5. Государственно-административное и политическое управление

Разделение государственного управления на политическое и административное является сложной, противоречивой и спорной проблемой. Соотношение между ними зависит от типологии государства, особенностей политической системы, роли наднациональных структур в принятии политических решений, а также от иерархии организации в системе государственного управления. Чем выше иерархия, тем значительней роль политической составляющей государственного управления.

Границы между политическим и государственно-административным управлением достаточно условны, они неразрывно связаны между собой в рамках единой подсистемы государственного управления (рис. 1. 2). При этом эффективности политического управления определяется качеством взаимодействия государства с гражданским обществом.

	Политическая система
Государственно-административное управление	Политическое управление	Политическое общество	Неполитическое общество
Государственное управление		Гражданское общество
Общество

Рис.1.2. Модель, интерпретирующая взаимосвязь политического и государственно-административного управления с политической системой и гражданским обществом

Вместе с тем неразрывная связь между политическим и государственно-административным управлением не должны вести к их смешению. Независимость государственного управления вполне логически соотносится с принципом разделения властей.

Независимость администрации от политической власти имеет моральное и функциональное (социологическое) значение, так как является необходимой для сохранения административного организма (например, при смене правительства, обеспечивает определенную преемственность администрации).

И хотя должна быть хорошо отлаженная система взаимодействия между политиками и администраторами, их деятельность должна быть четко разграничена.

Начало теоретической разработке вопросов разделения политиков и администраторов, выделению административно-государственного управления положил будущий президент США, профессор Вудро Вильсон в 1887 году в своей работе «Изучение администрирования». Он считал, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата, а систему государственного администрирования должен отличать высокий профессионализм, т. е. подбор государственных служащих должен осуществляться по их профессиональной компетентности, что обеспечит превращение бюрократии в инструмент профессионального управления, основанного на принципе «иерархии и разделения функций». Он высказывал мнение, что политики должны контролировать деятельность администраторов, которые будут просто следовать направлениям, заданным для них политическими лидерами и не смогут «вмешиваться» в политику.

Идеи Вудро Вильсона поддерживал Франко Дж. Гуднау, который также проводил четкое разграничение между политиками и администраторами.

Их взгляды разделял немецкий ученый Макс Вебер, который считал, что подлинной профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Чиновник долженуправлять,в то время какполитикдолженбороться.Выработанные им принципы формирования бюрократической модели административно-государственного управления достаточно универсальные и не утратили своего значения и сегодня. В качестве таких принципов он выделил:

• административные учреждения организованы иерархически;

• каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

• служащие назначаются с учетом их профессиональной квалификации;

• гражданские служащие получают заработную плату в соответствии с рангом;

• для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;

• служащий не владеет учреждением, в котором работает;

• служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

• смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций^

Отделение политиков от администраторов можно рассмотреть также через призму принимаемых решений. Политические решения характерны для политиков и политических институтов и связаны в необходимостью разрабатывать и реализовывать политическую стратегию. Административные решения присущи, прежде всего, бюрократическим организациям, которые нацелены на решение практических проблем государственной политики и исполнение воли политиков. К числу таких организаций можно отнести, например, министерства, комитеты.

Между политическим и административным управлением нельзя провести четкую границу.

Современная наука предлагает различные модели взаимодействия политиков и администраторов:

• классическая теоретическая веберианская модель полной политической нейтральности, лояльности бюрократии политической власти, когда политики правят, а чиновники управляют;

• модель «собственной политизации» бюрократов и «партийно-ориентированная» модель Ф. Риггса, когда партия благодарит активиста за участие в борьбе продвижением по службе;

• модель Дж. Эвербаха, Р. Патнэма и Б. Рокмана, когда чиновники и политики совместно формируют и реализуют государственную политику.

Государственный служащий наряду с административно-распорядительными, квалификационно-управленческими функциями выполняет и функции политические (формирует определенные ценности, трактует политико-правовые приоритеты и т. д.).

Поэтому нельзя полностью признать политическую нейтральность аппарата государственного управления, так как, во-первых, бюрократическая элита активно участвует в выработке политического курса государства и, во-вторых, нередко сама принимает ответственные политические решения:

• реализуя на практике законы, указы, иные политические решения, осуществляет управление развитием страны во всех сферах жизнедеятельности;

• обладает остаточными ресурсами и рычагами, чтобы воздействовать на выбор того или иного политического курса;

• в предоставлении многих услуг населению государственный аппарат был и является по сути монополистом, чем и объясняется его огромное управляющее воздействие на общественную и личную жизнь граждан и т. д.

Это объясняется рядом причин:

• государственные служащие владеют знаниями и объективной, достоверной и своевременной информацией, которая может различным образом планироваться, собираться, анализироваться, храниться, структурироваться, фильтроваться, интерпретироваться и предоставляться политикам;

• государственные служащие влияют на процесс формирования и проведения государственной политики на всех этапах подготовки, принятия и реализации решений посредством консультирования политиков и осуществляя их информационно-аналитическое обеспечение;

• нормотворчество, нормоприменение и интерпретация госслужащими законов;

• способностью чиновников агрегировать и артикулировать групповые, корпоративные и даже национальные интересы, формулировать проблемы, цели, ограничения и альтернативы, определять критерии качества управления.

Теория административно-государственного управления представляет собой важное научное направление, которое можно рассматривать как самую молодую теорию управления обществом, призванную поставить на рациональную научную основу практикугосударственного администрирования.

Процесс совершенствования системы государственного управления предполагает также дальнейшую регламентацию функций и компетенции отдельных органов государственного управления, а также обязанностей всех чиновников. Эти меры должны быть направлены на укрепление и упорядочение деятельности государственного аппарата и усиление контроля за его работой.

Сегодня, разделяя политическое и административно-государственное управление, требуются уточнения их определений и понятий.

В своем учебнике «Государственное (административное) управление» Н. И. Глазунова предлагает следующие определения:

Государственно-политическое управление– это деятельность институтов политической власти республиканского, областного и местного уровней.

Государственно-административное управление– это практическая реализация исполнительной власти или, другими словами, вид государственной деятельности по управлению делами государства, т. е. собственно практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений.

В. А. Козбаненко разделение государственного управления на политическое и государственно-административное («собственно» государственное) рассматривает через вопросы:

• что делать и почему (это политическое управление);

• как делать и при помощи чего (это государственно-административное).

На наш взгляд, рассмотренные понятия, дополняя друг друга, вполне раскрывают содержание политического и государственно-административного управления и могут использоваться при изучении курса «Теория и практика государственного управления».