Degtyarev_A_A_Prikladnoy_politicheskiy_analiz

«прикладная политология» соединяет в себе «музыку», «пение» да и сам

«танец» политики. В данном варианте политический анализ погружен в лоно своей метанауки, то есть прикладной политологии, примерно также, как

«погружены» в материнское лоно в античной философии логика и этика,

политика и психология, и многие естественные науки.

Наконец, во втором Госстандарте 2000 года происходит

«историческое отпочковывание» от материнского тела прикладной политологии трех «новых» дисциплин: «Политический анализ и прогнозирование», «Государственная политика и управление» и «политический менеджмент». Таким образом, в России в 2000 году политический анализ был официально признан в качестве академической дисциплины. И все-таки даже в последнем, вроде бы и обособившемся от других политико-управленческих дисциплин, состоянии политический анализ согласно официальному стандарту включает в себя материал двух разных отраслей политологического знания: «методов сбора и анализа данных» и собственно «прикладного политического анализа» (50). Кроме того, в зарубежных школах у прикладников появилась достаточно подробная специализация политического анализа на ряд более дробных субдисциплин.

К примеру, в Школе Госуправления им. Дж. Ф. Кеннеди читаются курсы,

связанные с анализом экономической и социальной политики, с

внешнеполитическим и институциональным видами анализа, и т.п. Иначе говоря, отечественный вариант институционализации политического анализа

61

не вышел еще пока на должный уровень дифференциации и отраслевой специализации.

Во-вторых, серьезной проблемой для естественного и продуктивного становления политического анализа в нашей стране является установление тесных взаимосвязей между университетскими преподавателями, читающими обязательные для будующих специалистов по политической науке и государственному управлению прикладные курсы, и

аналитиками, практикующими в государственных и общественных институтах, независимых экспертно-аналитических центрах. С одной стороны, на практике должны быть востребованы подходы и методы,

методики и технологии, которые разработаны в академических учреждениях,

а, с другой, - университетские преподаватели должны активнее участвовать в прикладных исследованиях по заказам различных политических организаций.

Ив-третьих, для обеспечения полноценной институционализации

вРоссии политического анализа как дисциплины и профессии требуется сделать многое из того, что уже было проделано западными политологами несколько десятилетий назад. К числу подобных дел можно отнести создание профессиональной ассоциации политических аналитиков, выпуск специализированного журнала, публикацию аналитических статей и докладов, а также проведение семинаров и конференций по проблематике данной дисциплины, то есть создание самой сетевой структуры

62

профессионального сообщества. Первые шаги в этом направлении уже начали предприниматься в последнее время – на базе факультета прикладной политологии Высшей школы экономики начал работу Московский городской семинар по политической аналитике, на 111 Всероссийском конгрессе политологов (апрель 2003 г.) создан отраслевой комитет РАПН по политическому анализу, и т.д. Но работа по созданию подобного сетевого сообщества находится лишь в самом начале длинного пути.

1.3. Направления и типы прикладного политического анализа

Следующий по счету (но не по значению) вопрос связан со внутренней структурой и направлениями развития прикладного политического анализа. Прежде чем перейти к описанию направлений разработки проблематики политического анализа, требуется сделать остановку на выяснении критериев, согласно которым структурируется его проблемное поле. Если соотнести понятия «тип» и «направление» ППА, то первое выражает специфическую разновидность аналитической работы,

содержащую учет практических задач и особенностей объекта, методологии и инструментария прикладного исследования, тогда как у последнего внимание акцентируется на дифференциации и специализации внутри всей аналитической отрасли в целом, постепенной трансформации тех или иных ее отдельных течений в относительно самостоятельные разделы или автономные субдисциплины. Известно несколько подходов к определению

63

направлений и типов ППА, однако, суммируя, их можно свести к трем важнейшим. В первом случае структурирование предметного поля дисциплины осуществляется на основании такого критерия, как функциональные задачи и фазы политико-аналитической деятельности; во втором – в соответствии со сферами и объектами политического анализа; в

третьем – исходя из методологии эксперта и используемого им инструментария. Здесь существуют различные точки зрения, которые можно свести к трем основным. Во-первых, разработки в области политического анализа можно подразделить по функциональным задачам и фазам политико-

управленческой деятельности. Во-вторых, можно провести деление по методологическим подходам и инструментальным методикам,

доминирующим в аналитической работе. И наконец, в-третьих, существует разграничение направлений ППА по различным сферам и характеру объектов, которые попадают в фокус аналитики, диагностики и прогнозирования. Раскроем каждый из видов деления несколько подробнее..

Первый вариант структурного подразделения предметного поля политического анализа опирается на разграничение функциональных задач,

доминирующих на тех или иных фазах работы аналитика. Это моделирование и структурирование проблемной ситуации; сбор данных и их дескриптивный анализ; ситуационная диагностика; прогнозирование тенденций политического развития; разработка управленческих рекомендаций, и наконец, оценка результатов политической деятельности.

64

Достаточно выдержанной и последовательно обоснованной выглядит здесь позиция У. Данна, который выделяет пять направлений политического анализа в соответствии с видами информации, добываемой экспертом на разных фазах политико-управленческого цикла. «В политическом анализе используют множественные методы исследования для производства информации о политико-управленческих проблемах, будущих состояниях,

политических акциях, их результатах и текущем положении» (52). Отсюда вытекают пять основных процедурных типов прикладного политического анализа: 1)структурирование проблемы; 2) прогнозирование ситуации; 3)

разработка рекомендаций; 4) проведение мониторинга акций и 5) оценка их результатов (53). Примерно подобно же позиции придерживаются Б. Хогвуд и Л. Ганн, выделяя в качестве особых направлений политического анализа исследование «входов», «содержания» и «выходов» политического процесса

(54). При подобном подходе можно говорить о складывании внутри ППА таких относительно самостоятельных областей, как «определение проблем»

(problem definition) [см. Dery 1984], «политическое прогнозирование» (policy forecastimg) [см. Хогвуд, Ганн 1994; Dunn 2004], анализ «решений» (decision analysis) [cм. Golub 1997] и «результатов политики» (impact analysis) [см. Pal 1992], а также «политическое планирование» (policy planning) [см.

Бенвенисте 1990; Макарычев 1994; Patton, Sawicki 2002].Таким образом,

отраслевая специализация и дифференциация направлений в ППА зависят от того, какую задачу и на какой фазе управленческого цикла решает аналитик.

65

Второй, довольно распространенный способ разделения аналитических разработок по направлениям обращен к специфике сфер и объектов политического анализа, которая во многом определяет тип и методы прикладного исследования. К примеру, именно по принципу разграничения сфер и объектов анализа строится «Энциклопедия политико-

управленческих исследований» (1994), где выделены разделы, посвященные политико-институциональной (внешняя, оборонная, электоральная политика и пр.), экономической (налоговая, аграрная, бюджетная политика и пр.),

социальной (бедность, преступность, образование и пр.) и научно-

технической (технологии, энергетика, здравоохранение и пр.) сферам государственного управления (55). Еще более дробное деление типов политического анализа по объектам прикладного исследования предлагают американские политологи Дж. Мангейм и Р. Рич, группируя прикладные исследования по шести типам анализа: 1) взаимосвязей; 2) поведения; 3) институтов; 4) процессов; 5) решений, и в завершении 6) оценка программ

(56).

В современном анализе публичной политики особенно широко развернулась работа по таким направлениям, как «оценка программ»

(рrogram evaluation) и «организационно-институциональная диагностика»

(SWOT-analysis). Показательно, что в настоящее время от политического анализа постепенно начинают «отпочковываться» различные отраслевые субдисциплины – внешнеполитический анализ [см. Тюлин 1991; Neak et al. 1995; Косолапов 1999], анализ бюджетной [см. Сунгуров 2001],

66

экономической [Bickers, Williams 2001; Weimer, Vining 2002],

образовательной [см. Dunn et al. 1988; Фрумин 2002], электоральной [cм.

Бунин 1998; Федоров и др. 2002] и военно-оборонной [см. Квейд 1969;

Кокошин 2003] политики.

Последний, третий вариант, типологии направлений аналитической работы исходит из доминирующей роли подходов и методов, методик и инструментов, избираемых экспертом. В рамках третьего подхода прикладные исследования, как правило, классифицируются в соответствии с методологическими школами, доминирующими в социальной и

политической науке (системные, рационального выбора,

неоинституциональные, бихевиоралистские) [см. Тюлин 1992; Цукерман

1995; Bickers, Williams 2001], либо с исследовательскими методами - «ивент-

анализа» (event analysis), «риск-анализа» (risk analysis), «политического маркетинга» (political marketing), «оценочных исследований» (evaluation studies) и т.д. [см. Султанов 1992; Rossi, Freeman 1993; Коноплин, Лобанов

1995; Литвак 1996; Миллер 1997; Сидельников 1997; Боришполец 1998].

Если провести подобное деление по методологическим подходам, то немало учебников, научных статей и аналитических докладов подготовлено на базе таких доминирующих подходов, как системный подход и рациональный выбор, неоинституционализм и бихевиорализм. Ранее уже отмечалось, что в современном политическом анализе во многом водораздел проходит по

линии позитивистской R – методологии и постпозитивистской Q-

методологии, что, в свою очередь, влияет на определение сторонниками этих

67

направлений роли количественных и качественных методов при проведении конкретных прикладных исследований. В качестве примеров можно привести американских специалистов по внешнеполитическому анализу Э.

Азара и Ч. Мак Лелланда, которые при опоре на системную и бихевиоралистскую методологию разработали метод «ивент-анализа» и

возглавили целое движение политических аналитиков, сторонников этого типа анализа (event-movement).

Существуют и некоторые дополняющие эти три базовые варианта попытки типологизировать политический анализ. Например, У. Данн в дополнение к своей основной типологии предлагает еще разграничить политический анализ по вектору временного континуума его проведения на три формы: «проспективный» (который проводится до осуществления политических действий); «ретроспективный» (где дается оценка уже состоявшимся политическим действиям), и «интегрированный» (в котором соединяется анализ прошлого, настоящего и будущего состояний политического процесса). Последняя форма анализа объединяет все сильные стороны проспективного и ретроспективного анализа (57). В этом плане можно было бы несколько расширить идею У. Данна, заметив, что в большинстве прикладных исследований довольно редко можно встретить лишь один, тот или иной, «чистый» вид анализа. Как правило, в конкретном полевом исследовании совмещаются различные типы анализа при известном доминировании их отдельных форм.

68

То же самое касается и создания многих других методов и методик

политического анализа, как например, политический маркетинг или риск-

анализ. В первом случае основатель движения маркетологов Ф. Котлер

считал маркетинговую методологию анализа универсальной, тогда как

сторонники методологии оценки политических рисков при принятии тех или

иных решений вообще выделились в отдельное самостоятельное

направление. Нечто подобное произошло и со сторонниками методов анализа

«издержки-выгоды», которые по сути дела легли в основу так называемых

оценочных исследований (evaluation studies), тем самым, став своего рода их

методологическим и методическим хребтом.

Глава 2.

Процесс политического управления и этапы аналитической работы.

Перед начинающим аналитиком встает немало сложных вопросов, многие из которых связаны с выяснением алгоритма аналитической работы в процессе принятия политических решений. Существует ли какая-то общая логика, объединяющая процессы работы политика и его сопровождения (или опережения) аналитиком? Можно ли построить некий «универсальный алгоритм», описывающий циклы принятия решений и аналитической работы? Если это возможно, то в чем состоят основные фазы и операции, входящие в состав подобного алгоритма , а также их последовательность и сопряженность в пространстве и времени политикоуправленческого процесса? И, наконец, имеются ли какие-то взаимосвязи между алгоритмами работы политиков и аналитиков и циклом собственно

69

политического процесса? На все поставленные выше вопросы надо дать более или менее удовлетворительные ответы. Выяснению их содержания и послужит материал данной главы.

Прежде всего следует разобрать вопрос об алгоритмах принятия решений в государственной политике, от прояснения которого зависят ответы на все прочие вопросы. Этот вопрос имеет как теоретикометодологическое, так и практически-политическое значение. С одной стороны, ответ на него дает возможность систематизировать и описать большой объем эмпирической информации, касающейся процессов принятия решений в различных органах власти. С другой стороны, выяснение данного вопроса позволит политикам и аналитикам оптимизировать данные процессы и повысить их результативность. Следовательно, необходимо прежде всего смоделировать так называемый «политико-управленческий цикл» (policy cycle), в котором будут выражены наиболее общие характеристики и фазы, объединяющие процессы принятия публичных решений в разных государственных органах. Кроме того, необходимо определить границы цикла ППР и критерии выделения в нем внутренних этапов.

2.1.Политико-управленческий цикл: модели и фазы.

Всовременных политико-управленческих науках проблематике цикла

принятия решений уделялось внимание всеми более или менее известными авторами, от Г. Лассуэлла и Г. Саймона до Дж. Андерсона и У. Данна (1). На сегодняшний день имеется немало подходов к моделированию политико-

управленческого цикла и вычленению внутри него отдельных фаз, субфаз и операций. Но перед тем как заняться обоснованием наиболее действенной циклической модели процесса принятия решений, требуется дать рабочее определение искомому понятию. В «Энциклопедии управления и политики»

70