9.2. Правовой статус и классификация государственных служащих

Правовой статус госслужащего определяется законодательством в связи с замещением государственной должности, т. е. в отличие от рабочих, крестьян (фермеров), предпринимателей служащие – это лица, занимающие должности. Под должностью понимается первичная организационная единица в структуре управления, характеризующая роль и полномочия лица, занимающего ее. В Законе «О государственной службе в Республике Беларусь» государственная должность определяется как штатная единица госоргана с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, это элементная (базовая) штатная единица государственного управления.

Должностное лицо – это государственный служащий, который постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляет функции представителя власти, т. е. наделен распорядительными полномочиями в отношении органов, не находящихся у него в подчинении, и лиц, не находящихся в служебной зависимости от него. Эти должностные лица выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Их властные полномочия распространяются на граждан и юридических лиц, не подчиненных им по службе. Таковы, например, прокуроры, работники разного рода государственных инспекций, работники милиции, таможни. Должностные лица могут относиться к классифицированной государственной службе, а могут не принадлежать к ней. Замещение должности на классифицированной государственной службе происходит путем назначения по усмотрению вышестоящего органа или должностного лица (это всегда относится к высшим должностям), аттестации лиц, уже занимающих должность (обычно аттестация проходит один раз в четыре – пять лет), конкурса (для вакантных должностей).

При конкурсном отборе в зарубежных странах обычно создаются две комиссии: для отбора допущенных к конкурсу и для определения победителя (обязательная рекомендация для назначения на должность). Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоминать экзамен (иногда даже письменный), для некоторых групп используется так называемое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может проводиться конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуется собеседование и проверка практических навыков.

Чиновники, т. е. лица, относящиеся к классифицированной государственной службе, обладают привилегией несменяемости: они остаются на службе при смене партий у власти, создании нового правительства и замене министров. Однако некоторые высокопоставленные чиновники заменяются, особенно, если это личные сотрудники президента, премьер-министра, министров или, если такие должности носят политический характер. В этом случае, по американской терминологии, при назначении на должность действует не «система заслуг» (конкурс), а «система добычи». Новый президент или правительство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют многих должностных лиц (в том числе губернаторов в субъектах федерации или в областях, если эти губернаторы не избираются, а назначаются центром), но заместители министров обычно остаются на своих постах, продолжая рутинную работу.

Правовое положение государственного служащего в Республике Беларусь определено законом «О государственной службе в Республике Беларусь».

У чиновников существуют особые права, некоторые привилегии и дополнительные обязанности. Важнейшее среди их прав – дискреционные полномочия. Это значит, что чиновник вправе принимать решения, причем не только в отношении подчиненных ему органов или лиц, но и не подчиненных учреждений и граждан, но эти решения принимаются в пределах полномочий, установленных законом, и в рамках закона. К числу привилегий чиновников относятся: упомянутое право несменяемости (чиновник выходит в отставку по достижении пенсионного возраста и не может быть заменен по политическим мотивам); повышенное материальное обеспечение со стороны государства. В ряде стран чиновникам назначаются повышенные пенсии, им предоставляется жилье, медицинское обслуживание, транспорт; в Великобритании чиновники самых высоких рангов получают более высокую заработную плату, чем министры, но в некоторых европейских странах материальные привилегии чиновников невелики.

Вместе с тем чиновники имеют дополнительные обязанности. Действует принцип лояльности (верности) государству. Он нередко распространяется не только на чиновников, но и некоторых других государственных и муниципальных служащих (например, на преподавателей в Германии). Чиновники должны защищать интересы государства и не могут отдавать предпочтений каким-либо партиям, общественным объединениям, группам населения. Поэтому они не могут быть членами политических партий, посещать их собрания, участвовать в митингах и демонстрациях. Некоторые государственные служащие (например, военнослужащие) в отдельных странах не имеют избирательных прав, многим категориям государственных служащих запрещено участвовать в забастовках (поступая на работу, они подписывают соответствующий документ).

В большинстве стран мира к государственным служащим относятся только лица, занимающие государственные должности в государственных органах. Служащие государственных вузов, музеев, библиотек, медицинских учреждений и т. д. не считаются государственными служащими.

При поступлении на государственную службу действует принцип равного доступа к ней. На государственную службу могут быть приняты граждане данного государства, достигшие определенного возраста, обладающие профессиональным образованием, владеющие государственным языком (в некоторых странах их может быть несколько: например, два – в Финляндии, четыре – в Швейцарии). Не могут быть приняты на государственную службу лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными, если они лишены судом права занимать государственную должность. Препятствует принятию на государственную службу наличие определенного заболевания (это должно быть подтверждено заключением медицинского учреждения), близкое родство или свойство с другими непосредственно подчиненными государственными служащими, иностранное гражданство, отказ от прохождения процедуры допуска к государственной тайне (если работа связана с этим), отказ от представления сведений о доходах и имуществе.

После представления требуемых документов издается приказ о назначении лица на государственную должность.

В государственном управлении участвуют классифицированные государственные служащие, т. е. имеющие классные чины, ранги, звания, от которых в определенной степени зависят их полномочия и материальное положение. «Простые» государственные служащие, муниципальные служащие, если им не предоставлены полномочия государственных органов и государственных должностных лиц, государственным управлением не занимаются. Лица, находящиеся на высших государственных должностях (премьер-министр, председатели палат парламента, министры и др.), могут быть выделены в особую категорию. Они занимают свою должность не в результате назначения, а путем выборов или иным способом и обычно к собственно государственной службе не относятся. Поэтому нередко различают политические и административные должности.

В разных странах число классных чинов, рангов неодинаково (например, в Великобритании – четыре, в Японии – 15). Обычно выделяют классы администраторов, профессионалов, исполнителей и др. В органах Европейского союза выделяют четыре категории в соответствии с должностными обязанностями: «А» – административный и консультативный персонал; «В» – исполнители; «С» – канцелярский персонал; «Д» – обслуживание. В Совете Европы, в НАТО таких категорий три. Существует категория «L», включающая, в частности, переводчиков. Обычно не включаются в число государственных служащих министры. Они считаются политическими деятелями, занимают не административную, а политическую должность. Особенно это относится к парламентарным республикам и монархиям, где министрами становятся видные деятели той партии (партий), которая завоевала на выборах большинство голосов и имеет большинство мест в парламенте.

Классность государственных служащих в Республике Беларусь определена в ст. 11 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» и имеет свою специфику.

Для государственных служащих устанавливается высший класс и 12 классов, из которых 12 класс является низшим.

Государственным должностям Премьер-министра Республики Беларусь, Председателя Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Председателя Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Главы Администрации Президента Республики Беларусь, Государственного секретаря Совета Безопасности Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Председателя Правления Национального банка Республики Беларусь, Управляющего делами Президента Республики Беларусь и их заместителей, а также председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов соответствует высший класс государственного служащего.

Министрам Республики Беларусь может быть присвоен высший класс государственного служащего в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством.

Присвоение классов осуществляется:

• Президентом Республики Беларусь – в отношении руководящих работников республиканских органов государственного управления, председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов и иных должностных лиц, назначение на должность которых осуществляется Президентом Республики Беларусь;

• Премьер-министром Республики Беларусь – в отношении государственных служащих республиканских органов государственного управления, назначаемых Правительством Республики Беларусь, в том числе по согласованию с Президентом Республики Беларусь;

• председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов – в отношении председателей городских, районных исполнительных комитетов, а также глав местных администраций.

Присвоение классов иным государственным служащим осуществляется на основании заявления государственного служащего или представления его руководителем комиссии по присвоению классов соответствующего государственного органа.

Соотнесение классов государственных служащих и государственных должностей устанавливается Президентом Республики Беларусь или уполномоченным им органом.

Отдельным категориям государственных служащих могут присваиваться квалификационные классы, классные чины, персональные звания, дипломатические ранги в порядке и на условиях, предусмотренных специальными законодательными актами, закрепляющими их правовой статус.

Присвоение классов производится в последовательном порядке в соответствии с занимаемой должностью, квалификацией государственного служащего, стажем работы на государственной службе, а также с учетом ранее присвоенного ему класса. При этом учитывается занимаемая должность, в соответствии с которой присваивается класс на основании перечня государственных должностей, соответствующих классам государственных служащих, утвержденного в установленном законодательством порядке.

Срок, по истечении которого присваивается очередной класс по занимаемой должности, для государственных служащих, имеющих 1210-й класс, составляет не менее одного года, 97-й класс – не менее двух лет, 64-й класс – не менее трех лет. Присвоение очередных классов государственным служащим, имеющим иные классы, сроком не ограничивается.

Государственным служащим, которым присвоено звание «Герой Беларуси», награжденным орденами и медалями Республики Беларусь и СССР, и государственным служащим, которым присвоены почетные звания Республики Беларусь и СССР, может быть присвоен класс (кроме высшего) на один выше по сравнению с классом, предусмотренным перечнем государственных должностей, соответствующих классам государственных служащих.

Досрочное повышение в классе (но не более чем на один класс) возможно за особые достижения в труде.

Лицам, поступающим на государственную службу впервые, класс государственного служащего присваивается не ранее чем через шесть месяцев. При наличии стажа государственной службы соответствующий класс государственного служащего присваивается не позднее одного месяца с момента назначения на государственную должность.

О присвоенном классе вносится запись в трудовую книжку государственного служащего.

В случае ненадлежащего исполнения государственным служащим должностных обязанностей, нарушения трудовой дисциплины, а также совершения действий, не соответствующих нормам служебной этики, он может быть понижен в классе, но не более чем на один класс.

Понижение либо восстановление в классе лиц, указанных в части первой настоящего пункта, осуществляется в порядке, установленном для присвоения им классов.

Государственные служащие, имеющие дисциплинарные взыскания, не представляются к присвоению очередного класса до снятия этих взысканий в соответствии с законодательством.

При переходе государственного служащего по собственному желанию на низшую должность, возвращении на государственную службу, с которой он ранее уволился, выходе в отставку или уходе на пенсию за ним сохраняется присвоенный класс.

Существуют общие права и обязанности, установленные для всех государственных служащих, независимо от должности, а также права и обязанности, связанные с конкретной должностью. Одни  из числа этих прав и обязанностей имеют «внутренний» характер, регламентируются в данном органе или внутри службы (например, право государственного служащего на ознакомление со всеми материалами своего личного дела или на продвижение по службе), другие  связаны с «внешними» отношениями (например, посещение в установленном порядке для исполнения своих обязанностей предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности).

К общим обязанностям относятся: поддержка конституционного строя, защита прав и законных интересов граждан, своевременное рассмотрение обращений граждан, общественных объединений, предприятий, организаций и принятие по ним решений, обязанность хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, не разглашать сведения, затрагивающие частную жизнь граждан, и др.

Поступающий на государственную службу добровольно принимает на себя установленные законом запреты и ограничения. Они призваны обеспечивать высокий моральный облик государственного служащего, его политическую беспристрастность при исполнении служебных обязанностей, независимость, препятствовать злоупотреблениям, коррупции. Ряд запретов связан с социально-экономической сферой. Государственному служащему запрещается заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой. Он не вправе получать гонорары за выступления, интервью, публикации, если это делается при исполнении государственной службы, заниматься предпринимательской деятельностью (в том числе через доверенных лиц и для получения прибыли без привлечения наемного труда), состоять членом управления коммерческой организации любой формы собственности и организационно-правовой формы (например, кооператива). Он может состоять в таком управляющем органе, только если это ему поручено по службе. Государственному служащему запрещено участвовать в забастовках.

Ряд запретов имеют целью пресечение коррупции. Государственный служащий не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в своем государственном органе или в том, который ему непосредственно подчинен. Он обязан представлять данные о принадлежащей ему доле в уставном капитале коммерческих предприятий. Ему запрещено получать вознаграждение (взятки, подарки, услуги, организацию отдыха, оплату развлечений и др.) от физических или юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию, выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц. При поступлении на государственную службу, а затем ежегодно государственный служащий представляет сведения о доходах и имуществе.

Существуют и политические ограничения. Государственный служащий должен быть политически нейтральным. Он не может состоять членом политических партий, использовать свое служебное положение в интересах тех или иных политических партий, других общественных объединений, религиозных организаций, не может их пропагандировать, заявлять о том или ином отношении к ним. Однако политические ограничения не относятся, как правило, к должностным лицам категории «А».

Некоторые ограничения и требования имеют преимущественно моральный характер. Своим поведением служащий не должен ронять собственное достоинство, порочить государственную службу, ибо это отражается и на отношении граждан к государству. Государственному служащему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового, информационного обеспечения (например, автомашину для поездок членов семьи, служебный телефон для звонков личного характера).

Для обеспечения эффективной работы в сфере государственного управления государственному служащему предоставляются государственные гарантии: соответствующие условия работы, денежное содержание, медицинское обслуживание работника и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию, систематическое повышение квалификации (с сохранением денежного содержания при обучении), повышенное пенсионное обеспечение, особые условия государственного социального страхования, защита работника и членов его семьи от насилия, угроз. Государственному служащему часто предоставляется жилая площадь, транспорт (или компенсируются расходы на транспорт).

За успешное и добросовестное исполнение своих обязанностей, за выполнение заданий особой важности, сложности, срочности государственные служащие получают поощрения: объявление благодарности, премии, награждение ценным подарком, почетной грамотой, занесение на доску почета, в книгу почета. За особые заслуги государственные служащие награждаются орденами, медалями, им присваиваются почетные звания. Возможно досрочное присвоение классного чина, повышение в должности.

За неисполнение и недобросовестное исполнение служебных обязанностей, за поведение, которое порочит государственную службу, за правонарушения (проступки, преступления), причинение вреда своей незаконной деятельностью государственный служащий несет ответственность. За нарушения правил государственной службы (должностные проступки), не преследуемые в уголовном порядке, предусмотрена дисциплинарная ответственность (замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в воинском или специальном звании, увольнение). Допустивший должностной проступок государственный служащий может быть временно (на срок не более одного месяца) до определения меры взыскания отстранен от выполнения служебных обязанностей с сохранением денежного содержания. За это время должно быть проведено служебное расследование. Если дело будет передано в суд, он может лишить лицо права на определенное время занимать государственную должность. Материальная ответственность государственных служащих заключается в возмещении вреда, исправлении причиненного ущерба в соответствии с Гражданским кодексом, административная – в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях и другими актами, уголовная – за совершение преступлений.

Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего. Увольнение возможно по инициативе как самого работника, так и руководителя государственного органа (последнее – при достижении служащим предельного возраста, установленного законом, при прекращении гражданства, в случае несоблюдения им запретов и ограничений, установленных для государственных служащих, разглашения государственной тайны и др.).