Лекции по КПУ
.pdfЛЕКЦІЯ № 10 «КОНСТИТУЦІЙНА СИСТЕМА ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ ».
План:
1.Поняття державного органу України і його конституційний статус;
2.Конституційні загальні засади та принцип організації і діяльності державних органів;
3.Поняття, система та види органів державної влади;
1. Поняття державного органу України і його конституційний статус;
Однією з найважливіших складових конституційного права є питання організації і здійснення державної влади.
Дбаючи про демократичні принципи легітимізації державної влади, Україна ще до проголошення своєї незалежності прагнула вирішити це питання, прийнявши відповідні нормативно – правові акти. Першорядного значення серед них набула Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1991 р., у якому висловлювалося прагнення зміцнити державну владу законним шляхом, виходячи з належності її українському народові. У розділі ІІ Декларації проголошено, що лише народ України є єдиним джерелом державної влади в Республіці.
Наступним етапом у цьому процесі було прийняття Верховною Радою УРСР на основі здійснення Декларації постанови Верховної Ради Української РСР та Акта про проголошення незалежності України 24 серпня 1991 року.
Легітимність існуючої системи органів державної влади в умовах після проголошення незалежності було вирішено Законом України «Про правонаступництво України» від 12 вересня 1991 року.
Упроцесі легітимізації державної влади приоритетним вважається рішення всеукраїнського референдуму від 1 грудня 1991 року про незалежність України.
Заключним етапом легітимізації державної влади в Україні стала нова Конституція України, яку було прийнято 28 червня 1996 року, внаслідок чого було створено правовий фундамент закріплення державної влади в Україні її народом.
УКонституції було законодавчо закріплено єдине джерело державної влади в Україні, яким згідно зі ст.. 5 Конституції визнано лише народ. Народу надано право визначати конституційний лад
вУкраїні.
Сутність конституційно – правового інституту державної влади в Україні полягає в її легітимності, яка дістає законодавче закріплення у Конституції завдяки волі народу, як єдиного джерела влади, і здійснюється згідно з основоположними принципами суверенітету, розподілу
131
влади та верховенства права законодавчим, виконавчими і судовим органами на основі загальнодержавних програм, спрямованих на забезпечення прав і свобод людини як найвищої соціальної цінності, з метою досягнення гідних умов її життя.
Завдання і функції Української держави реалізуються через діяльність відповідних державних органів, правовий статус яких закріплюється в Конституції України, інших нормативно – правових актах. Орган держави – це частина державного механізму.
Орган держави (державний орган) – це організаційно і структурно уособлена частина державного механізму, яка наділена в установленому Конституцією України порядку державно – владними повноваженнями, правовими і матеріально – фінансовими ресурсами для реалізації завдань і функцій державної влади.
Основними складовими організації і діяльності органів державної влади є:
•Закріплення загального призначення цих органів як засобу, інструменту реалізації народовладдя, народного суверенітету ( ст. 5);
•Встановлює основні принципи їх організації і діяльності ( поділ влади, участь громадян в управлінні державою, законність діяльності тощо) (ст. 5, 6, 19);
•Розмежовує повноваження загальнодержавних і місцевих органів ( ст.. 116,119);
•Встановлює структуру державних органів і правовий статус найважливіших з них: Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд ( розділи 4, 5, 6, 12).
Наука конституційного права виділяє такі ознаки органу держави: а) конституційно – правовий статус; б) особливості його формування;
в) характер державно – владних повноважень; г) специфіка взаємовідносин різних державних органів і структур громадянського суспільства.
Основоположною ознакою належності державного органу до державного апарату є наявність у органу держави державно – владних повноважень, які закріплені в конституції України. Державно
– владні повноваження характеризуються тим, що порядок формування і діяльність органу, йо-
го структура і компетенція закріплюються нормами конституційного права; орган держави наділяється правом видання юридичних актів, які є обов’язковими для виконання суб’єктами права; встановлені цим нормативно – правовими актами приписи забезпечуються засобами переконання, виховання і при необхідності застосовується примусова сила держави; державний орган при реалізації своїх функцій і повноважень спирається на матеріально – фінансове забезпечення своїх приписів (фонд держави, кошти державного бюджету тощо).
Іншими ознаками державного органу є:
•орган держави - це відповідна організація, організований колектив людей, а іноді державний орган може бути представлений і окремим громадянином даної держави;
132
•орган держави створюється в установленому державою порядку. Всупереч такого порядку орган держави з’явитися не може. Відступ від цього правила означав би порушення частини тре-
тьої ст. 5 Конституції України: « Ніхто не може узурпувати державну владу»;
•орган держави діє в установленому державою порядку;
•державний орган уповноважений державою виконувати її завдання і функції. Державний орган, виконуючи свої функції, одночасно бере участь у реалізації різних функцій держави;
•конституційною ознакою державного органу є його компетенція. Конституція детально не регламентує компетенцію органів державної влади. Вона детально розкривається в поточному конституційному законодавстві: закон про прокуратуру; закон про судоустрій в Україні;
•орган держави є частиною єдиного державного апарату, відповідної системи органів державної влади тієї чи іншої країни. Всі вони між собою тісно взаємопов’язані.
•орган держави має внутрішню структуру, яка складається із підрозділів, що скріплені єдністю цілей і дисципліною. Чим вище місце органу у вертикальній ієрархії, тим складніше його структура.
Класифікувати органи влади можна:
1.За способом виникнення: первинні і вторинні. Первинні обираються за встановленою процедурою і наділяються владними повноваженнями безпосередньо виборцями. Похідні органи створюються первинними органами, які наділяють їх владними повноваженнями.
2.За обсягом владних повноважень: вищі і місцеві.
3.За широтою компетенції: на загальні та спеціальної компетенції.
4.За видами діяльності: на законодавчі, виконавчі та судові.
2. Конституційні загальні засади та принцип організації і діяльності державних органів;
Принципи організації і діяльності органів державної влади - це основоположні вихідні положення, на яких базується побудова та функціонування органів державної влади. Принципи організації і діяльності органів державної влади отримали закріплення в Конституції та в законах України і їх можна поділити на дві групи:
1)універсальні - притаманні всім видам органів державної влади, державному апарату України в цілому;
2)спеціальні - такі, що визначають побудову і функціонування лише окремих видів органів державної влади і пов'язані зі специфікою здійснення відповідних видів державної діяльності.
Універсальними конституційними принципами організації і діяльності органів державної
влади України є:
133
1. Принцип суверенності та єдності системи органів державної влади - полягає в тому, що система органів державної влади (державний апарат в цілому) від імені і за дорученням народу України виступає носієм державної влади, а діяльність органів державної влади базується на засадах верховенства, повноти та неподільності державної влади в середині країни та незалежності від будь-якої іноземної влади і рівноправності в зовнішніх зносинах. Цей принцип випливає з положень ст. ст. 1, 5 Конституції України.
2. Принцип розподілу влад - стосовно організації і діяльності органів державної влади випливає з положень ст. 6 Конституції України і виявляється в тому, що, по-перше, органи законодавчої і виконавчої влади формуються відносно незалежно один від одного (Верховна Рада України обирається виборцями, а персональний склад органів виконавчої влади визначається Президентом України або відповідними посадовими особами органів виконавчої влади); по-друге, сфери компетенції органів, які здійснюють різні гілки влади, чітко розмежовані Конституцією України; потретє, різні види органів державної влади наділені Конституцією України взаємними контрольними повноваженнями, які в сукупності становлять систему «стримувань і противаг». Елементам системи стримань і противаг є: термін повноважень посадових осіб різних рівнів; несумісність депутатського мандата з іншим представницьким мандатом чи з перебуванням на державній службі (ст. 78); право вето на закони( ст. 94); право розпуску парламенту України ( ст.. 90); вотум недовіри уряду з боку парламенту ( ст.. 87); незалежність судового корпусу тощо.
Реалізація конституційного принципу розподілу влади ставить заслін зловживання владою, захищає громадянина від свавілля посадових осіб, створює передумови для ефективної діяльності державного апарату.
3. Принцип законності - випливає з конституційного принципу верховенства і полягає в тому , що всі державні органи повинні виконувати закони. Згідно з ч. ІІ ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі і в межах повноважень та у спосіб , що передбачені Конституцією і законами України.
. 4. Принцип участі громадян у формуванні і діяльності органів державної влади - отримав до-
сить широку конкретизацію в Конституції України. Так, у ч. 1 ст. 38 йдеться про право громадян брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади, а в ч. 2 ст. 38 - про те, що громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби.
Важливою формою участі громадян у діяльності органів державної влади є індивідуальні чи колективні письмові звернення до органів державної влади, їх посадових і службових осіб, що зобо- в'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40),
134
а також реалізація їх конституційного права оскаржувати в суді рішення, діяльність чи бездіяльність органів державної влади, їх посадових і службових осіб (ч. 2 ст. 55).
5.Принцип позапартійності, відокремлення церкви від держави — закріплюється в ч. З ст. 37
іполягає в забороні створення і діяльності організаційних структур політичних партій в органах державної влади (за винятком Верховної Ради України, де утворюються партійні фракції), а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях. Державні службовці керуються законодавством України і при виконанні посадових обов’язків не зв’язані рішенням партій, політичних рухів, інших громадських формувань.
Відокремленість церкви від держави є однією із ознак сучасної правової держави. Світський характер України полягає в відсутності над державою церковної ієрархії. Вказівка в офіційних документах на ставлення до релігії не допускається.
6.Принцип народовладдя – проявляється в демократичній організації Української держави, республіканській формі правління, за якою носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ При цьому народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування ( ст. 1, 5 Конституції України). Але головне місце в системі засобів реалізації влади народу займає механізм держави в особі її органів.
7. Принцип унітаризму - визначається тим, що згідно частиною ІІ ст.. 2 Конституції України наша держава є Унітарною. Наявність у її складі Автономної Республіки Крим не робить її федерацією. Цей принцип впливає на структуру державного механізму України, характер взаємовідносин державних органів між собою по вертикалі і горизонталі.
3. Поняття, система та види органів державної влади;
На підставі Конституції саме держава визначає систему державних органів. Тому орган держави
– це певна державна інституція, яка засновується і утворюється державою в встановленому порядку і діє за її уповноваженням.
У сукупності державні органи України становлять одну єдину систему центральних органів, а іноді і місцевих, склад якої випливає з принципів єдності влади в Україні.
Розрізняють органи державної влади та інші державні органи.
Центральні органи державної влади - це ті органи держави , повноваження і діяльність яких поширюються на всю територію держави, а також на тих її громадян, які перебувають за межами
135
країни.
Побудована за принципом розподілу влади, єдина система органів державної влади складається перед усім із органів трьох видів: органів законодавчої, виконавчої та судової влади. Кожний з цих видів є підсистемою єдиної системи державних органів України.
Єдиним органом законодавчої влади в Україні – парламент – Верховна Рада України. Він є пред-
ставницьким органом., тому обирається безпосередньо народом на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
До складу Верховної Ради входять два органи, які мають особливий правовий статус – Рахункова палата та Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.
Згідно з Законом України « Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 року , вона є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою , підпорядкований і підзвітний їй. Закон України « Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 року він є органом, який на постійній основі здійснює контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист кожного на території України в межах своєї юрисдикції.
До виконавчих органів державної влади України належать: вищий орган у системі органів виконавчої влади - Кабінет Міністрів України; міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві адміністрації на відповідній території. В сукупності вони складають єдину систему органів виконавчої влади.
За характером своїх повноважень органи виконавчої влади поділяються на органи загальної компетенції ( Кабінет Міністрів України), і органи спеціальної компетенції ( міністерства).
До судової влади відносяться Верховний Суд України ,вищі судові органи спеціалізованих судів, апеляційні та місцеві суди. У своїй сукупності вони складають судову систему України. Вони здійснюють судову владу на основі конституційного, цивільного, кримінального та арбітражного судочинства.
Поряд з органами державної влади, згідно з Конституцією України та законами України існують і
інші державні органи .
Залежно від визначення правового статусу державних органів розрізняють такі органи як:
1. Державні органи, конституційно – правовий статус яких окремо визначено у відповідних розділах Конституції України.
136
ЛЕКЦІЯ № 11 « ВЕРХОВНА РАДА УКРАЇНИ».
План:
1.Конституційно – правовий статус Верховної Ради України;
2.Порядок формування Верховної Ради України ( представницька функція парламенту);
3.Установча функція Верховної Ради України;
4.Повноваження Верховної Ради України;
5.Законодавча функція Верховної Ради України;
6.Контрольна функція Верховної Ради України;
7.Конституційний статус народного депутата України.
1. Конституційно – правовий статус Верховної Ради України;
Доктрина розподілу влад, яка базується на принципі відносної автономності та необхідного для забезпечення балансу інтересів різних соціальних прошарків суспільства паритету гілок влади, одночасно виходить із визнання певного пріоритету законодавчої гілки влади. Це обумовлюється тим, що інші гілки влади (виконавча і судова) хоч і мають власну, чітко окреслену Конституцією сферу діяльності, але в кінцевому рахунку здійснюють свою діяльність на основі виконання закону.
Законодавча влада в демократичній державі переважно здійснюється загальнодержавним представницьким органом, оскільки народна законотворчість - прийняття законів шляхом референдуму - явище, яке зустрічається в законодавчій практиці надзвичайно рідко, а в Україні законодавчі референдуми взагалі ще не проводилися. Це положення має принципове вихідне значення в аналізі місця та ролі Верховної Ради України в системі органів державної влади. Так, згідно зі ст. 75 Конституції України Верховна Рада України - парламент - є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Новий конституційно-правовий статус Верховної Ради України суттєво відрізняється від встановленого Конституцією України 1978 року та Конституційним Договором від 8 червня 1995 року.
Конституція України 1996 року визначає статус Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади в Україні, тоді, як попередня Конституція 1978 року (ст. 93) і Конституційний Договір (ч. 1
ст. 6) конституювали Верховну Раду як єдиний орган законодавчої влади України. Це означає,
що згідно з новою Конституцією України ніякої іншої законодавчої влади і відповідно органів, що б її здійснювали, в Україні немає. Верховна Рада Автономної Республіки - орган законодавчої влади АРК згідно з Законом України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 року.
втратила статус законодавчого органу і конституйована як представницький орган АРК.
137
Відповідно, її позбавлено права приймати нормативно-правові у формі закону, а всю законодавчу
діяльність в Україні зосереджено виключно у Верховній Раді України.
Парламент - родова назва вищого колегіального загальнонаціонального представницького і
законодавчого органу в демократичних державах, який відображає суверенну волю народу і працює на постійній основі країнах Європи.
Сучасному парламенту, в тому числі і Верховній Раді України, притаманні такі ознаки:
по-перше, це загальнодержавний орган, що наділений верховною законодавчою владою, його діяльність поширюється на всю територію держави (суб'єкта федерації чи державнотериторіальної автономії"). Парламент - єдиний орган у державі, який право спроможний видавати акти вищої юридичної сили - закони; по-друге, парламент діє в системі колективного прийняття рішень - це обов'язково колегіальний
орган, що складається з парламентаріїв (Верховна Рада України - з народних депутатів України), чисельність яких має бути достатньою для забезпечення його представницького характеру; по-третє, як представницька установа парламент здійснює свою діяльність згідно з належними йому правами, а не в силу яких-небудь розпоряджень, наданих йому ким-небудь іншим; по-четверте, формується парламент (у повному складі або частково, наприклад, лише нижня палата) на виборних засадах - шляхом вільних виборів, які проводяться на основі дотримання загальновизнаних демократичних принципів виборчого права, що забезпечує його легітимний ха-
рактер;
по-п'яте, парламент - це орган загальної компетенції, до його відома віднесене широке поле питань, які потребують законодавчого регулювання, він бере участь у реалізації практично всіх функцій держави.
Конституційно-правовий статус парламенту значною мірою обумовлюється тим, яка модель організації влади і відповідно - форма правління, реалізована в тій чи іншій країні. Відповідно до цього можна виділити такі типи парламентів:
1.Парламенти в країнах, де в основу організації державної влади покладено модель «гнучкого розподілу влад» Парламент такого типу відіграє вирішальну роль у формуванні уряду, який несе перед ним політичну відповідальність, а в разі неспроможності сформувати уряд його повноваження можуть бути достроково припинені. При цьому діяльність парламентів типу арени значною мірою зводиться до обговорення ідей та напрямків політики, що формується урядом. Подібні парламенти функціонують у країнах з парламентськими формами правління (наприклад, Велика Британія, Італія, Молдова).
2.Парламенти в країнах, де організація державної влади будується відповідно до моделі «жорсткого розподілу влад» (за класифікацією Н. ПолсбІ - перетворюючі (транс-формуючі) законодавчі органи або парламенти типу конгресу ). Такі парламенти існують у країнах з президентською (дуалістичною) формою правління, яка характеризується відсутністю інститутів
138
парламентської відповідальності виконавчої влади та розпуску парламенту. При цьому, головним завданням подібних парламентів є законодавча діяльність, визначення основних напрямків політики держави, тобто безпосереднє перетворення ідей в закони - звідси й їх назва: перетворюючі або трансформуючи парламенти. Виконавча влада за таких умов може ініціювати певний політичний курс, але всякий раз «він має апробуватися на міцність і розсудливість» у парламенті'.
3.Парламенти в країнах, де існує змішана форма правління, тобто в основу організації державної влади покладено елементи як моделі «гнучкого», так і моделі «жорсткого» розподілу влад, -
парламенти змішаного типу .
Конституційно-правовий статус Верховної Ради України обумовлений визначеною Конституцією України змішаною (парламентською - президентською або президентською) формою правління і характеризується такими суттєвими рисами:
1)підзвітністю і підконтрольною уряду (Кабінету Міністрів України) парламенту;
2)наявністю у глави держави (Президента України) повноважень, пов'язаних з діяльністю парламенту (законодавча ініціатива, право розпуску Верховної Ради України, право вето тощо). Це дозволяє віднести Верховну Раду України до парламентів змішаного типу.
Парламент України – це виборний, колегіальний, загальнодержавний представницький орган, Який функціонує в умовах демократичного правління і компетентний здійснювати законодавчу, установчу і контрольну діяльність.
Функції Верховної Ради України пов'язані з особливостями її конституційно-правового статусу як парламенту змішаного типу. Відповідно можна виділити такі її основні функції: законодавчу, установчу та контрольну.
За характером функцій, які здійснюються парламентами, їх поділяють на активні, реактивні, маргінальні та мінімальні.
До активних відносять парламенти, які відіграють значну роль як у прийнятті законів, так і у формуванні уряду та контролі за його діяльністю (наприклад, Конгрес США). На діяльність реактивних парламентів значний вплив мають уряди, хоча парламент зберігає значні повноваження з контролю за виконавчою владою (наприклад, парламенти Великої Британії, Канади, Австралії"). Маргінальними є парламенти, які фактично повністю контролюються виконавчою владою, в силу чого їх внесок у формування політики досить незначний (наприклад, Марокко, Йорданія). Нарешті, мінімальні парламенти - це органи, які виконують лише декоративну функцію, утворюються з метою надання видимості легітимності існуючому режиму (наприклад, парламенти «радянського» типу).
Зрозуміло, що органи, віднесені до третьої і четвертої груп, лише умовно можуть називатися парламентами, оскільки порядок їх формування, характер компетенції та організаційні принципи і форми роботи не мають нічого спільного з парламентаризмом, це, скоріше, квазі - парламенти. За
139
такою класифікацією Верховну Раду України на основі аналізу її конституційно-правового статусу можна віднести до активних парламентів.
2. Порядок формування Верховної Ради України ( представницька функція парламенту);
Чисельний склад парламенту визначається з урахуванням різновекторних чинників.
Так, з одного боку, чисельність парламенту (його нижньої палати) має бути достатньою для забезпечення його представницького характеру, а для того, щоб парламент виступав реальним представником народу {представницьким мандатарієм нації ), до його складу мають входити відносно багато чисельні об'єднання парламентарів (депутатські групи та фракції), які б відображали інтереси значних прошарків суспільства. Крім того, чисельність парламенту має забезпечити можливість формування його робочих органів (комітетів та комісій), які здійснюють законопроекту та контрольну діяльність. З другого боку, надмірна чисельність парламенту суттєво ускладнює організацію його роботи. Оптимальною, з огляду на ці обставини, вважається чисельність парламенту в 350-500 депутатів.
Водночас на чисельність парламенту можуть впливати і такі чинники, як його структура, чисельність населення країни, форма державного устрою тощо. Для прикладу, чисельність парламентів європейських країн коливається від 60 до 662. Згідно з ч. 1 ст. 76 Конституції
України конституційний склад Верховної Ради України - 450 народних депутатів України.
За структурою парламенти поділяють на однопалатні) та двопалатні. Переважна більшість парламентів великих та середніх демократичних країн мають бікамерну структуру, наприклад, із 12 країн - членів ЄС лише 4 мають моно камерні парламенти. Вибір тієї чи іншої структури парламенту обумовлений формою державного устрою (федерації, як правило, мають бікамерні парламенти: одна з палат представляє Інтереси суб'єктів федерації"), історичними традиціями, вимогами законодавчого процесу тощо. Проблема структури парламенту неоднозначно оцінюється в науковій літературі. Чимало вчених схиляються до думки про доцільність бікамерної структури парламенту (звичайно, якщо мова не йде про парламенти невеликих за чисельністю населення країн). При цьому висловлюються такі аргументи на користь бікамерної структури парламенту:
по-перше, бікамерні парламенти відповідають європейській традиції, згідно з якою необхідність подвійного представництва пов'язується з соціальною чи географічною різноманітністю; по-друге, наявність двох палат є гарантією гласності та врахування позиції меншості; по-третє, бікамерна структура сприяє підвищенню якості законодавчої роботи, здійсненню парламентського контролю та втіленню державної політики в національному та місцевому вимірах.
Що ж до недоліків бікамерної структури парламентів, то до них відносять ускладнення та уповільнення законодавчого процесу.
Бікамерні парламенти, в свою чергу, поділяють на егалітарні та нерівноправні. Егалітарними є парламенти, обидві палати яких мають однакові повноваження в законодавчій галузі, а уряд під-
140