Введение в ГМУ / Барциц И.Н. Система ГМУ Том 1

Лекция 1

Модернизация системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации:

глобализация и национальные приоритеты

1.Состояние государственного и муниципального управления в России и его соответствие требованиям управленческой науки.

2.Административное реформирование в России и зарубежный опыт: универсальное и особенное.

3.Основные проблемы конституционно-правового обеспечения государственного и муниципального управления.

1. Состояние государственного и муниципального управления в России и его соответствие требованиям управленческой науки

Унашей страны есть много оснований и предметов национальной гордости. Наряду с космосом, балетом, классической литературой и красотой женщин мы

привыкли гордиться доставшимися нам от Бога природными ресурсами и высоким пока еще уровнем образования населения страны.

Полученную картину дополняют следующие итоги социологических опросов граждан России:

•77,7 % опрошенных полагают, что Россия оказала значительное влияние на мировое развитие в области науки;

•71,0 % отметили ее большой вклад в прогресс человечества в области культуры (поэзии, музыки, живописи и др.);

•45,3 % считают, что видное место нашей страны в мире обусловлено ее военной мощью, которая была достигнута в советский период ее истории1.

1Использованы итоги научного исследования «Народ и власть», проводимого Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ в 2000–2010 гг.

12

Лекция 1

Конечно, это субъективный взгляд, но есть и объективные показатели. В России живет менее 2,5 % населения планеты. В то же время на ее территории сосредоточено более трети мировых природных и энергетических ресурсов. Но мы не можем не признать, что Россия, населенная в своем большинстве неплохо образованными и способными людьми, обладающая так до сих пор

ине подсчитанными природными богатствами, опирающаяся на тысячелетнюю историю и великую культуру, лишь в перспективе может войти в число стран, обеспечивающих своему народу достойную жизнь.

Чем можно объяснить подобное несоответствие? Во многом тем,

что мы весьма неэффективно используем ресурсы нашей страны, на протяжении длительного времени сохраняем несовершенную систему управления великой страной. Об этом свидетельствуют

имногочисленные статистические данные, показатели регулярно проводимых исследований и обобщенных рейтингов.

По данным доклада Всемирного экономического форума, Российская Федерация находится лишь на 81-м месте по качеству государственных институтов. В рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2005 г. Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место. В исследовании 2003 г. Россия заняла лишь 70-е место по перспективной конкурентоспособности (GCI)1, хотя в 2002 г. была на 64-м. Индекс деловой конкурентоспособности (BCI)2 нашей страны – 65, по сравнению с 58 в 2002 г., на 69-м – по способности генерировать технологические инновации, на 61-м – по макроэкономическим показателям.

Воснове таких незавидных оценок лежит низкое качество стратегического планирования на федеральном и региональном уровнях, пробуксовка административных реформ, а также имиджевые проблемы страны. Хотя справедливости ради стоит отме-

1 Индексперспективнойконкурентоспособности(GrowthCompetitivenessIndex– GCI), оценивающий перспективы экономического роста на 5–8 лет, складывается на основании статистических данных и опросов нескольких тысяч менеджеров высшего звена из оценок макроэкономической ситуации, качества государственных институтов и способности страны создавать и внедрять новые технологии.

2 Индекс деловой конкурентоспособности (Business Competitiveness Index – BCI) складывается аналогично индексу GCI из оценки деятельности и качества бизнессреды.

Модернизация системы государственного и муниципального управления...

13

тить высокую степень спорности и субъективности некоторых из используемых для сравнения стран методик оценки.

Нельзя не сказать, что любое государство периодически сталкивается с осознанием, что плавные эволюционные преобразования системы управления не отвечают вызовам времени, с пониманием того, что необходимы более существенные политические усилия, позволяющие обеспечить соответствие управленческой модели требованиям общества. Такое осознание наступило и в на- шейстране.Крахвначале1990-хгг.всейгосударственно-правовой системы страны среди длинного перечня внутренних и внешних причин был обусловлен несоответствием системы управления потребностям развития общества и экономики. Складывавшаяся в России в течение XX века система государственного управления, не справляясь должным и ожидаемым образом с возложенными на нее функциями, не отвечая первоочередным задачам государственного строительства, не смогла противостоять вызовам времени и обеспечить самосохранение государства.

Конечно, после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года были предприняты значительные усилия не только по созданию новой системы государственного и муниципального управления, но и по формированию правовой основы данной системы. Более того, административные преобразования приобрели постоянный характер. По мере изменения общественных потребностей в степени государственного регулирования той или иной сферы экономики, социальной или общественно-политической жизни корректируется модель принятия управленческих решений, уточняются средства, обеспечивающие их реализацию. Вся новейшая история России сопровождается постоянными преобразованиями системы власти. Пережив разрушение исторического государства, едва удержавшись в границах, которые большинство населения страны считает несправедливыми, Россия приступила к утверждению себя в мире с новым политическим лицом, с новой экономикой и, полагаем, новой исторической ролью.

Одной из (если не основной) среди поставленных после принятия Конституции 1993 г. задач стало изменение системы управления страной, утверждение новой управленческой модели, приспособленной к рыночной экономике. Наглядно управленческую модель, предшествующего принятию Конституции этапа охарактеризовал в том же 1993 г. Д.Н. Бахрах, введя понятие «демония административной власти», характеризующееся «демоническим

14

Лекция 1

стремлением административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной»1. Самой существенной характеристикой этого понятия Д.Н. Бахрах признал то обстоятельство, что «демонизм питается сущностными особенностями административной власти, ее универсальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, наличием в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. Опираясь на армию, полицию, огромные финансовые ресурсы, средства массовой информации, развитой бюрократический аппарат, административная власть постоянно стремится к расширению»2. Во многом из-за этого «демонизма» советская модель управления не смогла сдержать государственное единство и обеспечить сохранение союзной государственности.

Однако Конституция Российской Федерации, учредив в стране демократическую модель организации государственной власти с учетом принципа разделения властей в его функциональном понимании, закрепила только формальные правовые институты – правовые статусы и организационные структуры — и определила наиболее общие принципы формирования государственного и муниципального управления. Она задала лишь конституционноправовые рамки разрешения основных проблем российской государственности:

1)несоответствие природы государственного устройства России задачам сохранения территориальной целостности и однородности правового пространства государства;

2)отсутствие единства в определении как внешних территориальных пределов современной российской государственности, так и принципов ее внутригосударственного деления;

3)недостаточная степень интеграции российского общества: этнической, политической, социальной;

4)несовершенство системы государственного и муниципального управления, прежде всего его институциональных структур, призванных гарантировать однородность правового пространства;

5)отсутствие юридических механизмов, обеспечивающих единство государственной власти страны.

Без преодоления имевшихся преград трудно было представить разрешение экономических и национальных (этнических)

1 Бахрах Д.Н. Административное право. Часть общая. М.: БЕК, 1993. С. 62–63. 2 Там же. С. 63.

Модернизация системы государственного и муниципального управления...

15

противоречий, стабилизацию политической ситуации в стране и, в конечном счете, полноценное и обладающее перспективой развитие российской государственности. Вряд ли можно утверждать, что за прошедшие годы эти задачи были решены в полной мере. Однако именно Конституция РФ 1993 г. создала основу для реформирования системы управления страной и стала основой институциональных изменений в ней. Ключевой проблемой при осуществлении административной реформы является преодоление политической инерции. Но не менее важно было четкое понимание того, какой Россия должна стать в результате модернизации государственного и муниципального управления. Другими словами, было необходимо понять, какие требования предъявляет современная наука к организации государственного и муниципального управления?

Рассмотрим более подробно, какие качественные характеристики действующей системы государственного и муниципального управления противоречат в настоящее время задачам формирования в России демократического правового государства и системы нормативного правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Прежде всего следует отметить несистемность государственного и муниципального управления. Требование системности является одним из базовых к любому явлению, включающему значительное количество структурных элементов, находящихся в сложной взаимосвязи и взаимодействии. Бесспорно, с учетом этого государственное и муниципальное управление может эффективно функционировать только как система, и весьма сложная система. В то же время существующие в настоящее время в России федеральные органы государственной власти, государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления еще не сложились в эффективно функционирующую систему институтов публичной власти1.

1 Под публичной (публично-правовой) властью принято понимать власть государ-

ственную и муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным уставными документами, и должностным лицам, избранным в качестве руководителей) и др.

16

Лекция 1

Говоря о системности государственного и муниципального управления, следует рассматривать два аспекта проблемы. Первый из них связан с характеристикой собственно структурных элементов данной системы, в качестве которых выступают органы публичной власти. Многие из этих органов далеко не по всем критериям соответствуют, например, своим зарубежным аналогам. За европейскими понятиями и названиями органов, которые мы употребляем, нередко не существует соответствующих этим понятиям объектов.

Второй аспект проблемы – отношения между органами власти, которые определяют характер возникающих взаимодействий, взаимосвязей между ними. Не секрет, что достаточно традиционные для российского государства отношения, определяемые жесткой иерархией, продолжают выступать «родимыми пятнами» в действующем законодательстве.

Несовершенство федерализма. После демонтажа администра­ тивно-командной системы, советской модели федерализма перед Россией встала нелегкая задача соотнесения различных территориальных образований друг с другом. Провозглашение равенства субъектов Федерации не разрешило всех проблем, поскольку наряду с областями в составе Федерации существуют республики, кроме этого наличествуют и сложносоставные субъекты, правовые коллизии относительно которых не разрешены до сих пор. Выведение из системы органов государственной власти районов как административно-территориальных образований, на уровне которых формируются органы местного самоуправления, было лишь первым, декларативным шагом на пути к созданию демократической системы равноправных территорий, где граждане могли бы строить свою жизнь на началах широкой автономии.

Но в итоге в России сформированы две в значительной степени пока еще не только фактически, но и юридически не связанные управленческие системы: система государственной власти, состоящая из федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, и система местного самоуправления. Кроме того, сохраняется актуальность поиска оптимального взаимодействия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальными органами федеральных органов государственной власти на уровне отдельных регионов. Помимо правовой несуразности

Модернизация системы государственного и муниципального управления...

17

подобного явления, оно приводит и к тяжелым последствиям при решении практических управленческих вопросов.

Сохранились,хотяивинойформе,многиечертыадминистративно-

командной системы. Несмотря на разрушение государства, опиравшегося на эту модель, многие механизмы административнокомандной системы, пусть и видоизменившись, продолжают препятствовать экономическому развитию. Так, по данным Бюро экономического анализа, общие затраты предпринимателей на преодоление административных барьеров в 2000 г. составляли от 18 до 19 млрд руб., или около 10 % розничного товарооборота1. Нормативным сигналом о необходимости преодоления такой ситуации стал Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства»2. Административные барьеры и сегодня, десятилетие спустя, существенно ограничивают ведение предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, мешают росту инвестиционной активности, увеличивают непроизводительные издержки.

Непрозрачность системы государственного и муниципального управления. По индексу непрозрачности системы исполнительной власти для граждан и бизнеса Россия среди крупнейших 48 держав занимает 40-е место. Система исполнительной власти Российской Федерации остается весьма закрытой для граждан и бизнеса. Дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 % вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт связывается с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, ростом прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 % и сокращением инфляции на 0,46 %3.

Сохраняется несоответствие качественного состава кадров в системе государственного и муниципального управления целям

изадачам развития государства и общества (этот фактор особо

1Обзор экономической политики в России за 2000 год. Бюро экономического анализа. М., 2001.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 28. Ст. 3148.

3Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.,

одобренная Правительством Российской Федерации 25 октября 2005 г.

18

Лекция 1

был подчеркнут в Указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)”»). Реализация Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г., позволила определить новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, ввести конкурсный порядок замещения вакантных должностей государственной гражданской службы, конкретизировать квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечить участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе. Гражданским обществом к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования. В то же время оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются государственные услуги гражданам и организациям1.

Своевременной является также постановка проблемы муниципальных кадров. Состояние муниципальных кадров рассматривается как одна из основных причин неэффективной деятельности органов местного самоуправления. Это признают как практики местного самоуправления, так и население. Более трети респондентов, опрашиваемых во время исследований, основной причиной неэффективности местного самоуправления стабильно называют низкую квалификацию муниципальных кадров. А в настоящее время – это около 330 тысяч муниципальных служащих.

Очевидна недостаточная эффективность взаимодействия между органами государственного и муниципального управления и обществом.

При сохранении таких качественных характеристик системы государственного и муниципального управления сложно будет рассчитывать не только на адекватное разрешение существующих проблем развития России, но и преодоление новых внешних

1 Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)”».

Модернизация системы государственного и муниципального управления...

19

и внутренних вызовов устойчивому социально-экономическому развитию России. Их возникновение определяется как особенность периода 2009–2012 гг. – первого этапа реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. А именно этот период во многом определяет успех в достижении долгосрочной стратегической цели – выход на уровень экономического и социального развития, соответствующий статусу России как мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.

К таким вызовам устойчивому социально-экономическому развитию России отнесены:

•Нестабильность мировой экономики, колебания мировых финансовых рынков, цен на энергоносители и продовольствие.

Вусловиях глобализации эта нестабильность затрагивает экономики всех стран мира, и Россия не исключение. При этом созданные валютные резервы и устойчивость бюджетной системы страны смягчают влияние мировых кризисных процессов на российскую экономику.

•Значительное усиление роли человеческого фактора во всех областях развития экономики и общества. Квалифицированный профессионал, носитель знаний, становится главным источником инноваций, определяющих в конечном счете глобальную конкурентоспособность социально-экономической системы. Отсюда возрастает роль социальных структур, определяющих качество человеческого потенциала и среды жизнедеятельности человека, – здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и других.

•Ускорение технологических изменений. В ведущих странах мира назревает переход к качественному обновлению технологической базы на основе нанотехнологий, биотехнологий, энергосбережения, информационных и коммуникационных технологий. Возрастают экологические требования к технологическим системам и организации производства. Россия должна быть в авангарде этих изменений и занять лидирующие позиции по ключевым технологическим направлениям, определяющим облик экономики будущего.

20Лекция 1

•Усиление роли экономических институтов в глобальной конкурентной борьбе за привлечение стратегических инвестиций. Национальные экономики соревнуются в привлечении инвестиций с глобальных рынков капитала, создавая благоприятную конкурентную среду для инвесторов и предпринимателей. Существенным фактором формирования такой среды является ускоренное развитие малого и среднего бизнеса.

•Ужесточение целого ряда ограничений экономического роста. Важнейшим из них является снижение предложения трудовых ресурсов и дефицит квалифицированной рабочей силы. Другое ограничение – недостаточное развитие необходимой для ведения бизнеса инфраструктуры, в том числе транспортной и энергетической1.

Эти вызовы в совокупности определяют необходимость не только качественного преобразования социально-экономической системы страны, но и политической, реформирования государственного и муниципального управления.

Необходимость реформирования системы государственного и муниципального управления – это не только характерная особенность развития системы публичной власти в России. Периодически все государства вынуждены признавать неэффективность публичного управления и принимать решение о необходимости административного реформирования. Как показывает анализ истории развития системы власти в самых разных государствах, административное реформирование с определенной степенью регулярности переживают все государства. Такое реформирование имеет как общие, универсальные для многих государств, характеристики, так и особенности, обусловленные спецификой не только решаемых задач в определенный исторический момент, но и государства, государственной политики.

2. Административное реформирование в России и зарубежный опыт: универсальное и особенное

Реформы институтов власти – глобальное явление, охватившее

внастоящее время и экономически сильные государства, и те, ко-

1«Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года», утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.