Valentey2004_Proceedings1

ограничений прав по признакам расы, цвета кожи, религиозных убежде- ний, по языковым либо иным признакам (статья 24).

Важным нововведением Конституции является положение о том, что гражданство, статус иностранцев и лиц без гражданства, а также ос- новы регулирования демографических и миграционных процессов опре- деляются исключительно законами Украины (пункты 2 и 10 части 1 ста-

тьи 92).

Впервые конституционным понятием становится термин "депор- тированные народы", который появляется в разделе Х Конституции Ук- раины, посвященном Автономной Республике Крым. В п.9 статьи 138 говорится о том, что в компетенции АР Крым находится участие в раз- работке и реализации государственных программ возвращения депорти- рованных народов. А в статье 16 речь идет о решении проблем экологи- ческих мигрантов, в частности лиц, пострадавших от чернобыльской катастрофы.

После принятия Конституции главные направления в области разви- тия миграционного законодательства определялись, с одной стороны, необ- ходимостью согласования уже действующих законов с Конституцией Ук- раины и требованиями международно-правовых актов в сфере прав челове- ка, к которым присоединилась Украина, а с другой стороны – задачей за- вершить формирование миграционного законодательства в Украине.

Эта задача в основном была решена в 2001 г. Были приняты в новой редакции законы Украины "О гражданстве Украины" (январь 2001 г.), "О беженцах" (июнь 2001 г.), "Об иммиграции" (июнь 2001 г.). В другие за- коны внесены существенные изменения и дополнения, направленные на совершенствование регулирования миграционных процессов.

И хотя на тот момент концепция государственной миграционной политики как таковая отсутствовала, ее основные задачи и направления

были сформулированы в Основах государственной политики в области прав человека, утвержденных постановлением Верховного Совета Ук- раины в июне 1999 г.; в Стратегии интеграции Украины в Европейский Союз (Указ Президента Украины от 11 июля 1998 г.), Основных направ- лениях социальной политики на период до 2004 г. (Указ Президента Ук- раины от 24 мая 2000 г.); Программе борьбы с нелегальной миграцией на 2001-2004 гг. (Указ Президента Украины от 18 января 2001 г.), других документах, утвержденных указами Президента Украины.

249

Наиболее важными направлениями государственной миграцион- ной политики являются:

−содействие процессу репатриации в Украину выходцев из Ук- раины и их потомков;

−сохранение трудового и интеллектуального потенциала госу-

дарства;

−создание трудовых и социально-экономических основ регули- рования внешней трудовой миграции граждан Украины;

−регулирование иммиграции в Украину на основе селективного подхода для обеспечения структуры иммиграции, отвечающей нацио- нальным интересам государства;

−обеспечение защиты беженцев согласно национальному зако- нодательству;

−усиление превентивных мер против незаконной миграции;

−регулирование процессов добровольного переселения на основе межгосударственных соглашений;

−развитие международного сотрудничества с целью решения ак- туальных проблем в сфере внешней миграции;

−имплементация в национальное законодательство норм и прин- ципов международного права.

Уже существующая практика по реализации принятых в Украине законов указывает на некоторые упущения, которые следовало бы учесть

при разработке нового законодательства или внесении изменений в уже существующие. Уже разработан проект Закона "Об основных направле- ниях в государственной миграционной политике в Украине", подготов- лены изменения в Закон "О правовом статусе иностранцев", идет работа над рядом подзаконных нормативных документов.

В соответствии с Конституцией Украины основы регулирования миграционных процессов определяются исключительно законами Ук- раины. Кабинет Министров Украины обеспечивает своими нормативно- распорядительными актами взаимодействие правоохранительных и дру- гих центральных органов исполнительной власти, способствует повы- шению эффективности работы по управлению миграционными процес- сами. В частности, этими документами определяется порядок формиро-

вания квоты иммиграции и устанавливаются ее конкретные размеры на

250

текущий календарный год, утверждаются Программы предотвращении торговли женщинами и детьми и ряд других.

Управление миграционными процессами осуществляется в сфере законной миграции и сфере противодействия незаконной миграции.

Деятельность в сфере законной миграции возглавляет Государст- венный комитет по делам национальностей и миграции. А деятельность в сфере противодействия незаконной миграции координирует Министерст- во внутренних дел Украины. Актуальным по-прежнему остается вопрос создания Государственной миграционной службы как единого централь- ного органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию всего комплекса задач по управлению миграционными процессами и предостав- лению убежища и статуса беженца. Такой орган может быть образован на базе одного из существующих министерств, служб или комитетов – МВД,

Государственного Комитет по делам национальностей и миграции либо Государственной Пограничной Службы Украины. Пограничные структу- ры в Украине демилитаризированы с августа 2003 г. В этом же году при- нят и Закон Украины «О пограничной службе». А на рассмотрении Пар-

ламента Украины находится пакет изменений к различным актам по управлению миграцией, убежищем и границами.

Государственный комитет по делам национальностей и миграции в тесном контакте с другими органами исполнительной власти осущест- вляет следующие функции:

−разработку политики в сфере иммиграции и беженцев;

−рассмотрение дел о предоставлении статуса беженцев и искате- лей убежища;

−обеспечение пребывания таких лиц в пунктах временного раз- мещения беженцев;

−поддержку добровольного возвращения беженцев и искателей убежища в страны их постоянного пребывания;

−разработку программ интеграции и реинтеграции беженцев в украинское общество.

Координация действий с Министерствами внутренних дел, ино- странных дел, труда и социальной политики, здравоохранения и Госу- дарственной пограничной службой позволяет Государственному коми-

251

тету по делам национальностей и миграции решать проблемы беженцев и легальных иммигрантов в Украине.

Положительную роль в сфере правового регулирования миграци- онных процессов сыграло принятие в июне 2001 года Парламентом Ук- раины Закона «Об иммиграции», определяющего порядок и условия им- миграции в Украину иностранцев и лиц без гражданства. В этом законе определены понятия «иммиграция» и «иммигранты», предусмотрено кво- тирование иммигрантов в Украину и обозначены полномочия органов, ответственных за регулирование иммиграционных процессов в Украине.

Стратегия противодействия незаконной миграции была определе- на рядом документов, из которых наиболее важными являются Указ Президента Украины «О комплексной целевой программе борьбы с не- законной миграцией на 1996-2000 гг.»96; Программа борьбы с незакон- ной миграцией на 1996-2000 гг., утвержденная Кабинетом Министров Украины97; Программа борьбы с незаконной миграцией на 2001-2004 гг., утвержденная Указом Президента Украины98.

Выдворение из страны иностранцев и лиц без гражданства осуще- ствляется работниками милиции. Его порядок регулируется Инструкци-

ей о порядке передачи подразделениями Пограничной службы Украины иностранцев и лиц без гражданства, являющихся нарушителями зако- нодательства Украины о государственной границе, и правовом статусе иностранцев, приеме этих лиц органами внутренних дел Украины, их содержании и выдворении за пределы Украины99. Согласно статье 32

Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» выдворение ино-

странца или лица без гражданства может сопровождаться запрещением их дальнейшего в'езда в Украину сроком на 5 лет.

В сфере борьбы с незаконной миграцией Министерство внутренних дел выполняет свои функции в тесном взаимодействии с Пограничной службой Украины. 2001 год принес значительные изменения не только в миграционное законодательство Украины, но и в законодательство, уста- навливающее ответственность за нелегальную миграцию в Украине.

96Указ Президента Украины от 11.09.1996 г. № 837.

97Постановление Кабинета министров от 15.01.1996 г. № 83.

98Указ Президента Украины от 18.01.2001 г. № 22/2001.

99Утверждена приказом Государственного Комитета по делам охраны государственной границы Украины и Министерством внутренних дел Украины от 25.12.1997 за №177/877.

252

Либерализация нового Криминального кодекса Украины создала возможность смягчить ответственность нелегальных мигрантов за неза- конное пересечение государственной границы Украины. Они рассматри- ваются как жертвы организованных преступных группировок, занимаю- щихся незаконными перевозками людей из стран третьего мира в Запад- ную Европу. За такое правонарушение предусматривается как админи- стративная, так и уголовная ответственность, не связанная, однако, с лишением свободы. Вместе с тем значительно усилена криминальная ответственность лиц, занимающихся организацией, руководством или содействием незаконным переправкам людей через границу. Админист- ративная ответственность за предоставление услуг незаконным мигран- там (транспорт, жилье и т. п.) предусмотрена в виде штрафов. В июне 2004 г. вступил в силу Закон «О внесении поправок к некоторым законо- дательным актам Украины о пересечении государственной границы Ук- раины»100. Уголовная ответственность за незаконное пересечение грани- цы отменена, одновременно усилены административные наказания за те же нарушения. Ответственность искателей убежища осталась без изме- нений при условии, что прошение об убежище подано в течение трех рабочих дней после нелегального пересечения границы.

Рисс И.

(Центральное статистическое бюро Израиля)

Влияние иммиграционной политики на объем и структуру миграционных потоков в Израиль

“Миграция - порождение политики”. Кинсли Дэйвис.

Иммиграционная политика Израиля базируется на принципе права возвращения еврейского народа на его историческую родину. Закон о воз- вращении, принятый в 1950 году, гласит: «Каждый еврей имеет право на иммиграцию в Страну Израиля». Закон о гражданстве от 1952 г. года га- рантирует израильское гражданство каждому, кто въехал в страну в соот- ветствии с Законом о возвращении. В 1970 г. была принята поправка к

Закону о возвращении расширяющая право на иммиграцию и израильское гражданство для членов семей евреев, придавая законную силу действо- вавшим ранее положениям. Важность иммиграции для Израиля объясня- ется тем, что человеческий капитал является основным экономическим

100 Вступил в силу 17.06.2004 г.

253

ресурсом страны, поэтому иммиграция всячески поощряется, включая и контролируемую миграцию иностранных рабочих. Мы рассматриваем здесь только влияние миграционной политики на объем и структуру Алии, то есть иммиграции в рамках Закона о возвращении, концентрируясь на иммиграции из СССР и стран постсоветского пространства.

Миграционная политика является одним из важных миграциооб- разующих условий в регионах выбытия и прибытия мигрантов. С сере- дины шестидесятых начинается иммиграция в Израиль из СССР и пост- советских государств, и значительно ослабев, она продолжается по сего- дняшний день. В семидесятые годы поощрение иммиграции советских евреев в США, привело к тому, что их иммиграция в Израиль значитель- но сократилась. В восьмидесятые годы выезд в Израиль из СССР был практически прекращен советской стороной. В 1989 году с началом мас- совой эмиграции из СССР и постсоветского пространства были наложе- ны ограничения на въезд в США, и основная масса еврейских эмигран- тов направилась в Израиль. Во второй половине девяностых началась значительная по своим масштабам еврейская иммиграция из стран пост- советского пространства в Германию. (Рис. 1.) Наличие конкурирующих направлений миграции существенно повлияло на объем и структуру им- миграции в Израиль.

200000
180000
160000
140000
120000																								Израиль
100000																								США
80000																								Германия
60000
40000
20000
	0
		7		1			5			9		3			7			1			5			9
	6		7			7			7		8			8			9			9			9
9			19		9			9			19		9			9			9			9
1					1			1					1			1			1			1

Рис. 1. Иммиграция из СССР и стран постсоветского пространства

254

Миграционная политика Израиля прошла в своем развитии не- сколько этапов. В 1964 году Еврейское Агентство предложило принять закон субсидировании жилья, снижения налогов, страхования здоровья и других льгот для новых репатриантов. В 1968 году эти принципы были введены в действие, как правила, не требующие утверждения в парламен- те. Для их реализации было создано специальное Министерство Абсорб- ции. Для новых репатриантов, в основном, для лиц с высшим образовани- ем, были созданы Центры Абсорбции, оказывающие помощь в изучении иврита, профессиональной переподготовке, трудоустройстве и в других сферах жизни новых иммигрантов. Репатриантам с высшим образованием предоставлялись стипендии сроком до трех лет, которые выплачивались работодателям, с тем, чтобы они принимали на работу новоприбывших, недостаточно владеющих ивритом. Такие условия абсорбции привлекали в Израиль репатриантов с академическими профессиями. Эта политика подвергалась резкой критике, прежде всего потому, что она лишала репат- рианта права свободного выбора места жительства. В преддверии массо- вой Алии 90-х стало ясно, что эта политика не способна обеспечить прием большого количества иммигрантов в сжатые сроки.

Новый подход к абсорбции репатриантов, получивший название «Прямая абсорбция», начал вырабатываться еще в середине 80-х. Этот подход декларировал свободу выбора места проживания и право исполь- зования первоначальных средств на обустройство по усмотрению репат- рианта. Этот подход не охватывал другие сферы интеграции новопри- бывших: профессиональную, социальную, культурную и т.п. Семья, со- стоящая из родителей и ребенка, получала 11000 долларов в год, что зна- чительно превышало минимальный доход на семью в Израиле – 6000 дол- ларов. В июне 1991 ежемесячное число иммигрантов из СССР достигает максимума – 21570 чел., после чего снижается и остается на уровне 40006000 вплоть до 2000 года. 24 мая 1991 года за 33 часа по воздушному мос- ту четырнадцать тысяч евреев Эфиопии были привезены в Израиль. Это привело к резкому увеличению расходов на абсорбцию иммигрантов, по- скольку прием иммигрантов из Эфиопии требовал создания особых уси- лий для их интеграции в жизнь израильского общества. В связи с этим в июне 1991 резко обострился финансовый кризис Еврейского Агентства, ответственного за доставку иммигрантов в Израиль и их первичное обуст-

255

ройство в стране. Новый план работы Еврейского агентства предусматри- вал иммиграцию в 5000-8000 чел. в месяц из стран бывшего СССР. После принятия этого решения иммиграция из СНГ и стран Балтии устанавлива- ется на фиксированном уровне, значительно ниже имевшего место в предшествующие полтора года. Большую часть времени вплоть до 2000 года ежемесячное число иммигрантов не достигало даже пяти тысяч. Им- миграция достигла максимума в ноябре 1999 года, слегка превысив преду- смотренный максимум, в восемь тысяч человек в месяц. Следует учесть, что неконтролируемый поток иммигрантов столкнулся бы с непреодоли- мыми проблемами абсорбции и остановился бы сам по себе гораздо быст- рее контролируемого.

Первичная задача обеспечения иммигрантов работой была решена довольно успешно, однако, следующая цель, а именно, трудоустройство по специальности, была достигнута лишь частично. Успешной была про- грамма трудоустройства ученых, принятая еще в 70-е годы. В 90-годы по этой программе прошло около 14000 иммигрантов из стран бывшего

СССР. Примерно 80% из них нашли первое место работы по специаль- ности. В отношении других групп репатриантов с высшим образованием эта политика не применялась, и, соответственно, их положение на рынке труда было гораздо хуже. Стимулирование высокотехнологических от- раслей производства способствовало трудоустройству новоприбывших, но не могло полностью разрешить проблему. Спрос на неквалифициро- ванных и малоквалифицированных рабочих на израильском рынке тру- да, приведший к ввозу большого числа легальных и нелегальных ино- странных рабочих, оказал влияние также на профессиональную структу- ру репатриантов.

Иммигранты, прибывшие в 1990-1991 гг. селились в центре стра- ны, снимая многочисленные, пустовавшие квартиры на частном рынке.

В дальнейшем политика на рынке строительства привела к привлечению иммигрантов на периферию. Однако, политика расселения, прямыми или косвенными мерами, направлявшая иммигрантов в отдаленные от центра районы, проблемные в отношении трудоустройства и привычного для жителей больших городов образа жизни, какими было большинство но- воприбывших, способствовала сокращению объема иммиграции. В еще большей степени эта политика приводила к понижению доли лиц с выс- шим образованием среди репатриантов (Рис.2.).

256

Рис.2. Волны иммиграции и селективности

Выводы. Объем иммиграции в Израиль был более чувствителен к мерам миграционной политики, чем характеристики мигрантов, в рас- сматриваемом случае их профессиональный состав. В 70-е годы мигра- ционная политика Израиля способствовала повышению доли лиц с выс- шим образованием среди репатриантов, а в девяностые годы, наоборот, к ее снижению. Структура миграционного потока есть результат долго- временных тенденций в формировании потенциальных мигрантов в ре- гионах выбытия и прибытия. Отбор мигрантов идет из их числа, и быст- ро повлиять на их характеристики в случае свободной миграции труднее, чем на число лиц, имеющих возможность мигрировать в определенный промежуток времени.

Рязанцев С.В.

(Отдел социальной демографии Института социально-политических исследований РАН, Москва)

Миграция и миграционная политика России: тенденции и противоречия

Место России в системе глобальной миграции. Международная миграция в современном обществе является довольно значимым явлени- ем с точки зрения масштабов (по данным ООН в 2000 г. в мире в общей сложности насчитывалось 174,8 млн. мигрантов), а также социально- экономических и политических последствий для стран и регионов. Пре-

257

обладающим направлением современной миграции стали перемещения населения из беднейших развивающихся стран в экономически развитые государства. Масштабы миграционных процессов в мире имеют тенден- цию к постоянному увеличению – в них вовлекается все большее число людей. В частности только за 2000 г. количество мигрантов выросло на 20,8 млн. человек, или примерно на 13,5% по сравнению с 1990 г.101

По абсолютному объему иммиграции Россия достаточно прочно обосновалась среди лидеров. По доступным нам данным международ- ных сопоставлений в 1990-2000 гг. Россия заняла второе место в списке стран - крупнейших миграционных реципиентов с показателем 13,3 млн. человек. Наша страна уступила «пальму первенства» только США, куда прибыло около 35,0 млн. иммигрантов. По относительным показателям иммиграции Россия оказалась также на третьем месте в мире, приняв за период 1989-2002 гг. 54 иммигранта на 10 тыс. жителей. Впереди только Германия – 142 иммигранта, но при этом Россия опережает США – 32 иммигранта на 10 тыс. человек.

Миграция определяется в большинстве своем причинами объек- тивного порядка. В мировой экономике обозначились два экономиче- ских полюса, между которыми возникает основной тренд миграционных потоков – богатый Север и бедный Юг. Показатель ВНП на душу насе- ления в начале XXI веке составлял в Люксембурге 41,2, США – 31,9, Швейцарии – 28,8, Канаде – 25,4 тыс. долларов. Состояние троих бога- тейших людей планеты – американских бизнесменов Б.Гейтса, П.Аллена, У.Баффита превышает ВНП наименее развитых стран мира с населением 600 млн. человек.

Россия занимает промежуточное положение между этими соци- ально-экономическими полюсами – она своеобразная транзитная страна, активно вовлеченная в процесс международной миграции населения. С одной стороны, россияне активно осваивают самые отдаленные страны планеты, участвуя в разнообразных видах миграционного движения. С другой стороны, территория России привлекательна для мигрантов из менее развитых стран Азии и Африки, государств СНГ. Кроме того, часть мигрантов из стран «третьего мира» рассматривает территорию

101 International Migration Report - 2002. - New York: United Nations. - P. 3.

258