Виды функций, выполняемых Конституцией
Юридическая
Политическая
Идеологическая (воспитательная)
основной Закон государства;
главный источник права;
дает исходные начала для всех отраслей
национальной правовой системы;
обладает высшей юридической силой.
определяет
устройство государства; регулирует
политический процесс в обществе; служит
правовой основой политической системы; определяет
отношения государства с гражданами наиболее
авторитетный Закон в государстве; отражает
господствующую в обществе
социально-политическую доктрину,
определенное мировоззрение; прививает
гражданам уважение к Закону, к признанным
во всем мире ценностям
Рис. 12.1.
Правовое регулирование государственного управления осуществляется следующими методами:
императивного регулирования (регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах органами государственной власти государства в целом либо его субъектами (при федеративном устройстве) в рамках их компетенции);
диспозитивного регулирования (осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти).
Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах и отношениях, зависят от способов правового регулирования, которые отражают суть юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого взаимодействия. Среди способов правового регулирования различают:
позитивное обязывание – возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия;
запрещение – возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода;
дозволение – предоставление лицам права на свои собственные активные действия.
Каждый из названных способов применяется в правовом регулировании государственного управления, но доминирующим является позитивное обязывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной государственный орган, выступает по отношению к нему обязывающей. Она может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом случае все записанное в компетенции государственного органа подлежит обязательному исполнению. В этом состоит отличие государственного органа от субъекта гражданского права, из-за чего государственное управление регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права.
Правовой статус государственных органов и процессы их функционирования должны быть определенными, целенаправленными и последовательными. Здесь очень многое зависит от тех правовых форм, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.
Правовые формы, которые используются для определения правового состояния государственных органов и государственных должностей, имеют большое значение в придании им организованности, рациональности функционирования, системности взаимодействия. К формам правового регулирования предъявляются определенные требования: во-первых, они должны быть приняты своевременно, чтобы не пришлось встраивать новые управленческие явления в устаревшие правовые рамки; во-вторых, они должны быть достаточно устойчивыми, стабильными, давая людям возможность их освоить, понять, применить на практике и оценить; в-третьих, они должны быть полными и согласованными, т. е. крупными комплексными правовыми актами.
В свете таких требований сразу становится ясно, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции государства как нормативному правовому акту высшей юридической силы в стране.
Так, система нормативных правовых актов в Республике Беларусь определяется Конституцией и изданными в соответствии с ней подконституционными актами. В них определены органы, имеющие право принимать нормативные акты, и порядок издания таких актов. Например, в разделе IVглавы 3 Конституции Республики Беларусь определены полномочия Президента Республики Беларусь, в главе 4 определены полномочия Национального собрания, палаты которого могут принимать законы и постановления, в главе 5 определены полномочия Правительства Республики Беларусь, которое вправе принимать постановления, а Премьер-министр издает в пределах своей компетенции распоряжения.
Одни и те же органы могут издавать как нормативные, так и правоприменительные акты. Например, указ Президента о награждении является актом правоприменительного характера. В нормативном правовом акте в отличие от правоприменительного устанавливаются правила общеобязательного характера, рассчитанные на длительное действие и многократное применение.
Нормативные правовые акты различаются по своей юридической силе. В зависимости от этого может быть определена иерархия, т. е. соподчиненность нормативных актов. Иерархия нормативных актов в Республике Беларусь выглядит следующим образом:
Конституция (в том числе и акты толкования Конституции).
Международные договоры, действующие на территории Республики Беларусь.
Законы и декреты Президента.
Указы Президента, изданные на основе законов.
Постановления Правительства.
Нормативные акты министерств.
Замыкают эту иерархию нормативные акты, принимаемые местными органами государственной власти, в том числе и в порядке делегирования им некоторых полномочий выше стоящими органами.
Согласно статье 8 (раздел I) Конституции, Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.
Главенствующее место в иерархии законодательных актов занимает Конституция Республики Беларусь. Конституция является базой для развития всего текущего законодательства. Статья 137 (раздел VII) гласит, что Конституция обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. Ни один акт не может быть принят, если он противоречит Основному закону. Конституция регулирует главные стороны государственной, общественной жизни, допуская и прямо предполагая процесс правового, в том числе законодательного регулирования, стимулируя и направляя его.
Конституция не допускает заключения противоречащих ей международных договоров.
Важнейшей формой правового регулирования государственного управления являются законы. Закон это принятый в особом порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государства, выражающий государственную волю и обладающий высшей правовой силой (после Конституции).
Акты исполнительной власти могут стоять на одном уровне с законами. Декреты Президента, Правительства обладают той же силой, что и законы Парламента.
Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента:
декреты;
указы;
распоряжения.
По своему содержанию декреты являются актами нормативного характера.
Среди актов общегосударственных органов важную роль играют и постановления Правительства, которое издает свои акты на основе Конституции, законов, декретов и указов Президента.
Важное значение среди форм правового регулирования государственного управления отводится подзаконным нормативным правовым актам управления, представляющим собой нормативные юридические акты компетентного органа, основанные на законе и закону не противоречащие.
К настоящему времени в Республике Беларусь сформирована качественно новая система законодательства, необходимая для развития нашей страны. Приняты и действуют основные законодательные акты, регулирующие отношения между гражданами, между гражданами и государством, много сделано для приближения внутреннего национального законодательства к международным стандартам. Впервые в истории белорусской государственности создан Конституционный Суд в целях осуществления контроля за конституционностью нормативных актов.
В Республике Беларусь на сегодняшний день действует эффективная система учета нормативных правовых актов, поддержания их в актуальном состоянии, а также своевременного информирования государственных органов, юридических и физических лиц, осуществления межгосударственного обмена правовой информацией. Такой системой является Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
Однако действующая правовая база не лишена недостатков.
Оценивая современное состояние законодательства в Республике Беларусь, Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденная Указом Президента от 10 апреля 2002 года № 205, подчеркивает, что отрицательными тенденциями в законодательстве среди прочих считаются:
большое количество отсылочных норм;
искажение норм законов в отдельных нормативных правовых актах более низкого уровня;
недостаточное прогнозирование последствий принятия некоторых нормативных правовых актов при подготовке их проектов, влекущее внесение изменений, дополнений либо отмену этих актов сразу после их принятия.
Важнейшее требование эффективного управления – информированность граждан о принятых актах законодательства и установление переходных сроков для вступления в силу новых правовых актов.
Сам процесс правового регулирования государственного управления должен быть системно организован. При его осуществлении необходимо добиваться возможной взаимосвязи по времени издания правовых актов, определяющих правовой статус подсистем государственного управления; по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные или иные подсистемы государственного управления; по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной структуры государственного управления.
Подводя итог, необходимо отметить, что современное государственное управление только тогда будет соответствовать своему назначению и будет наиболее эффективным, когда органы государственной власти и управления будут его осуществлять, руководствуясь только нормами права, которое выражает идеи справедливости и устраняет издержки перехода к рыночным отношениям.