Контрольные вопросы и задания

1. Что такое демократия? Каковы ее основные проявления в государственном управлении?

2. Назовите основные формы демократии в государственном управ­лении.

3. Каковы, на Ваш взгляд, основные направления демократизации государственного управления?

4. Что Вы понимаете под термином «коррупция»?

5. Каковы последствия коррупции?

6. В чем Вы видите причины живучести коррупции?

7. Назовите основные меры борьбы с коррупцией.

8. Разъясните, что такое конфликты в сфере государственного управления, какова их природа.

9. Перечислите виды конфликтов и дайте им краткую характеристику.

10. Разъясните сущность конфликта между политическими и государственно-административными структурами и субъектами управления. Покажите пути их разрешения.

11. Разъясните сущность конфликта между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. Покажите пути их разрешения.

12. Разъясните сущность конфликта между государственными органами и другими организационно оформленными звеньями управления. Покажите пути их разрешения.

13. Разъясните сущность конфликта между государственными органами центрального, регионального и местного уровней. Покажите пути их разрешения.

14. Разъясните сущность внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях. Покажите пути их разрешения.

15. Разъясните сущность конфликта между государством и населением. Покажите пути их разрешения.

16. Разъясните сущность конфликта между чиновниками и гражданами. Покажите пути их разрешения.

Раздел II. Организационная структура государственного управления Глава 7. Государственная власть и структура государственного управления

Ключевые слова:

государственная власть; государственное управление; законодательная власть; власть главы государства; исполнительная и судебная власть; контрольная власть; парламент; президент; правительство; судебная система; принцип разделения властей; ветви власти; организационная структура государственного управления; основополагающие принципы и правила формирования организационной структуры государственного управления; структура органов государственного управления; классификация органов государственного управления

Вопросы

7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика.

7.2. Понятие, сущность и научные подходы к построению и функционированию организационной структуры государственного управления.

7.3. Понятие, организационная структура государственных органов, их классификация.

7.1. Ветви власти, их конституционные основы и характеристика

Государственная власть и государственное управление выступают как специфические системы деятельности субъектов, различающиеся способами, процедурами и результатами деятельности.

Достижение общегосударственных целей, свои внутренние и внешние функции государство реализует через государственную власть, которая представляет собой конституционно-правовой институт. Государственная власть имеет особый механизм осуществления, обладает верховенством в обществе, имеет определенные формы организации, берет на себя функции регулирования и управления общественными отношениями и процессами, а также выполняет арбитражную роль и имеет легитимное право на принуждение.

Государственная власть является неотъемлемым атрибутом развития и функционирования общества, тем стержнем, который объединяет людей в единое сообщество, обеспечивает реализацию интересов всего сообщества и его членов.

Именно власть дает государству возможность влиять на общественные отношения и процессы, обеспечивать подчинение управляемых воле управляющих.

В современной научной литературе существует множество понятий и определений государственной власти, основанных на современных методологических подходах и отражающих достигшую определенной зрелости развитую государственную власть. В их совокупности наиболее обоснованным является понимание государственной властикак системы деятельности народа, составляющих ее общностей и индивидов, создающих органы по реализации их публичных прав, свобод, закрепленных за ними полномочий, обязанностей, а также возложенной на них ответственности, выражающих их социальное качество и потребности.

Такое понимание государственной власти позволяет отразить:

• ее связь с носителями власти;

• единство государственной власти как системы деятельности первичных(народ, составляющие его общности и индивиды) ипроизводных(органы государственной власти, создаваемые первичными субъектами) субъектов государственной власти;

• основу осуществления государственной власти, т. е. права, свободы, обязанности и ответственность субъектов государственной власти, их обеспечение.

Главным субъектом государственной власти, ее источником и носителем является народ, который сам устанавливает власть, реализуя тем самым свои права. Он обладает правомучредительной власти, которое он реализует в форме референдумов, выборов. Но народ не осуществляет государственное управление.

Нормативной основой государственного управления является закон и другие нормативные и правовые акты, которые можно объединить понятием «нормативная юридическая система».

Единство государственной власти, его закрепление и практическое обеспечение находит отражение в конституции страны.

Государственная власть как структурированное единство включает:

во-первых, субъектный состав (государство в целом, государственные образования, органы, лица, сообщества, объединения);

во-вторых, предметы ведения, компетенции, полномочия, права и обязанности, ответственность действия, программы, меры и т. д.;

в-третьих, организационные структуры, учреждения и институты (президент, парламент, правительство, суды, государственная служба, воинская обязанность и т. д.).

Важно подчеркнуть, что государственная власть носит динамичный характер, она постоянно развивается, изменяется состав ее элементов, их взаимоотношения и т. д.

Современное понимание государственной власти включает следующие ее разновидности:

• законодательную власть;

• власть главы государства;

• исполнительную власть;

• судебную власть;

• контрольную власть.

Законодательная властьявляется ветвью государственной власти, деятельность которойсвязана с принятием законов и других правовых актов. Она обеспечивает формирование правового фундамента, который нормативно регулирует общественные отношения и процессы.

В современных демократических государствах в законотворческом процессе участвуют глава государства, парламент, правительство и другие субъекты, обладающие правом законодательной инициативы, но основным субъектомзаконодательнойвласти является парламент, который наделяется определенными полномочиями, предопределяемыми формой государственного устройства и правления.

В мировом масштабе родиной современного парламента считается Англия (ХIIIв.). В России первым учреждением парламентского типа явилась Государственная дума (1905 г.).

Парламент – это высший выборный государственный законодательный орган власти, осуществляющий представительство населения. Его легитимность обеспечивается общенародным избранием.

Парламент выступает одним из главных центров выработки государственной политики, которая находит свое отражение в принимаемых им законах.

К общим функциям парламента относятся:

• принятие законов государства – законодательная функция;

• выражение общественных интересов – представительная функция;

• контрольная функция, означающая контроль над исполнением законов органами государственной власти.

Объем компетенций парламентаопределяется совокупностью его полномочий и функций. В странах с парламентарными формами правления одной из важнейших функций парламента является формирование правительства и контроль за его деятельностью.

Парламент может иметь различную структуру– иметь одну, две или даже три палаты. Именно от структуры парламента зависит порядок его формирования. В большинстве стран парламент имеетдве палаты – верхнюю, члены которой либо избираются и назначаются, инижнюю, члены которой только избираются.

По характеру ведения парламентского процесса можно выделить парламенты, работающие в режиме политических дискуссий между правящим большинством и оппозицией; и парламенты, имеющие высокопрофессиональный аппарат, представленный через систему постоянно действующих специализированных комитетов и комиссий. Примером парламента первого типа является парламент Великобритании, второго – Конгресс США.

Профессиональную деятельность палат парламента обеспечивает аппарат парламента,который выполняет научно-аналитическую, организационную и техническую работу.

Власть главы государства в президентских республиках осуществляет Президент, место которого в обществе определяется его реальными полномочиями, которыми он обладает, и тем, перед кем он несет ответственность.

Президент – это единоличный глава государства, должностное лицо, который получает свои полномочия в результате избрания его гражданами или парламентом путем прямых или косвенных выборов на определенный срок. Сроки пребывания в должности различны. Обычно они составляют 47 лет.

Институт президентства насчитывает более 200 лет. Его родиной считаются США, где в 1787 году Конституцией страны был установлен принцип выборности населением главы государства и федеральной исполнительной власти. Оправдавший себя институт президентства в США способствовал его распространению и в других странах. Сегодня он используется в 143 странах.

В мировом масштабе возникновение института президентства связано с объективной необходимостью создания сильной, дееспособной исполнительной власти, с поиском нового подхода к организации государственного управления.

Порядок избрания президентазависит в основном от формы правления. Впрезидентских и смешанных республиках,где президент обладает широкими властными полномочиями, выборы, как правило,прямые, по мажоритарной системе (абсолютного большинства).Всенародно избирают президента во Франции, в большинстве стран Латинской Америки, Польше, России, Беларуси, Украине, Литве, Египте, Мексике и других странах.При прямом избраниипрезидент несетответственностьперед избравшим его народом, а не перед парламентом и не каким-либо другим органом власти, что возвышает его над ними.

В некоторых президентских республиках применяются и косвенные выборы(США, Аргентина).

Президент, избранный косвенным образом, также независим от парламента и практически неподконтролен ему, как и при прямых выборах.

В президентских республиках в руках президента сосредоточена значительная повседневная власть. Он является главой государства и главой исполнительной власти, ключевой фигурой в системе государственного управления.

В парламентских республикахпрезидент избираетсяпарламентом либо самостоятельно(Турция, Израиль, Греция, Венгрия, Чехия и др.), либо спредставителями местной законодательной власти(Италия, ФРГ, Индия) – так называемыми избирательными коллегиями. Его роль сводится, в основном, к представительским, церемониальным функциям.

Сегодня институт президентства является одним из основных институтов государственной власти в странах с республиканской формой правления. По сравнению с другими институтами государственной власти и должностными лицами президент обладает особым статусом, компетенциейи ответственностью.Он оказывает весьма значительное влияние на систему государственного управления, выступает ключевой фигурой во властных структурах государства, играет важную роль в общественно-политической жизни страны.Полномочия президента закрепляются конституционно.

Институт президентства предусматривает создание исполнительного аппарата(администрации президента), который обеспечивает ему реализацию конституционных полномочий.

Основным субъектом исполнительной властиявляетсяправительство и подчиненные ему органы.

Исполнительная власть строится на принципах целостности, взаимосвязи, четком определении полномочий и функций между ее различными органами. Функции исполнительной власти лежат преимущественно в плоскости текущего и оперативного управления общественными отношениями и процессами, связанными с жизнедеятельностью общества в самых разнообразных сферах и отраслях.

Правительство – это высший коллегиальный орган исполнительной власти, который отличается от других органов предметом и сферой деятельности. Правительство обеспечивает: исполнение законов, соблюдение законности в системе государственного управления, поддержание правопорядка в стране, осуществляет управленческие функции и обеспечивает реализацию принимаемых решений, определяет возможности и порядок использования ресурсов страны, обеспечивает управление государственным аппаратом, регулирует социально-экономическое развитие страны и т. д.

Правительство страны может играть различную рольв жизнедеятельности общества и иметьразличный конституционный статус. Это зависит от многих факторов, в том числе и от государственного устройства и формы правления, политического режима, от устоявшихся исторических традиций и менталитета народа и т. д. Как правило, общая компетенция правительства определяется Конституцией страны.

В президентских республикахправительство имеет статус совещательного органа при главе государства.При парламентарных формах правления– это высший орган исполнительной власти.

Порядок формирования правительства в разных странах имеет свою специфику, но в качестве общей основы можно выделить партийную принадлежность кандидатов.

В странах с президентской формойправления правительствоформируетсяпрезидентомиз числа представителей партии, победившей на президентских выборах, независимо от соотношения сил партий в палатах парламента. В некоторых странах (например, США) назначение на ключевые министерские посты, наряду с принципом партийной принадлежности, производится с ведома и согласия сената.

В странах с парламентарными формами правленияправительствоформируетсяпо-разному.Если в парламенте имеется партия, располагающая большинством мест, то она и формирует правительство (Великобритания, Канада, Индия). В Великобритании, например, главой правительства становится лидер партии, победившей на парламентских выборах. В случае отсутствия такового, монарх может повлиять на выбор кандидата, консультируясь при этом с видными политическими деятелями страны.

Если ни одна партия не имеет большинства в нижней палате парламента, то две или больше партий договариваются о том, чтобы сформировать коалиционное правительство, опирающееся на совместное парламентское большинство этих партий. Такие коалиционные правительства являются характерными для Италии, Бельгии, Нидерландов. Многие правительственные коалиции демонстрируют достаточно высокую эффективность (Израиль, Германия, Швейцария).

Иногда правительственную коалицию по той или иной причине создать не удается. В этом случае одна или несколько партий формируют «правительственное меньшинство», которое обладает властью лишь постольку, поскольку его поддерживают другие партии, не вошедшие в состав правительства. Такие правительства формируются довольно часто в Дании, Норвегии, Швеции. В некоторых случаях правительство может быть сформировано не лидерами партий, а высшими чиновниками – такое правительство называется «деловым», «служебным» или просто «чиновничьим». В послевоенный период «деловые кабинеты» формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии.

В республиках сосмешанными формами правления правительствотесно связано с президентом,но все же представляетотдельный институти должно устраивать как президента, так и парламент. В случае возникновения разногласий решающее значение имеет мнение парламента. Правительство менее устойчиво, чем президент и парламент. Оно меняется раз в 34 года.

В самой общей форме полномочия, задачи и функции правительства закреплены в Конституции страны, более широкие полномочия закрепляются соответствующимизаконодательными и нормативными актами.

В каждой стране правительство имеет свое название. К наиболее распространенным относятся: Совет министров, Кабинет министров, Государственный совет, Федеральный совет и т. д.

Объем полномочий правительств унитарных и федеративных государств неодинаков. В условиях федеративного государственного устройства проводится разделение компетенции между федерацией и ее субъектами (ФРГ, США, Российская Федерация). Полномочия федерального правительства касаются решения вопросов, отнесенных конституцией к ведению федерации и совместному ведению федерации и ее субъектов.

К числу важнейших полномочийправительства в любой стране можно отнести следующие:

• разработка основных направлений внутренней и внешней политики и определение мер по их реализации;

• формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью;

• исполнение законов;

• составление и исполнение бюджета;

• прогнозирование социально-экономического развития;

• руководство отдельными отраслями хозяйства, духовной и социальной сферами;

• участие в законодательной деятельности – посредством права законодательной инициативы разработки законопроектов;

• принятие нормативных актов, конкретизирующих, а иногда и подменяющих законодательство;

• ведение международных переговоров и заключение соглашений.

За исполнение своих полномочий практически во всех странах правительство ответственнолибо перед президентом, либо перед парламентом, либо несет двойную ответственность (в зависимости от формы правления).

В странах с парламентарными формами правления правительство, как правило, несет коллективную ответственность. Коллективная ответственность, чаще всего, проявляется в выражении вотума недоверия правительству и его отставке.

Наряду с коллективной ответственностью возможна и персональная ответственность – каждый член правительства несет ответственность за выполнение возложенных на него функций и задач.

Правительство имеет свою территориальную систему подчиненных ему органов исполнительной власти.

Судебная властьреализуется через судебные учреждения, обеспечивая охрану и защиту прав и законных интересов граждан, охрану правопорядка. Она призвана самостоятельно и независимо осуществлять правосудие, которое осуществляется на основе и в порядке, предусмотренном законом.

Судебная власть – это право, возможность и способность специально создаваемых государственных учреждений – судов оказывать воздействие на поведение людей и социальные процессы конкретно-определенными юридическими лицами, установленными законами.

Реализуют судебную власть от имени государства суды в форме судопроизводства, которое определяет порядок рассмотрения дел судом.

Выделяют конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство, которые предопределяют организацию судоустройства и всю судебную систему страны.

Как правило, формирование судебной системы страны зависит от ее государственного устройства и административного деления и устанавливается Конституций страны и другими законами.

Судебная системагосударства включает суды различных категорий:

• конституционные (уставные) суды;

• суды обычные (общей юрисдикции и военные трибуналы);

• арбитражные суды.

Конституционный судявляется судебным органом конституционного контроля, который самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Его решения являются окончательными, обжалованию не подлежат, являются обязательными для всех органов государственной власти, органов местного управления и самоуправления, предприятий, учреждений, должностных лиц, всех граждан.

Верховный суд– высший судебный орган по гражданским, административным, уголовным и иным делам.

Высший Арбитражный судрассматривает хозяйственно-экономические споры, защищает законные интересы граждан, организаций, предприятий и других субъектов хозяйствования.

Работу судов обеспечивают аппараты судов.

Суд представляет особую ветвь государственной власти. Главное назначение суда – рассматривать и разрешать конфликты в обществе. Осуществляя государственную власть в особой форме, суд, применяя законы конкретного государства и другие нормативные акты органов государства, выносит решения, исполнительная власть выполняет принятые решения.

Суд, участвуя в управлении государством и являясь частью общества, не должен руководствоваться политическими мотивами при рассмотрении конкретного дела. Суд, с одной стороны, должен охранять государство, с другой – защищать права человека от произвола государства.

Суд должен поддерживать и укреплять существующий порядок, легитимность государственного управления, но когда государство и его учреждения выходят за рамки законов, суд обязан ограничить государство, не допустить подавления демократических основ общества. Он укрепляет экономическую стабильность в обществе, поддерживает политическую стабильность, а также играет большую идеологическую роль (уважение к закону, нормам поведения и т. д.).

Формирование судовосуществляетсяразличными способами, однако в большинстве стран судьи назначаются чаще всего президентом, в монархических государствах –министром юстиции. В большинстве стран судьи назначаются пожизненно. Судья может быть смещен за преступление, пренебрежение своими обязанностями. Несмотря на различия в назначении и смещении судей в разных странах, все они преследуют одну цель – укрепление независимости судебной власти.

Существуют различные модели судебных систем: англосаксонская (предусматривает единую систему судов во главе с верховным судом); романо-германская (отсутствует единая система судов, полисистемность); социалистическая (характерна выборность всех судей и народных заседателей непосредственно избирателями, представительными органами или народными заседателями, трудовыми коллективами); мусульманская (имеет персонифицированный характер, т. е. мусульманскому суду подлежат только единоверцы или лица, согласившиеся на такой суд); общинная (суды племенных вождей, старейшин).

Существуют две основные разновидности государственных судов: общие (суды общей юрисдикции) и специальные. В большинстве стран создаются специальные судебные округа, не совпадающие с административно-территориальным делением, для того, чтобы создать условия для независимости судебной власти от других органов на местах.

Число ступеней судов общей юрисдикции обычно от двух до четырех.

Создание специальных судов (разных по рассматриваемым вопросам) призвано ускорить правосудие по отдельным категориям дел. Особая роль среди специальных судов принадлежит конституционным судам, осуществляющим контроль за конституционностью правовых актов.

Совокупность судов и судебных учреждений, должностных лиц с их компетенцией, полномочиями составляет судебную систему.

Контрольная властьвключает систему разнообразных процедур, организационных структур и инструментов, направленных на выявление отклонений от принятых норм, стандартов и параметров, нарушений принципов законности с целью принятия адекватных мер, направленных на их устранение или предупреждение.

Государственный контроль в различных странах имеет свою специфику, формы проявления и масштабы действия.

Следует отметить, что каждая из выделенных видов власти является весьма сложным образованием, теснейшим образом взаимодействует с другими властями и выступает неотъемлемым компонентом государственной власти как единого целого.

Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение, цели, которые реализуются через конкретизацию в задачах, функциях, структурах, конкретных должностях.

В Республике Беларусь в соответствии со статьей 6 Конституции Республики Беларусь государственная власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную.

Принцип разделения властиотрицаетединовластие, по никак не противоречит ееединству.

Разделение властей предопределило выделение такого социального института, как государственное управление.

Государственное управление осуществляется органами государственной власти и представляющими ее должностными лицами, что позволяет отметить, что государственное управление выступает главным каналом реализации государственной власти. Другими словами можно сказать, что государственная власть свое полнообъемное воздействие на конкретный объект осуществляет в форме государственного управления, выступающего как ее конкретное проявление и как канал обратной связи между обществом и государственной властью.

Можно согласиться с мнением ученых, которые утверждают, что с научно-правовой точки зрения, государственное управление–это юридически оформленная деятельность по организацииконкретного, системного взаимодействия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществлениеконкретных практических воздействий на объекты управления в соответствии с ее социальным назначением.

В свою очередь, государственное управление, исходя из потребностей общества, складывающихся общественных отношений и процессов, может само активно воздействовать на государственную власть и ее разновидности, задавая тем самым направления их деятельности.

Реализация деятельности государственной власти, ее целевых установок, основных направлений политического, социально-экономического развития страны обеспечивается действенной организационной структурой государственного управления.