Контрольные вопросы и задания

1. Что следует понимать под методологией государственного управления?

2. Выделите основные элементы методологии государственного управления и охарактеризуйте их.

3. Что представляют собой субъекты государственного управления?

4. Что следует понимать под объектом государственного управления?

5. Что предопределяет взаимоотношения между субъектом и объектом государственного управления?

6. Какие можно выделить свойства, присущие объектам государственного управления?

7. Как можно сгруппировать объекты государственного управления по их видам и уровням управления?

8. Раскройте понятие принципов государственного управления.

9. На основе каких требований должны формироваться принципы государственного управления?

10. Назовите 14 общих принципов управления по А. Файолю.

11. Как можно сгруппировать принципы государственного управления?

12. Охарактеризуйте основные принципы государственного управления в Республике Беларусь.

Глава 4. Цели, функции и методы государственного управления

Ключевые слова:

цели, приоритеты, функции и методы государственного управления; «дерево целей», классификация целей; внутренние и внешние, политические и административные функции; квалификационно-управленческие функции: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль; специфические функции; административно-распорядительные, социально-психологические, экономические методы

Вопросы

1. Цели и приоритеты государственного управления.

2. Функции государственного управления.

3. Методы государственного управления.

4.1. Цели и приоритеты государственного управления

Наиболее актуальным и важным вопросом в теории и практике государственного управления является вопрос формирования целей и задач, в которых должны отражаться интересы народа, всего общества, с одной стороны, и которые должны опираться на государственную власть – с другой. Определение целей означает установление конечных результатов, к которым стремится в своем развитии общество и государство, либо конкретный объект государственного управления. Соответственно, в системе государственного управления выделяют конкретные цели и цели глобального порядка,которые не должны противоречить общечеловеческим ценностям (свободе, демократии, социальной справедливости и т. д.). Цели управления отражают суть управленческого решения, предопределяют выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Цели государственного управления должны быть признанными, привлекательными, популярными, поддерживаемыми гражданами и при этом – реальными. Чтобы все цели были поддержаны, опирались на возможности и силу управления, они должны быть переложены на строгий и ясный язык управляющих воздействий. Не вообще цели, а цели, достижимые в обозначенное время, в точном объеме и при использовании определенных ресурсов; цели, конкретизированные, четко доведенные до отдельного коллектива, группы, человека и вместе с тем скоординированные между собой таким образом, чтобы одна цель не противоречила другой, а наоборот, способствовала ее реализации.

Субъектом формирования целей государственного управления может быть народ, правящая элита, глава государства. В условиях демократического государства субъектом формирования целейгосударственного управления являетсянарод.

Основными принципами формирования целей в демократическом государстве являются открытость, прозрачность и гласность.

Вся история человечества свидетельствует, что формирование целей государственного управления – дело крайне сложное. Над этим процессом неумолимо довлеют три негативных фактора:

• субъективность;

• большое число целей, их изменчивость и противоречивость;

• неопределенность в развитии и функционировании государственного организма, его отдельных частей, которая передается сфере управления и пронизывает ее (неполная определенность внешней среды и внутренних свойств государства имеет результатом неполную определенность целей государственного управления).

Поэтому при определении целей необходимо формировать определенную их иерархию в соответствии с актуальностью, потребностями общества, политической целесообразностью, конкретной ситуацией и наличием соответствующих ресурсов.

Исходя из приоритетов целей строится, так называемое «дерево целей», которое обеспечивает взаимосвязь между множеством целей и подцелей разного содержания (политических, экономических, социальных, духовных и др.), их согласованность для получения желаемого результата.

Дерево целей образует систему, каждый структурный элемент которой занимает определенное место и играет определенную роль в достижении главной цели.

Дерево целей – это образ, позволяющий сравнить систему целей государственного управления с деревом, уходящим «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (общество), которая его питает. Если же питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность дерева целей, то оно погибает, какими бы прекрасными не были предложенные идеи.

При формировании дерева целей субъект управления должен иметь полную информацию о состоянии общества, его проблемах, болевых точках, ресурсах для достижения целей и т. д. Кроме того, структурируя систему целей, следует иметь в виду, что каждая предыдущая цель должна детерминировать последующую, а также развивать и дополнять основную цель.

Цели и задачи, требующие первоочередного решения, рассматриваются как приоритетные. Поэтому важно определить иерархию целей государственного управления, построенную на принципе приоритетности, хотя построение абсолютной иерархии проблематично, как и познание абсолютной истины. Это всегда лишь субъективные оценки, кажущиеся оптимальными в конкретных условиях функционирования системы, которые могут приближаться к действительно оптимальным по мере изучения жизни общества.

Формирование иерархии целей и приоритетов часто сопровождается необходимостью выбора между эффективностью государственного управленияисоциальной справедливостью. Суть возникающей проблемы связана с тем, что преобладание принципа справедливого распределения часто ведет к снижению экономической эффективности и наоборот. Поэтому при выборе целей иногда имеют перевесконъюнктурные соображения. Например, необходимость быстрого решения проблемы, связанной с текущим моментом, общественным мнением либо политической ситуацией. Если преобладаютстратегические целии выверенные ценности – безопасность, стабильность, демократия и др., тогда при выборе цели и приоритетов используетсяструктурный подход. На практике в чистом виде эти подходы не применяются, как правило, они используются вместе, взаимодополняя друг друга.

Если приоритеты определены неверно, то это часто выявляется уже после того, как появились отрицательные последствия, неизбежные в данном случае.

Иногда важно определить иерархию недостижимых целей – это может служить показателем качества работы макросистемы управления во всей совокупности отношений с обществом, скорректировать взаимоотношения власти и общественных институтов, граждан.

Существуют два подхода к построению дерева целей. В одном случае его строят сверху, т. е. идут от идентификации целей высшего порядка к целям низшего порядка. Во втором – наоборот, формируют цели снизу, начиная с целей низшего порядка, и переходят к целям более высокого уровня.

Механизм определения целей и приоритетов в демократическом обществе является достаточно сложным и отражает не только формальные, но и неформальные отношения и связи между различными государственными и общественными структурами. Большое влияние на него оказывают идеологические факторы, экономические интересы различных элит и социальных групп.

Можно выделить несколько общих правил разработки целей государственного управления:

1. Соответствие выделенных целей существующему строю – его сохранению, укреплению и достижению генеральной цели деятельности государства на соответствующем этапе его развития.

Цели, не свойственные существующему строю, могут быть поставлены только при чрезвычайных обстоятельствах (войны, стихийных бедствий и т. д.).

2. Практическая необходимость и научная обоснованность целей.

3. Поставленная цель не должна наносить ущерба другим целям, либо этот ущерб должен полностью возмещаться.

4. Взаимодействие выделенной цели со всеми другими целями в соответствии с ее местом в системе приоритетов целей.

5. Цели должны формироваться в рамках возможного и в пределах реальных границ.

6. Для реализации целей должно быть достаточно ресурсов, средств и методов, обеспечивающих их выполнение. Механизм реализации должен включать в себя:

• организационно-управленческий механизм;

• нормативно-правовую основу;

• ресурсную базу (материальную, финансовую и т. д.).

Цели должны быть четкими и понятными обществу.

В Республике Беларусь согласно действующей Конституции политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь своих граждан. Это – главная цель государственного управления, магистральное направление внутренней и внешней политики белорусского государства. Ее достижению подчинены другие цели государственного управления, к которым следует отнести:

• обеспечение внутренней и внешней безопасности государства;

• создание условий для развития демократических институтов общества;

• гарантированную защиту прав и свобод граждан;

• создание равных правовых условий для развития всех форм собственности, формирования рыночных механизмов;

• создание благоприятной экологической среды обитания;

• взаимовыгодное сотрудничество центральной и местных властей.

Главные цели государственного управления конкретизируются в целях-заданиях для каждого государственного органа. Государственные служащие должны уметь увязывать базовые, общезначимые цели и задачи с конкретными целями, поставленными перед организацией.

В государственных организациях можно выделить три вида целей:цели-задания, цели-ориентации и цели самосохранения.

1.Цели-заданиягосударственным организациям ставятся вышестоящим субъектом управления – это собственно управленческие цели, т. е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели. Они, как правило, закрепляются в нормативно-правовых документах: положениях, уставах, регламенте, которые отражают назначение данной организационной структуры, ее место и роль в системе управления, т. е. то, ради чего она создана.

Очень важно, чтобы цели-задания были четко сформулированы, так, например, социальные цели (поддержка малоимущих и т. д.) имеют слишком общий смысл. Чтобы деятельность органа была эффективной, нужны более конкретно поставленные цели и задачи для органа управления и его коллектива, так как каждый работает лучше, если ясно представляет, чего от него ждут. Цель определяет поведение, а целенаправленная деятельность – механизм, обеспечивающий работу органа управления.

При выполнении цели-задания возможно возникновение различных проблем:

• неадекватное восприятие их органом управления;

• возможное несоответствие между содержанием сформулированных задач и ожиданиями коллектива организации;

• противоречие между высоким пафосом задач и низким ресурсным уровнем их обеспечения.

2.Цели-ориентацииотражают общие интересы членов коллектива органа государственного управления и не должны противоречить социальным целям-заданиям.

3. Цели самосохраненияорганизационной структуры управления отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой.

Каждый орган управления должен быть ориентирован не только на достижение целей, заданных сверху, но и на выполнение внутренних задач. Это обстоятельство не должно игнорироваться субъектом управления.

При постановке целей-заданий могут и должны учитываться и цели-ориентации организации. В противном случае всегда будет присутствовать поистине неразрешимый вопрос: «Выполняет ли система государственного управления свое общественное предназначение?»

Итак, в системе государственного управления цели должны быть:

• масштабными, но реально достижимыми;

• понятными и понятыми во всей полноте работниками управляющих и управляемых организаций;

• скоординированными во всей своей совокупности.

Целигосударственного управления можноклассифицироватьпо горизонтальному и вертикальному срезам.Горизонтальный срезпредставлен цепью основных видов целей государственного управления: общественно-политических – социальных – духовных – экономических – организационных – деятельностно-праксеологических – информационных – разъяснительных.

В общественно-политических целях выражена стратегия развития общества на длительную перспективу. А высшей ценностью и целью общества и государства провозглашается человек, его права, свободы и гарантии их реализации. Стратегической долгосрочной целью развития Республики Беларусь является поступательное движение к обществу постиндустриального типа, повышение уровня и качества жизни населения.

Социальные цели определяются общественно-политическими целями. Исходя из этого, в Республике Беларусь они заключаются в реализации принципа справедливости и создании условий, обеспечивающих достойные уровень и качество жизни человека.

Цели в духовной сфересостоят в создании условий для формирования высоконравственной, духовно богатой личности, Кроме того, они направлены на использование духовного потенциала граждан для реализации общественно-политических и социальных целей.

Цели государственного управления в экономической сфере– это определение долгосрочной стратегии экономического развития, создание оптимальных условий для ее реализации. Основной экономической целью Республики Беларусь является переход к социально ориентированной рыночной экономике и на ее основе повышение благосостояния жизни граждан.

Организационные целинаправлены на создание оптимальной, эффективно действующей организационной структуры государственного управления.

Информационные целинаправлены на установление прямых и обратных связей между объектом и субъектом управления для получения информации о реакции объекта на принятые управленческие решения и, при необходимости, коррекции управляющего воздействия.

Важную роль в государственном управлении играет объективная необходимость разъяснения выделенных целей и приоритетов. Граждане государства должны четко представлять имеющиеся проблемы, которые решает государство, иметь аргументированную информацию о протекающих в обществе процессах, о мотивах решений органов власти, в том числе и непопулярных.

Представленный горизонтальный срез целей не дает полного представления об их субординации. Вертикальный срез располагает цели по их значимости: стратегические, тактические, оперативные. Тактические цели определяют конкретные действия по достижению стратегических и оперативных целей, поэтому их еще называютобеспечивающими. Оперативные цели выдвигаются на определенном временном отрезке, с учетом складывающейся общественно-политической и экономической ситуации.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим критериям. Например, по объемуони могут быть:

• общими,охватывающими весь комплекс государственного управления;

• частными,охватывающими отдельные подсистемы.

По результатам:конечными и промежуточными.

По временным рамкамвыделяют:

• долгосрочные цели(стратегические) (свыше 5 лет);

• среднесрочные цели(на 5 лет);

• краткосрочные цели(тактические) (год и менее года).

По отношению к главным целям могут возникнуть побочные (вторичные)цели, которые не связаны напрямую с реализацией стратегических целей.