Degtyarev_A_A_Prikladnoy_politicheskiy_analiz

применяет «средства, при помощи которых требования изменить сложившееся распределение благ и привилегий в данном сообществе могут быть задушены в зародыше, еще до того, как их попытаются озвучить, могут быть уничтожены на входе в систему принятия решений, ну, а если все это не удалось проделать, то эти же требования можно исказить или развалить во время реализации решения на завершающих стадиях политико-управленческого процесса» (27). Таким образом, некоторые серьезные общественные проблемы могут быть попросту говоря выброшены как из «системной», так и из «институциональной» повестки, как это было, например, на юге США в 1950-е годы, когда требования черных американцев в уравнивании прав с белыми гражданами страны игнорировались и не включались в официальную повестку.

Завоевание и удержание контроля над публичной повесткой выглядит вовсе не бесстрастным и рациональным перебором и фильтрование тех или иных проблем, встающих перед сообществом, а скорее предстает ареной острой и ожесточенной борьбы элитных и бюрократических группировок, политических партий и групп давления, а иногда объектом прямых действий рядовых граждан, как это было в России в начале 1990-х годов с референдумом и массовыми демонстрациями за отмену 6-й статьи Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Конечно же, общественные проблемы, их формулирование и продвижение в публичную повестку весьма тесно связаны с интересами и целями основных политических акторов, дающих ей свою интерпретацию и планирующих свои способы ее решения в той или иной социальной ситуации. «Ситуация представляет собой некий фрагмент, выделенный в жизненном мире применительно к той или иной теме, - пишет по этому поводу выдающийся немецкий социолог и философ Юрген Хабермас.- Тема возникает в связи с интересами и целями участников действия;

91

очерчивает релевантную область тематизируемых предметов. Индивидуальные планы действий акцентируют тему и определяют актуальную потребность во взаимопонимании, которая должна быть удовлетворена в ходе интерпретативной работы» (28). Борьба за формулирование вопроса в повестку дня во многом связана с политическими конфликтами между заинтересованными игроками, которые должны в итоге нащупать «формулу согласования интересов», ложащуюся в основу совместной интерпретации общественной проблемы. Без подобных компромиссов или консенсусов публичную повестку построить крайне трудно, поскольку без этого содержание решения, в ходе его подготовки, принятия и осуществления может быть попросту искажено или развалено. О проходимости решения нужно помнить уже на ранней стадии формирования повестки.

Институциональные повестки формулируются в различных органах власти, законодательных и административных, центральных и локально-региональных с учетом политических стратегий государственных и негосударственных акторов. Повестки данного рода делятся по сферам и предметам, полномочиям и функциям на «горизонтальные» (по отраслям власти) и «вертикальные» (по уровням управления), в рамках которых происходит распределение различных проблем. Здесь также очень важное место занимает система общественных приоритетов, где задается «матрица рангов проблем», строящаяся на основе сформулированных политическими лидерами стратегических и тактических целей. В Советском Союзе стратегические и тактические ориентиры задавались в решениях и директивах съездов КПСС, а в современной России эту роль выполняют стратегические программы и доктрины на долгосрочную и среднесрочную перспективы, а в краткосрочном плане ежегодные общеполитические и бюджетные послания Президента РФ. Например, одним из основных приоритетов социально-экономической политики в

92

президентском послании 2003 года было названо в качестве задачи удвоение в ближайшие годы валового национального продукта (29). А в «Программе приоритетных мер (2000-2004) по реализации стратегий развития Российской Федерации до 2010 года», подготовленной Центром стратегических разработок под руководством Г. Грефа, была разработана система социально-политических приоритетов, которая легла в основу нескольких пакетов государственных решений, направленных на реформу судебной системы и местного самоуправления, государственной службы и адмиинстративного аппарата (30).

Далее, институциональная повестка распадается прежде всего на так называемые административную и законодательную ее разновидности, то есть повестку дня представительных и исполнительных органов власти и управления. Здесь тоже могут быть различные уровни конкретизации приоритетных проблем: от самых общих деклараций до детальной повестки заседания кабинета министров. Важную роль играют общие приоритеты политики правительства, задающие ориентиры для текущей работы министерств и ведомств. К примеру, в России 1990-х годов подобные приоритеты выдвигались различными составами Правительства РФ: «восемь главных дел» кабинета В. С. Черномырдина, антикризисные приоритеты правительства Е. М. Примакова, программа администрации В. В. Путина, и др. (31). А вот для формирования законодательной повестки особенно серьезное значение имеют предвыборные и политические декларации основных парламентских партий, фракций и депутатских групп (32). Здесь также, как и в исполнительных органах, прежде чем попасть в план законодательных предположений на год или в повестку дня думской сессии общественно-политическая проблема проходит вначале горнило внутрипартийных дискуссий на заседаниях съездов и руководящих

93

органов политических партий и депутатских групп, затем выносится на парламентские и общественные слушания, поступает в Совет Государственной Думы и т.д.

И вот наступает момент трансформации общественных проблем, сформулированных в повестках дня, в проекты публичных решений, в границах которых предполагается их преодоление или минимизация. Но содержание этой разновидности политической деятельности раскрывается уже в функциональных пределах следующей фазы процесса принятия политических решений, связанной с подготовкой и селекцией их альтернативных вариантов. Проблемы надо не только правильно поставить и сформулировать, что порой составляет половину общего успеха, но и найти пути их разрешения, рассчитать и распределить ресурсы, спроектировать средства достижения целей и последовательность проведения отдельных мероприятий.

2.3. Подготовка и выбор проектов государственного решения.

Следующая, по логике последовательности шагов, в политико-

управленческом цикле фаза функционально предназначена для разработки и селекции альтернативных вариантов публичного решения. «Формирование политических решений, - пишет Дж. Андерсон, - включает в себя разработку соответствующих и согласованных курсов действий (именуемых часто альтернативами, проектами или вариантами) для преодоления общественных проблем» (33). Ведь всякое решение представляет собой выбор из не менее,

чем двух альтернатив, порой просто состоящий в дилемме принимать ли вообще это решение или отложить его (34). На данном этапе политикам приходится, вместе с их советниками и экспертами, довольно много времени

94

уделять оценке и обсуждению выгод и издержек, позитивных и негативных

последствий от принимаемых ими публичных решений. Русская поговорка

«семь раз отмерь, а один раз отрежь» могла бы быть неплохим девизом для

фазы подготовки и выбора альтернативных вариантов решения.

Разработка проектов публичного решения осуществляется как в рамках государственных органов, правительства и парламента, так и по инициативе негосударственных структур, групп давления и политических партий, экспертно-аналитических центров и общественных объединений граждан. Нередко для подготовки законопроектов создаются смешанные рабочие группы, состоящие из депутатов, чиновников, представителей бизнеса, общественнополитических организаций и др. Кроме того, в период формулирования политических проектов (policy formulation) часто складываются «коалиции поддержки» тех или иных, нередко конкурирующих, альтернативных вариантов решения. При разработке альтернативных законопроектов в парламентских комитетах и подкомитетах зачастую происходит ожесточенный торг и позиционная борьба между противостоящими «коалициями поддержки», в результате которой все выдвинутые проекты оказываются взаимно заблокированными и не один вариант не проходит успешно даже раннюю стадию обсуждения.

Какие же факторы влияют на успешную разработку и продвижение проекта на стадии формулирования решения. По мнению Дж. Андерсона тут можно выделить четыре подобных фактора: вопервых, проект должен быть технологически обоснованным, то есть ликвидировать причины, породившие определенную социальную проблему; во-вторых, проект должен быть экономически обоснованным, где стоимость проекта должна быть релевантна решаемым в нем задачам; в-третьих, проект должен быть политически проходимым, то есть получить необходимые согласования и

95

публичную поддержку со стороны соответствующих депутатов и администраторов, и, в-четвертых, проект должен быть в целом позитивно принят населением, то есть он должен получить известное согласие или одобрение «снизу» (35). Таким образом, сочетание технологической и экономической обоснованности, политической проходимости «сверху» и известного согласия «снизу» создает комплекс необходимых предпосылок, без которого очень трудно рассчитывать на успешную перспективу прохождения разрабатываемого проекта решения на начальных этапах.

Так все же какие именно агенты или акторы занимаются проектированием альтернативных вариантов государственных решений? Когда в руки наблюдателю попадают федеральные конституционные законы и бюджетные решения, указы президента и постановления правительства по отраслевым и комплексным программам, часто насчитывающие многие десятки, а то и сотни страниц, содержащих множество законодательных и административных норм и процедур, огромное количество таблиц и цифр, становится понятно, что эти государственные акты являются плодом деятельности далеко не только подписавших их президента или премьер-министра, обсуждавших и голосовавших за них министров и депутатов, а скорее коллективным продуктом работы целой армии государственных чиновников и независимых экспертов, представителей разных групп давления и политических партий. Конечно, при этом каждый из указанных игроков исполняет на этапе подготовки законопроекта или проекта административного акта свою особую роль и выполняет специфические функции. Вот на рассмотрении этих ролей и функций основных акторов, действующих на этапе подготовки проектов решения, и следует остановиться подробнее.

96

Если взять сравнительную перспективу поставленного выше вопроса, то несомненно в разных странах ответ на него упирается в особенности институциональной организации и политической культуры того или иного государства, что поэтому требует весьма сложного проведения компаративного анализа. Отсюда вытекает задача ограничения подобного рассмотрения, в силу которой мы здесь остановимся только на опыте России и США. В Российской Федерации по Конституции РФ 1993 года официальным правом на подготовку и внесение в парламент законопроектов пользуются 450 депутатов нижней и 178 депутатов верхней палаты, законодательные органы РФ, 89 субъектов федерации, Президент и Председатель Правительства, а также Конституционный, Верховный и Арбитражный Суды в пределах их компетенции. Таким образом, с формальной стороны дела, все остальные политические акторы, государственные и негосударственные, должны вносить подготовленные проекты через посредничество легитимных субъектов законодательной инициативы. Но из этого положения вовсе не следует, что в реальном законодательном процессе проект государственного акта не может быть подготовлен практически от начала и до конца рабочей группой, состоящей из экспертов, не занимающих каких-либо официальных постов. В известном плане подобную роль в проектировании государственных актов занимал Институт государства и права РАН, в 1990-е годы выполнявший функции основного экспертного центра для Администрации Президента РФ, несмотря на наличие в ней Главного правового управления, которому также вменялось в задачи разработка законопроектов для их последующего внесения от лица Президента в государственную Думу. Более закрытыми для участия негосударственных акторов являются процессы принятия административных решений в исполнительных органах власти.

97

Попробуем рассмотреть место и роль различных агентов в ходе подготовки государственных решений на федеральном уровне. Особую роль как в подготовке административных актов, так и в разработке законов играет Президент и его администрация. Это относится ко всем сильным президентским республикам, яркие примеры которых являют собой США и Россия. Президенты поручают своим администрациям подготовку собственных решений, указов и распоряжений, а также, если необходимо, постановлений правительства и отдельных министерств и ведомств. Для этой работы в президентской администрации имеется довольно обширный штат чиновников и собственных советников. Кроме того, при президенте существует система совещательно-консультативных органов, которые также в определенных случаях могут готовить проекты федеральных административных актов. В качестве примера здесь можно привести деятельность в России Государственного Совета, в ходе которой подготовлено уже немало проектов документов для органов исполнительной власти, по вопросам реформирования жилищнокоммунальной сферы, органов государственной власти и местного самоуправления, электроэнергетики, молодежной политики, образования и др.

Как правило, в круг интересов президентской администрации попадает подготовка проектов ключевых стратегических решений, как это было, к примеру, с подготовкой «Комиссией Козака» (возглавлявшейся заместителем Главы Администрации Президента РФ Д. Козаком) пакета проектов законодательных и административных актов по реформе региональных и муниципальных органов в 2002-2003 годах. В Соединенных Штатах в конце 1980-х годов была создана Комиссия по приватизации, возглавлявшаяся Президентом Р. Рейганом, и которая приняла ряд решений, связанных с тем, чтобы часть подразделений Федеральной

98

почтовой службы и федеральной системы тюрем передать в руки частного сектора. В ряде случаев комиссии и комитеты при призидентах обладают весьма значительными полномочиями по подготовке государственных решений. В связи с этим комитеты, специально создаваемые для решения возникающих проблем, получают нередко большие властные функции, по причине объема которых политологи стали называть их «адхократией» (от слова «комитеты ad hoc»). В их состав обычно входят высокопоставленные чиновники, депутаты парламента, влиятельные эксперты, а порой представители заинтересованных негосударственных, деловых и общественных, объединений. Выработанные на заседаниях «припрезидентских» комитетов и советов документы нередко ложаться в основу стратегических решений различных федеральных органов власти по отдельным отраслям государственной политики.

Очень большими возможностями на этапе подготовки и селекции проектов государственных актов располагает правительство, его центральный аппарат, отраслевые министерства и ведомства. При этом подразделения правительства занимаются далеко не только функционально им вменяемой подготовкой отраслевых административных актов, постановлений и распоряжений, приказов и программ, циркуляров и инструкций. В современной России центральный аппарат и отраслевые ведомства самым активным образом разрабатывают проекты законов по практически всем направлениям государственной политики, а также постоянно осуществляют экспертизу законопроектов, которые предлагаются всеми другими субъектами законодательной инициативы. К примеру, согласно действующему ныне регламенту Государственной Думы РФ, фактически каждый законопроект перед внесением его на рассмотрение в парламент должен пройти юридическую экспертизу в Минюсте, финансовую – в Минфине, также как отраслевую – в

99

соответствующих министерствах и ведомствах, в результате чего к проекту закона должны быть приложены заключения этих органов правительства. Таким образом, правительственные органы на фазе подготовки проекта законодательного акта выполняют сразу три очень важные функции: разработку альтернативных вариантов законов; внесение их проектов в парламент при помощи использования права законодательной инициативы, и вынесения заключения на все прочие законопроекты на основе их специальной экспертизы. Подобные полномочия органов исполнительной власти открывают достаточно широкие возможности для работы не только на «собственном поле», принятия административных решений, но и для ведения весьма успешной игры на вроде бы «чужом поле» парламентской деятельности – принятия федеральных конституционных законов.

Но несомненно то, что все-таки основными официальными игроками на поле подготовки и обсуждения проектов закона выступают депутаты парламента, а также их фракции, объединения и группы. «В ходе парламентских слушаний и расследований, через контакты с официальными лицами администрации и представителями групп интересов, а также при воплощении своих собственных интересов и замыслов законодатели получают импульсы для решения проблем и формулируют альтернативные проекты будущих действий» (36). Другое дело, что написать проект закона теоретически можно и одному депутату, но отстоять его и успешно провести через многочисленные обсуждения на парламентских слушаниях, заседаниях профильных комитетов и подкомитетов, а тем более на слушаниях в палате практически крайне сложно, а зачастую и невозможно. Так что даже на фазе подготовки проекта публичного решения начинает работать известная аксиома, что «один в политическом поле не воин». Как правило, уже на ранней стадии разработки не самого текста закона, а его концепции депутатом создается рабочая группа по подготовке

100