ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

ва...»10 (для этого нужно освободить государственное телевидение от влияния различных групп и обеспечить к нему доступ всех обще- ственно-политических сил в стране), «...усилить полномочия Общественной палаты в части обеспечения гражданского контроля за соблюдением телеканалами свободы слова»11 (в целях этого предлагается создать при палате специальную комиссию), обеспечить доступ к СМИ всем парламентским фракциям12.

Во-вторых, должна быть гарантирована деятельность политических партий в парламенте, что подразумевает возможность для каждой фракции высказывать свое мнение, делегировать своих представителей в руководство комитетов и комиссий, включать в повестку дня интересующие ее вопросы13. Помимо этого, предлагается предоставить победившей на региональных выборах партии возможность предлагать Президенту своего представителя на пост главы исполнительной власти субъекта Федерации14.

Кроме того, Президент много говорил об обеспечении качественной медицины, профилактике заболеваний, борьбе с алкоголизмом и наркоманией, низкой рождаемости, нелегальной иммиграции, заработной плате работников бюджетных отраслей, модернизации образования и многом другом, что также имеет непосредственное отношение к построению зрелого гражданского общества15.

Впрочем, многообразие и разноплановость затронутых в Послании вопросов, с одной стороны, показывает широкий охват со стороны государственной власти проблем, стоящих перед российским обществом, а с другой — недостаточное понимание их системности. Системное понимание необходимых мер, нацеленных на построение гражданского общества, наблюдается при формировании его институтов (инструментов, при помощи которых гражданское общество может влиять на государственную власть), но в то же время из него выпадают (или звучат крайне неубедительно) конкретные меры по формированию социально ответственной личности гражданина, представителя среднего класса, который и должен стать главным творцом гражданского общества.

Один из важных шагов на пути создания гражданского общества в стране, как считает руководство государства,— создание Общественной палаты. В Послании речь шла о существенном расширении ее полномочий, передаче ей права контроля за «соблюдением свободы слова на телеканалах». В целом же сама Обществен-

10Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию...

11Там же.

12Там же.

13Там же.

14Там же.

15Там же.

201

ная палата16 представляется неким инструментом, при помощи которого общество может влиять на государственную власть. Общественная палата действительно при определенных обстоятельствах может стать мощным инструментом гражданского общества, но, к сожалению, она не способна сформировать само гражданское общество, а при его отсутствии может стать проводником «псевдогражданских» интересов, которые, по сути дела, будут являться интересами отдельных властных групп.

Президент заявил, что Общественная палата должна выступить площадкой для широкого диалога, ареной представления и обсуждения гражданских инициатив, местом проведения общественной экспертизы ключевых государственных решений. Иными словами, Общественная палата была объявлена инструментом гражданского контроля за работой государственного аппарата17. Тем не менее в этом списке не были упомянуты важнейшие вопросы, которые, таким образом, оказались вынесенными за рамки общественного контроля. К ним, в частности, относится «освоение» государственным аппаратом бюджетных средств.

Но вопрос даже не в ограниченности этого общественного контроля, а в действительном обеспечении возможности выражения им общественного мнения. Совершенно непонятно, каким образом обеспечить, чтобы Общественная палата в негражданском обществе могла выразить общественное мнение, а не мнение тех конкретных лиц, которые в эту палату входят. В зрелом гражданском обществе такая проблема реально не стоит, человек, считающий себя ответственным гражданином и признающий свою гражданскую ответственность, сам интересуется происходящими в стране событиями и принимаемыми государством решениями. Он самостоятельно пытается понять смысл предлагаемых решений и влияние их последствий как на его собственную судьбу, так и на судьбу страны. Различные политические организации, имеющие вполне определенное «политическое лицо», предоставляют ответственному гражданину различные интерпретации политических проблем и путей их решения с точки зрения различных групп интересов. Это позволяет гражданину реально сориентироваться в «пространстве принимаемых решений» и выработать собственную точку зрения, которую он потом и выражает как голосованием за ту или иную политическую организацию, так и своим участием в формировании общественного мнения.

Общественная палата в этом случае может действительно выступить, как это и предлагает Президент, в качестве дискуссионно-

16 Федеральный закон Российской Федерации № 32-ФЗ от 4 апреля 2005 г.

«Об Общественной палате Российской Федерации» // Рос. газ. 2005. 7 апр. 17 Там же.

202

го клуба, доносящего до гражданина информацию и, таким образом, вовлекающего его в обсуждение. Но возможно и использование Общественной палаты в качестве инструмента обратной связи, так как в ней в гражданском обществе окажутся представители наиболее популярных позиций, мнение которых адекватно отражает мнение населения. Палата станет воспринимать сформированное общественное мнение и выражать его в дискуссии с властью18.

Впрочем, в отсутствии гражданского общества все это становится проблематичным. Первая проблема оказывается связана с адекватностью партийного представительства, что непосредственно обращает наше внимание на еще одну недавнюю инициативу Президента по переходу к пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы.

Аргументы в пользу этого решения очевидны. Отдельный депутат, избранный по мажоритарному принципу, заключает со своими избирателями индивидуальное соглашение, степень исполнения которого всецело остается на его совести. Никто не может обеспечить избирателю ответственность подобного депутата за данные им обязательства. Партия в гражданском обществе является серьезной политической силой, которая имеет вполне определенную политическую программу и рассчитывает заниматься политической деятельностью на протяжении гораздо более значительного отрезка времени, чем интервал между выборами. Поэтому гражданин может отслеживать партийные программы и выбирать между ними, а не между красочными обещаниями, он вправе предъявить партии претензию, иными словами, сформулировать собственную политическую программу на длительное время. И если на каких-то выборах он и совершил ошибку, то ее можно исправить на следующих выборах, радикально откинув ту политическую партию, которая принялась дурить избирателя.

Ни для кого не секрет, что в Российской Федерации нет полноценных политических партий, а есть так называемые сообщества граждан, объединяющихся для предвыборной борьбы. Исключение составляет совсем уж одиозная КПРФ. Большинство остальных партий и блоков создается непосредственно перед выборами, активно популяризирует себя, чтобы после выборов фактически посвятить себя реализации в парламенте собственных интересов, что зачастую приводит их к поражению уже на следующих выборах. Тем не менее это не мешает депутатам от таких партий снова перегруппироваться и под вывеской новой партии, верхние места в списке которой займут три новые известные в стране личности, опять стать депутатами нового созыва.

18 Федеральный закон Российской Федерации № 32-ФЗ от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации»…

203

Общепризнанным является утверждение, что подобная ситуация — следствие неразвитости партийной системы в стране, но, что существенно, данная особенность характерна для всех стран молодой демократии, как, впрочем, и для недемократических режимов (нельзя считать правящую партию при однопартийной системе политической партией, это часть государственного аппарата). Такое же положение складывается и в Российской Федерации: «партия власти» неизбежно сращивается с государственным аппаратом, а остальные партии выступают в качестве либо объединений для выборов, либо полумаргинальных идеологических объединений, которые больше занимаются демагогией, чем конкретными делами. При этом масса политических лидеров, руководителей различных политических организаций, оказываются в таком положении не по своей воле, а из-за подавляющей политической апатии населения, которая выражается в отказе разбираться в политических проблемах, декларировать свою позицию и присоединяться к единомышленникам.

Можно сравнить это положение с положением демократической и республиканской партий США: практически все потомки ранних переселенцев (исключая коренных жителей и эмигрантов XX в.) считают себя сторонниками одной из этих партий, даже не входя в ее состав официально, тем не менее они активно участвуют в ее деятельности и проводимых ею мероприятиях. В нашей стране многие люди разделяют политические убеждения некоторых партий, но никак не проявляют это, а остальные даже и не задумываются над тем, какие политические силы могли бы стать выразителями их собственных взглядов. В этих условиях избирательная кампания зачастую превращается в состязание предельно примитивных популистских штампов, чтобы привлечь людей, не желающих приложить ни малейшего усилия, чтобы в этом разобраться.

Попытка усилить влияние политических партий, которая выражается в новом порядке выборов депутатов Государственной Думы (отмена мажоритарных выборов), предложении выдвигать на пост главы исполнительной власти региона представителя победившей на выборах в местный законодательный орган власти партии19 и предоставлении партиям права выдвигать кандидатов в состав Общественной палаты20, основывается на мнении, что игнорирование населением самого факта существования политических партий связано с их политическим бессилием, с тем, что гражданин государства не верит в возможность политической партии каким-либо образом влиять на государственную политику. Отчасти это мнение

19Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию...

20Федеральный закон Российской Федерации № 32-ФЗ от 4 апреля 2005 г. «Об Общественной палате Российской Федерации»...

204

оправданно, но только отчасти, так как само усиление политического влияния партий еще не гарантирует возникновения интереса к их деятельности со стороны граждан. Апатия граждан создает бессильные партии, а не наоборот, что делает невозможным искусственное усиление роли партий в государственной жизни формальным приданием им значимости в управлении государством. На самом деле подобные меры делают ту или иную партию зависимой от политической системы, а значит, и от сил, которые эту систему поддерживают. Вместо построения системы обратной связи «общество — государство» мы получим все ту же политическую олигархию партийных вождей, которая не способна обеспечить государственной власти общественную поддержку.

Е. Холмогоров справедливо указывает: «Наряду с приватизацией собственности в реформаторской России произошла и масштабная приватизация власти. Публичная власть превратилась из инструмента государственного управления и орудия общественного авторитета в ресурс, эксплуатация которого носит частный характер»21. Причина подобного положения дел, безусловно, заключена

вподавляющем безразличии населения к политическим процессам, которое и сформировало разрыв между населением и политическими партиями, сделав их замкнутыми политическими клубами.

Именно неучастие жителей государства в политических процессах и приводит к тому, что в Российской Федерации в настоящее время не может сформироваться развитая демократия. А причина этого неучастия в отсутствии зрелого гражданского общества,

втом, что подавляющее большинство населения не воспринимает себя гражданами государства, не осознает своей гражданской ответственности. Если они и проявляют политическую активность, то не в рамках существующей политической системы, а против нее, подобного же рода политическая активность масс доминировала и

вРоссийской империи на последнем этапе ее существования, что и привело в конечном счете к утрате российской государственности.

Эту проблему невозможно преодолеть простым созданием институтов, при помощи которых может функционировать гражданское общество, ибо эти институты рассчитаны на уже существующее гражданское общество и не могут помочь в его формировании. Поэтому шаги федеральной власти, ориентированные на построение гражданского общества в стране, кажутся нам безусловно правильными и своевременными, но совершенно недостаточными для достижения преследуемой цели.

Построить гражданское общество можно только путем воспитания гражданина, ответственного жителя своей страны, озабочен-

21 Холмогоров Е. Послание Президента Российской Федерации // http://www. apn.ru/?chapter_name=print_advert&data_id=471&do=view_single.

205

ного ее судьбой, в рамках которой он воспринимает и свою собственную судьбу. А, как уже отмечалось выше, таковым гражданином в полной мере может быть только представитель «среднего класса», доходы которого обеспечивают ему возможность ощущать себя достойным человеком в рамках данной общественной модели (не зря многие акции народного протеста осуществляются под лозунгом «права на достойную жизнь»).

При всем различии человеческих понятий о достойном уровне жизни проблема эта невольно упирается в степень благосостояния, представитель «среднего класса» тем и отличается от бедняка, что его благосостояния вполне достаточно для «достойной жизни».

В рамках либеральной идеологии, которая пришла в нашей стране на смену коммунизму, принято считать, что обеспечение личного благосостояния — дело каждого члена общества, который таким образом реализует себя в жизни. Подобная постановка вопроса, несомненно, более перспективна, чем советская, которая относила проблему обеспечения человека всецело к ведению государства, но даже и в ней забота о построении «достойной жизни» для гражданина не может быть переложена на него самого. Современный рынок носит крайне сложный характер, он весьма сильно отличается от тех канонических примеров, на основе которых экономисты объясняют функционирование рыночной экономики. Участники рынка имеют различную экономическую силу, в процессе участвуют различного рода монополии (в том числе и государственные), многие участники рынка ставят перед собой в качестве цели не максимизацию прибыли, но некие политические проекты. Государство через деятельность Центробанка, налоги и прочие поборы, через законы, регулирующие отношения в государстве, вольно и невольно вмешивается в рыночную деятельность. Иными словами, современный рынок имеет массу отличий от классического случая, и масса факторов приводит к его перманентной дестабилизации.

И если в классическом рынке вмешательство государства всегда носило негативный характер, то в рынке современном это вмешательство необходимо для обеспечения макроэкономической стабилизации в противодействии с нерыночными дестабилизирующими факторами, «втягиваемыми» в рыночную деятельность. Само стремление государства устраниться от регулирования рыночной деятельности является фактором, влияющим на эту деятельность, причем самым негативным образом.

Итак, государственная власть, если она желает построения зрелого гражданского общества и формирования активного среднего класса (что одно и то же), должна достигать этой цели на пути проведения макроэкономической и социальной политики, которая обеспечила бы вовлечение в продуктивную экономическую дея-

206

тельность основной массы населения, причем в деятельность, способную обеспечить этой массе адекватный уровень благосостояния. Речь, впрочем, здесь идет не об ограничении рыночной деятельности, т. е. возвращении к советским методам регулирования, а о стимулирующей общество политике, подобной той, которую проводили в западных государствах во второй половине XX в. на основании идей Дж. Кейнса.

Когда в Послании Президента говорится о либерализации предпринимательского пространства, ограничении бюрократии и террора налоговых органов, о привлечении инвестиций, об обеспечении возвращения в реальную экономику выведенных из нее средств, о ликвидации налога на наследование22, то речь идет как раз о тех мерах, которые могут реально привести к формированию зрелого гражданского общества. К сожалению, эти меры воспринимаются в качестве разрозненных побочных задач, в то время как необходимо системное представление этих и других мер, направленных на создание благоприятной макроэкономической ситуации, на развитие отечественной экономики, целью которой является построение в России общества «сытых людей»: только они и могут составить «средний класс» и сформировать зрелое гражданское общество.

Только «сытый человек» может абстрагироваться от поиска средств к существованию, задуматься над своим гражданским статусом, стать контролером и партнером государственной власти. Только «сытый человек» выйдет на улицу, чтобы защитить от переворота устраивающую его власть или, наоборот, потребовать от власти ответа за ее действия. А подобного человека нельзя сформировать в обществе с плохо функционирующей экономикой, где нет возможности приложить талант и усилия, чтобы обеспечить свое благосостояние. И никакие институциональные реформы, создающие инструменты гражданского общества, не создадут гражданина, способного этими инструментами пользоваться, если большая часть населения находится ниже черты бедности.

22 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию...

207

Применение достижений точных наук в моделировании конструкции нового российского федерализма1

В отечественной юридической науке в конце прошлого — начале нынешнего столетия наметился очевидный переход от описательного метода к конструктивно-аналитическому. Достаточно сказать, что появились математические модели юридической ответственности2, политических режимов3, форм реализации права4, различных криминогенных процессов5. Мощный математический аппарат пробился в теорию права, криминологию, уголовный процесс6. Еще в 80-е и даже 90-е гг. XX столетия трудно было предста-

вить, что абстрактные категории теории права, уголовного права и уголовного процесса легко поддаются математической формализации, а математические модели превращают юридическую науку из описательной в точную, позволяющую успешно выстраивать концепции, объяснять, прогнозировать и управлять различными общественно-политическими и социальными процессами.

Между тем еще Галилео Галилей (1564–1642) говорил: «кто хочет решать вопросы естественных наук без помощи математики, ставит неразрешимую задачу; следует измерять то, что измеримо, и делать измеримым то, что таковым не является»7.

Многие годы занимаясь целенаправленным исследованием фундаментальной темы конституционного права — федерализма, мы пришли к пониманию необходимости, с одной стороны, безус-

ловного использования междисциплинарного подхода, а с другой — широкого привлечения различных научных методов, включая ма-

1Опубликовано в: Гос-во и право. 2006. № 8. С. 50–53.

2См.: Ольков С. Г. Юридическая ответственность и многомерные оценочные пространства // Актуальные проблемы правоведения. 2003. № 1. С. 196–204.

3См.: Ольков С. Г. Теория политических режимов // Политика и общество. 2005. № 3. С. 19–34.

4См.: Ольков С. Г. Юридический анализ: (Исследовательская юриспруден-

ция): В 2 т. Тюмень, 2003. Т. 1. С. 190–192.

5См.: Ольков С. Г. О пользе и вреде неравенства // Гос-во и право. 2004. № 8. С. 73– 78; Он же. Детерминация преступного поведения, современная политика и отрицательная девиантностьвконтекстеглобализации// Правоиполитика. 2005. №6. С. 107–120.

6См.: Ольков С. Г. Юридический анализ… С. 142–145; Михайлов В. А., Оль-

ков С. Г. Моделирование природы и оценка эффективности уголовно-процессуаль- ных отношений // Фундаментальные и прикладные проблемы управления расследованием преступлений: Сб. науч. тр. Ч. 3. М., 2005. С. 3–13.

7Цит. по: Кузнецов В. И., Идлис Т. М., Гутина В. И. Естествознание. М., 1996.

С. 14.

208

тематические8. Математический аппарат чрезвычайно разнообразен, поэтому в настоящей статье рассмотрим применение только отдельных методов математического анализа в изучении конститу- ционно-правовых объектов, в частности федерализма.

Практическое отсутствие научно обоснованной концепции федерализма и развитие «искусственного» института федеративных отношений привели к тому, что в советский период государства «возникает и процветает во всей красе» так называемый фантом-

ный федерализм — такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и фактически существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы9.

Мы разделяем мнение проф. В. Е. Чиркина, который утверждает,

что понятие «федерализм» объединяет три основных элемента: материальный, организационный и релятивный. Первый — это ба-

зовая основа федерализма: само государство с его территорией, населением, государственной властью. Данный элемент статичен. Второй — акцент на соответствующую организацию государства. Организационный элемент федерализма более подвижен. Третий — особого рода отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, междусубъектами, в ряде случаев и несубъектами10.

Указанные подходы к трактовке понятия «федерализм» убеждают нас в особой сложности данного многомерного явления, которое и следует характеризовать, а также моделировать через большую совокупность показателей — переменных. Так, существует известная система национальных счетов (СНС)11; нами предлагаются следующие показатели: коэффициент дефицитности бюджета субъекта Федерации; коэффициент дифференциации субъектов по производству валового регионального продукта (ВРП) на душу населения; коэффициент межрегиональной дифференциации доходной обеспеченности бюджета; коэффициент несбалансированности структуры расходов бюджета субъекта; коэффициент обеспеченности субъекта доходами за счет «собственных» доходов бюджета, коэффициент поглощения «собственных» бюджетных доходов субъекта

8См.: Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. 468 с.

9См.: Добрынин Н. М. Новый федерализм… С. 420.

10См.: Федерализм: теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 30–31.

11В рамках СНС определяются основные статистические агрегаты, которые широко используются как показатели экономической активности на уровне экономики страны, в частности ВВП (валовой внутренний продукт).

209

бюджетными расходами в указанной сфере и многие другие показа-

тели, характеризующие «поведение» федеративной системы. Отсюда со всей очевидностью возникает потребность в по-

строении многообразных математических моделей различных аспектовфедерализма— отэкономическихдополитико-правовыхидр.

По нашему мнению, моделирование конструкции федерализма и федеративных отношений представляет собой формализованные логические, графические, алгебраические, аналитические описания таких отношений с целью выявления функциональных взаимосвязей между ними, развития оптимизационных моделей, нацеленных на повышение эффективности федерализма.

Например, модель ВВП удобно представить через основное макроэкономическое тождество: ВВП = С + I + G + Хп, где С — личные потребительские расходы, включающие расходы домашних хозяйств на товары длительного пользования и текущего потребления, на услуги (но не включающие расходы на покупку жилья); I — валовые инвестиции, включающие производственные капиталовложения и основные производственные фонды (затраты фирм на приобретение новых производственных предприятий и оборудования), инвестиции в жилищное строительство, инвестиции в запасы и т. п.; G — государственные закупки товаров и услуг, например расходы на строительство и содержание школ, дорог, содержание армии и государственного аппарата; Хп — чистый экспорт товаров и услуг за рубеж, рассчитываемый как разность экспорта и импорта.

Федеративная форма государственного устройства, деклари-

руемая в Конституции РФ, предполагается как оптимальная из всех возможных, а следовательно, ориентированная на обеспечение высокого благосостояния населения страны. Однако «задача экономики благосостояния заключается в описании условий экономического оптимума. Лица, проводящие ту или иную политику,— подчеркивает известный зарубежный эксперт М. Интрилигатор,— могут пользоваться определенными инструментами в целях достижения оптимума — налогами, тарифами, политикой управления. Кроме того, существует гораздо более широкий круг вопросов оптимальных экономических систем. Принцип “управляющей руки” Адама Смита, означающий, что частные решения в конкурентной экономике являются социально оптимальными, в дальнейшем преобразовался в теорему об оптимальности совершенной конкуренции при определенных обстоятельствах и явился основой для разработки правила формирования цен в социалистической экономике. В процессе анализа этих широких проблем становится очевидным, что экономика и политика тесно взаимосвязаны»12.

12 Интрилигатор М. Математические методы оптимизации и экономическая теория: Пер. с англ. М., 2002. С. 285.

210