистрацию соглашения, необходимую для продолжения процесса реализации программы, мы будем называть «критической точкой решения, - отмечают ученые, -

157

Любой случай, в котором каждый отдельный участник должен давать свое согласие, мы будем называть «устранение препятствий» (89). Из этого следует, что процесс реализации решений носит эволюционный характер, где имеются не только команды и контроль «верхов», но также поиск соглашений и компромиссов с «низами».

Для того, чтобы как-то обобщить опыт использования модели «сверху-вниз» в исследованиях процесса реализации государственных решений, американским ученым П. Сабатьером были выделены «шесть объединяющих характеристик», необходимых для обеспечения эффективности хода осуществления проектов:

1.Формулировка четких и значимых целей;

2.Разработка каузальной модели для обоснования сопряженности целей и средств;

3.Официальное структурирование полномочий и ответственности между чиновниками-исполнителями и «группами-мишенями»;

4.Обеспечение профессионального и ответственного характера работы официальных исполнителей;

5.Обеспечение социально-политической поддержки выполнения решений «сверху» (со стороны политиков) и «снизу» (со стороны групп интересов);

6.Уровень воздействия социально-экономической среды на выполнение публичного решения не должен нейтрализовать

функционирование перечисленных выше факторов (90).

При внимательном рассмотрении этого перечня условий можно заметить, что в данной модели «сверху-вниз» приоритет все же отдается рациональному проектированию целей и средств того или иного государственного акта, а затем «вертикальному» контролю за поведением исполнителей по неукоснительному внедрению в жизнь официального дизайна решения.

158

Начиная с рубежа 1970-80-х годов, описанная выше рациональная модель контроля «сверху» была подвергнута сокрушительной критике со стороны приверженцев альтернативной концепции, названной в противоположность первой моделью «снизувверх» (bottom-up). Адепты второго подхода сформулировали целый ряд критических возражений против излишней рационализации процесса моделирования, чем-то напоминающий полемику сторонников «инкрементализма» (Ч. Линдблома и др.) со школой «ограниченной рациональности» (Г. Саймон и др.) по общей теории принятия решений. Разработчики альтернативной модели (М. Липски, Б. Хьерн, Р. Элмор и др.) в сумме сформулировали следующие недостатки «верхушечной» конструкции. Во-первых, ключевыми игроками процесса имплементации оказываются лишь лица, принимающие решения, тогда как все прочие акторы выступают только в роли проводников воли всемогущего начальства, что имеет место, как правило, в условиях военной или тоталитарной организации. Во-вторых, в реальной государственной политике довольно редко встречаются ситуации, когда один единственный государственный орган берет на себя смелость формулировать все общественные цели, становясь, таким образом, главным директивным центром. Как правило, в любой сфере публичной политики работает несколько центров принятия решений, нередко с весьма отличными друг от друга целями и задачами.

В-третьих, модель вертикального контроля, образно говоря, «по-верхам» (то есть весьма поверхностно) рассматривает вопрос о стратегии и тактике других акторов, чиновников-исполнителей и групп давления, которые могут преследовать свои особые интересы и добиваться выполнения собственных (а не «верхних») целей. И, наконец, в-четвертых, наиболее общее и принципиальное возражение против разбираемой модели сводится к тому, что в практической

159

политике крайне сложно разгородить работу по формированию и по реализации государственных решений и программ, поскольку многие властные органы одновременно занимаются и тем, и другим, да к тому же именно в процессе осуществления решений происходит их изменение и переформулирование (91). Таким образом, процесс реализации государственной политики выглядит гораздо более комплексным и многовекторным, чем простое исполнение покорными «низами» мудрых директив «верхов».

Каким же тогда представляется процесс реализации публичных решений для сторонников конкурирующей модели «снизувверх»? В отличие от изучения «желаемых проектов» решений данная школа концентрирует свое внимание на анализе «действительных мероприятий», осуществляемых чиновниками-исполнителями в рамках довольно плотной политико-управленческой сети в той или иной социальной сфере. В силу этого центр притяжения в исследовании процесса реализации переносится на «низовой» уровень, который включает в себя изучение целей и стратегий, действий и взаимодействий «непосредственных исполнителей» тех или иных публичных решений – оперативных управленцев и представителей групп интересов. Прежде всего, речь здесь идет о так называемых «бюрократах уличного уровня» (street-level bureaucrats), которые выступают в качестве тех самых непосредственных и оперативных исполнителей.

Сам термин «уличный бюрократ» был введен в оборот профессором М. Липски, который в 1970-е годы посвятил изучению «низового» уровня реализации политики целую серию исследований (92). По его мнению, вовсе не начальственный «сигнал сверху» составляет реальную основу процесса имплементации, а низовая или уличная работа по взаимодействию чиновников-исполнителей с населением. Образно говоря, успех дела по выполнению распоряжения,

160