Degtyarev_A_A_Prikladnoy_politicheskiy_analiz

На последней ступени аналитик как бы «уходит в тень», обеспечивая ЛПР всей возможной информацией и оценочными результатами, их «сухим остатком». При этом политик, делающий окончательный выбор и принимающий на себя всю ответственность за это, может сам отбросить какие-то менее важные, на его взгляд, критерии, чего не может сделать эксперт, и, тем самым, отфильтровать искомое и оптимальное, со своей точки зрения, решение. Л. Г. Евланов считает, что «выбор оптимального из множества эффективных решений (если их не больше 10) непосредственно самим ЛПР является рациональным как с точки зрения трудозатрат, так и с точки зрения психологических факторов свободы выбора» (60). Другое дело, что аналитики, эксперты и советники должны провести всю подготовительную работу, чтобы максимально сузить диапазон эффективных альтернатив, создав почву для итогового выбора, который делают публичные политики и высшие администраторы, когда официально утверждают и тем самым формально легитимизируют окончательную версию государственного акта.

2.4. Согласование и утверждение официального решения в публичной политике.

Если внимательно приглядеться к этапу окончательного выбора итогового проекта публичного решения из множества альтернатив, то оказывается, что функции ЛПР сводятся здесь далеко не только к интеллектуальной работе (значительную часть которой берут на себя аналитики, советники и эксперты) для решения рациональных и эвристических задач по последовательному редуцированию совокупности альтернатив, а в основном к согласованию интересов и позиций участвующих акторов, связанному с торгом и убеждением, борьбой и маневрированием. «Говоря о том, что является типичным для стадии утверждения решений (policy-

121

adoption stage), - отмечает Дж. Андерсон, - то это не просто перебор внутри совокупности конкурирующих политических альтернатив, а скорее деятельность по продвижению предпочтительного варианта, сторонники которого рассчитывают получить соответствующее одобрение, даже если последний не обеспечивает всего, что бы им хотелось» (61). Конечно же, в силу инструментально-функционального характера разделения стадий политико-управленческого процесса некоторые процедуры формирования и селекции альтернатив, с одной стороны, и согласования и утверждения проекта решения, - с другой, порой накладываются друг на друга или вообще идут «в параллель». Например, рассмотрение и отбор экспертами альтернатив законопроекта идет «параллельно» с их обсуждением и голосованием депутатами в рамках подкомитетов и комитетов парламента, или с межведомственными совещаниями и согласованиями (визированием) чиновниками проекта административного акта.

Фаза официального утверждения государственного акта занимает центральное, «осевое», место во всем цикле принятия политических решений, связывая воедино стадии формирования и реализации публичных проектов. Кстати говоря, специалисты по публичному праву называют данную фазу (в узком смысле) собственно «принятием» законодательных и административных решений, маркируя ее либо как «принятие и одобрение законов», либо как «производство по принятию правовых актов управления» (62). Более того, специалисты по парламентскому праву и обозначают фазу собственно принятия закона, то есть его официального утверждения, понятием «законодательный процесс». А для включения содержания некоторых других фаз ППР (определения и внесения проблемы в политическую повестку, первичной подготовки законопроектов, последующей оценки их эффективности, и т.д.) в специальной юридической литературе используется значительно более широкая

122

категория «законотворческий процесс», которая предполагает также ведение работы вне стен парламента. Таким образом, в рамках конституционного права законодательный процесс предстает как нормативно установленный порядок деятельности парламента, включающий фиксированный набор этапов работы и «ряд парламентских процедур, начиная от внесения проекта в парламент и кончая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу» (63). Сама по себе эта фаза важна не только с точки зрения правовой легализации решения, но и в аспекте его политической легитимации, то есть придания проекту и юридической силы, и социального признания.

По сути дела, в завершающий момент подписания и опубликования правового акта происходит своего рода «чудесная метаморфоза», связанная с превращением «простой бумаги» с текстом пусть даже очень серьезного интеллектуального содержания, в официальный публичный акт властного волеизъявления народа. Несмотря на то, что формальные процедуры утверждения (или принятия в узком смысле) законодательного или административного акта могут быть самыми разными, будь то федеральный закон о годовом бюджете или правительственное постановление о трехлетнем бюджете развития, только в этот момент коллективный труд десятков, а то и сотен аналитиков и экспертов, советников и чиновников, политиков и администраторов получает возможность из необязывающего пока проекта перейти в статус официального документа и правового акта. И даже если основные акторы в процессе его принятия достигли предварительных компромиссов и договоренностей по главным позициям законопроекта, то все равно депутаты, чиновники и лоббисты вынуждены ждать до тех пор, пока проговоренный и согласованный ими текст не вступит в законную силу.

123

На данной фазе важнейшую роль играют социальноинституциональные аспекты принятия решений, которые предполагают учет типа данного решения как с точки зрения официального статуса ЦПР как полномочного государственного органа, и социального состава агентов, которые утверждают решение (индивид, малая иерархизированная группа или же средняя паритетная коллегия), так же как и с позиции нормативно-правового характера данного акта (конституционный или федеральный закон, указ или распоряжение президента, постановление правительства или приказ министра, и т.п.). Естественно, что в таком плане легитимация и подписание указа одним лишь Президентом РФ существенным образом отличается от подписания им же федерального закона, до этого принятого и одобренного более чем шестью сотнями депутатов обоих палат российского парламента. Число участников этих двух видов ППР, обладающих официальными полномочиями по их утверждению, отличается на порядки. Кроме того, отношения между основными агентами ППР могут быть иерархическими и паритетными, субординационными и координационными, и т.п. Одно дело, когда решение утверждается за закрытыми дверями кабинета высшего администратора, в довольно узком кругу и в условиях должностной иерархии для его участников, а другое, - гораздо более транспарентное и публично окрашенное голосование по проекту закона нескольких сотен депутатов Государственной Думы, обладающих паритетным статусом и равными полномочиями, где голос председателя нижней палаты и рядового депутата с формальной точки зрения имеют один и тот же вес. В целом же на этапе официального утверждения решения нормативно-процедурная регламентация и институциональное оформление имеют гораздо большее значение, чем на других фазах ППР.

124

Работа как парламента, так и правительства в «активной фазе», то есть в период утверждения государственных актов, представляет собой комплексный, достаточно замысловатый и запутанный процесс, где переплетаются действия основных политических акторов и воздействие факторов внешней среды, правила и процедуры, организационные формы и неформальные методы. Рассмотрим подробнее работу механизма утверждения и согласования публичных решений в трех основных измерениях: 1) социально - целеполагательном; 2) ориентационно - регулятивном и 3) организационно-инструментальном, то есть в аспекте интересов, целей и деятельности основных участников, установившихся критериев их выбора и правил игры между ними, и наконец, в разрезе организационных форм и методов их действия и взаимодействия. Итак, попытаемся разобрать в отдельности каждое из указанных аналитических измерений.

Начнем с первого измерения, то есть с выяснения места и роли основных акторов в ходе согласования и утверждения государственных решений, где обычно формируются так называемые «коалиции поддержки» (или противостояния) той или иной их альтернативы. Если попробовать использовать некоторые метафоры из спортивной терминологии для сравнения с утверждением публичных решений, то последнее представляет собой соединение командной игры с индивидуально-групповым единоборством, которое растягивается на целый ряд «раундов», где коалиция поддержки А-1 (Альтернативы 1) с переменным успехом борется с оппозиционной коалицией поддержки А-2 (а поэтому, «коалицией противостояния» Альтернативе 1), продвигающую свою собственную Альтернативу 2. Каждая из «коалиций поддержки» той или иной альтернативы публичного решения преследует определенные социальные интересы и добивается поставленных ею целей, при этом претендуя на то, чтобы

125

трактовать их в качестве «общественных» или «национальногосударственных».

Если указанные коалиции обладают, с одной стороны, достаточными социально-политическими ресурсами, а с другой, - оперируют серьезной публичной аргументацией, имеющей опору в общественном мнении, то тогда между ними на этапе обсуждения и утверждения решения может завязаться нешуточное противоборство. В качестве традиционных примеров для иллюстрации подобного типа противостояния между «коалициями поддержки» обычно приводят межфракционную борьбу в парламенте при принятии какого-либо значительного законопроекта, когда происходит столкновение либо вокруг его конкурирующих версий, либо по поводу существенных поправок к ним. Пожалуй, менее транспарентная для посвященных, но не менее ожесточенная борьба разворачивается между ведомственными группировками и бюрократическими клиентеллами (правда, часто «под ковром») по поводу постановлений правительства, затрагивающие их корпоративные интересы, как, к примеру, это происходит с поведением и позицией представителей Министерства обороны при обсуждении военных бюджетов и армейских реформ, которые нередко атакуют либеральные чиновники из Министерств экономики и финансов по поводу прозрачности и обоснованности расходов на оборону и безопасность. При этом, как в преамбулах и обоснованиях к представленным альтернативным проектам (или альтернативным поправкам), так и во всей риторике и аргументации, сопровождающей борьбу «коалиций поддержки» конкурирующих версий бюджета в различной интерпретации, звучат слова о государственных целях и политической целесообразности, высших интересах и потребностях общества, народном благе и национальной безопасности, в которые оппоненты вкладывают порой различное содержание. Трактовка самого содержания таких государственных

126

целей, как «обеспечение национальной безопасности», и тем более уровня ее ресурсообеспеченности, может здесь быть очень разной.

В качестве иллюстрации путей формирования и борьбы «коалиций поддержки», отстаивающих разные альтернативные версии государственных решений, можно привести ситуацию с реформой электроэнергетики, сложившуюся в России в начале ХХ1 века. Здесь возникли две коалиции акторов, поддержавших так называемые «вертикальный» вариант интеграции отрасли и «горизонтальную» версию ее разделения по видам деятельности. В итоге весной 2003 года победили сторонники «горизонтальной» концепции реформирования, вследствие чего был принят целый «пакет» государственных решений, состоящий из федеральных законов, президентских указов и постановлений правительства. Как же выглядели расстановка и соотношение сил основных акторов в ходе борьбы «коалиций поддержки» двух указанных альтернативных курсов? Какие «формулы интересов» и «древа целей» закладывались в каждую из конкурирующих альтернатив в области стратегии энергетической реформы современной России? Можно сформулировать эти вопросы другими словами: «кто» и «за что» боролся при проектировании энергореформы. Вообщем-то, альтернативных вариантов реформы было гораздо больше, их количество исчислялось примерно полутора десятками (еще в 2001 году рабочая группа Госсовета России под руководством губернатора Томской области В. Кресса рассматривала 11 концептуальных вариантов реформы электроэнергетики). Но после долгих дискуссий в центре обсуждения остались лишь два конкурентноспособных варианта реструктуризации отрасли: «по вертикали» и «по горизонтали».

«Горизонтальная» концепция реформирования электроэнергетики легла в основу победившего в итоге «пакета решений», который состоял из ряда федеральных законов,

127

утвержденных Госдумой и Советом Федерации в редакции менеджмента РАО «ЕЭС». Смысл этого варианта сводился к разделению собственности энергохолдинга РАО «ЕЭС» на две части: естественно-монополистическую и рыночно-конкурентную. В первый компонент энергетики, контроль за которым осталтся в руках государственных органов, вошли предприятия связанные с транспортировкой электроэнергии (магистральные ЛЭП и распределительные сети) и с диспетчеризацией, то есть с регулированием и распределением мощностей. А вот предприятия, вошедшие в состав рыночно-конкурентного сегмента, подлежат последующей приватизации. К ним отнесли генерирующие структуры (ГРЭС, ТЭС и т.д.) и учреждения, занимающиеся сбытом электроэнергии, которые должны образовать общероссийский оптовый рынок и либерализовать внутриотраслевые экономические отношения. Кто же выигрывает от реализации этого варианта энергореформы и, соответственно, кто его поддерживает? В ходе продвижения «горизонтальной» версии реформирования электроэнергетики сложилась коалиция акторов для ее поддержки, в состав которой вошли менеджеры РАО «ЕЭС» (подготовившие все основные документы «пакетного решения»), либерально-экономическое крыло Правительства РФ (Г. Греф, А. Шаронов и др.), «питерская» группировка президентской администрации, и некоторая часть крупного бизнеса («Газпром», «Интеррос» и др.), правые и, частично, центристские фракции и депутаты Государственной Думы и Совета Федерации. Кроме того, известную поддержку, обусловленную обещаниями А. Чубайса не нарушать повышением тарифов социальную стабильность, оказал при продвижении варианта РАО «ЕЭС» сам В.В. Путин, заинтересованный в проведении ряда болезненных для потребителей мероприятий после избирательных кампаний 2003-2004 годов.

128

Менеджеры РАО «ЕЭС» имеют прямые интересы в осуществлении «горизонтального» варианта, поскольку, с одной стороны, они планируют стать совладельцами приватизируемых генерирующих и сбытовых предприятий, а с другой, - представлять государство в области контроля над сетевыми и диспетчерскими службами. Для либерального крыла правительства и парламента важно идеологически доказать своевременность этих изменений, а с политической точки зрения, обеспечить прохождение одной из наиболее важных структурных реформ в российской экономике. Что же касается «Газпрома» и некоторых прочих крупных корпораций, тесно связанных с так называемой «питерской» группировкой президентской администрации, то они собираются участвовать в крупных проектах реформируемого РАО «ЕЭС» по приватизации генерирующих мощностей в ряде российских регионов, а также в создании новой монополии – « Российские коммунальные системы». Таким образом, А.Б. Чубайсу и менеджменту РАО «ЕЭС» удалось создать довольно мощную «коалицию поддержки» своего «пакета реформ», которая, буквально шаг за шагом, методично продавливала нужные им решения вначале в правительстве, а затем и в парламенте, успешно преодолевая сопротивление «коалиции оппозиции».

Немалыми возможностями и ресурсами обладала также и противостоящая группировке А. Чубайса «коалиция поддержки» другой, «вертикальной» альтернативы решения по реформе электроэнергетики. Взамен раздробления по «горизонтали», то есть по функциональным задачам и видам деятельности, сторонники альтернативного варианта предложили создание вертикальноинтегрированных компаний, которые должны получить контроль над производством, генерацией и сбытом электроэнергии в оговоренных и определенных регионах России. В рамках этой альтернативы реструктуризация отрасли должна пойти не по функциональному, а по

129

территориальному пути. На базе существующих региональных энергокомпаний должны при такой схеме быть созданы несколько мощных межрегиональных корпораций вертикально-интегрированного типа, в рамках которых должны быть объединены все три указанных вида работы. В рамках данной версии реформы планировалось создание рыночной среды для деятельности вертикальных компаний, хотя, скорее всего, это привело бы к появлению региональных монополистов.

Кто же был заинтересован в продвижении «вертикальной» альтернативы? Прежде всего, в качестве некоего гегемона в «коалиции поддержки» этого варианта реформирования выступила значительная часть представителей крупного сырьевого бизнеса. Подавляющее большинство крупных компаний в нефтегазовой, металлургической и угольной отраслях в значительной мере зависят от поставок электроэнергии, и поэтому питают достаточно глубокую заинтересованность в положении дел в смежной для них области народного хозяйства. В особенности это касается финансовопромышленных групп, контролирующих предприятия алюминиевой промышленности, где доля затрат на электроэнергию в общей себестоимости продукции порой превышает 30%. Общее неприятие и противодействие в отношении поступательного движения варианта «пакетного решения по Чубайсу» явно проявлялось в действиях лоббистов в правительстве и парламенте, представляющих интересы достаточно различных финансово-промышленных групп, работающих в нефтяной (ЮКОС, Лукойл и др.), металлургической (Базовый элемент, СУАЛ и др.) и угольной (МДМ, Русский уголь и др.) отраслях промышленности.

К этой главной группе интересов необходимо добавить ряд других важных политических акторов. В первую очередь это касается так называемой «семейной» (или «старомосковской») группировки

130