Жилищный кодекс российской федерации

Принят

Государственной Думой

22 декабря 2004 года

Одобрен

Советом Федерации

24 декабря 2004 года

(в ред. Федеральных законов от 31.12.2005 N 199-ФЗ,

от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 29.12.2006 N 250-ФЗ,

от 29.12.2006 N 251-ФЗ, с изм., внесенными

Федеральным законом от 29.12.2006 N 258-ФЗ)

Раздел I. Общие положения

Глава 1. Основные положения. Жилищное законодательство

Статья 1. Основные начала жилищного законодательства

Комментарий к статье 1

Статья 1 ЖК РФ закрепила целый ряд основных начал жилищного законодательства Российской Федерации. В юридическом смысле содержание комментируемой статьи составляют принципы жилищного законодательства, которыми должны руководствоваться субъекты жилищных отношений в своей деятельности. Основные начала также имеют существенное значение для развития жилищного законодательства в целом, ведь именно они определяют приоритеты, которым должны соответствовать все без исключения нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения. Кроме того, ст. 1 закрепила ряд жилищных прав граждан, основанных на конституционных принципах.

Согласно комментируемой статье основными началами жилищного законодательства являются следующие принципы.

Граждане Российской Федерации, а также иные физические лица, пребывающие в Российской Федерации на законных основаниях, вправе по своему усмотрению распоряжаться принадлежащими им жилищными правами и осуществлять их своей волей и в своих интересах.

Данный принцип означает свободу реализации гражданами имеющихся у них жилищных прав, например, прав собственности на жилые помещения, прав найма, прав члена товарищества собственников жилья, прав члена жилищно-строительного кооператива и т.д. При этом реализация жилищных прав должна соответствовать законодательству Российской Федерации и укладываться в рамки правомерного поведения.

Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав на основе жилищного законодательства и (или) договора.

Содержание данного принципа раскрывается в свободе установления жилищных прав, т.е. граждане свободны совершать действия, с которыми закон связывает возникновение того или иного жилищного права. При этом такая же свобода предоставлена в отношении действий, влекущих в соответствии с законодательством изменение или прекращение жилищных прав граждан.

Жилищные права, как следует из приведенного принципа, могут приобретаться гражданами как на основании закона, так и на основании договора. Напомним, что договор может устанавливать неограниченное количество прав и обязанностей его участников. Единственным условием для этого является соответствие "договорных" прав и обязанностей нормам закона либо основным принципам законодательства.

Осуществление гражданами своих жилищных прав и исполнение ими своих обязанностей, вытекающих из жилищных отношений, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан.

Данный принцип устанавливает границу реализации прав и обязанностей субъекта жилищных отношений - она проходит там, где начинается правомерная реализация прав и обязанностей других субъектов. Граждане, участвуя в жилищных отношениях, не должны предпринимать действий, а в определенных случаях не должны допускать бездействия, нарушающего права других граждан как в жилищной, так и других сферах деятельности.

Посредством данной нормы в жилищном законодательстве реализуется один из основных принципов демократического общества - взаимное уважение и соблюдение прав, свобод и интересов граждан, а также равенство граждан между собой.

Жилищные права граждан могут быть ограничены на основании федерального закона в исключительных случаях, а именно в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Данная норма ЖК РФ полностью заимствована из Конституции Российской Федерации и гарантирует реализацию жилищных прав граждан без каких-либо ограничений, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. При этом ограничение жилищных прав, как следует из комментируемой нормы, допускается лишь на основании федерального закона. Следовательно, закон субъекта Российской Федерации не может содержать нормы, тем или иным образом ограничивающие права граждан в жилищной сфере.

Граждане имеют право свободного выбора жилого помещения в пределах Российской Федерации для своего проживания в качестве собственника, по договору найма (поднайма) либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Данный принцип жилищного законодательства устанавливает фактическую и юридическую свободу реализации гражданами своих жилищных прав. Фактическая свобода означает, что граждане вправе выбрать жилое помещение в любой местности на территории Российской Федерации.

Принцип фактической свободы выбора жилого помещения на территории Российской Федерации тесно связан с конституционным правом граждан на свободу передвижения и выбор места жительства на территории России.

Право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства помимо Конституции регулируется Федеральным законом "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Этот нормативный правовой акт закрепляет механизм правомерной реализации данного права граждан. В частности, в нем устанавливается обязанность граждан вставать на регистрационный учет по месту пребывания и месту жительства.

Таким образом, руководствуясь комментируемой нормой ЖК РФ, граждане вправе свободно выбирать для своего проживания любое жилое помещение в пределах Российской Федерации, но при этом обязаны соблюдать требование другого федерального закона и регистрироваться в органах внутренних дел по месту пребывания или по месту жительства.

Юридическая свобода заключается в том, что граждане вправе удовлетворять свою жилищную потребность посредством различных юридических оснований, т.е. вправе по своему усмотрению приобретать жилье в собственность, внаем, проживать в общежитиях, гостиницах, получать и использовать служебные жилые помещения, а также пользоваться жилыми помещениями на иных законных основаниях. Не допускается ограничение права выбора юридического основания для владения и пользования жильем, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Гарантией реализации предыдущего принципа жилищного законодательства служит п. 5 комментируемой статьи, согласно которому ограничение права граждан на свободу выбора жилого помещения для проживания в пределах Российской Федерации допускается только на основании норм, содержащихся в самом ЖК РФ либо в ином федеральном законе. Этот принцип гарантирует, что право свободного выбора жилья не может быть ограничено иначе как на основании норм, имеющих высшую юридическую силу, а именно норм федеральных законов. Следовательно, ограничение указанного права не может возникать на основании норм законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также положений актов различных органов исполнительной власти.

Принципы, сосредоточенные в комментируемой статье, обеспечивают правомерное использование гражданами своих жилищных прав. Закрепление данных принципов в ЖК РФ фактически подчеркивает его конституционный характер, уважение прав и свобод граждан. Посредством группы указанных принципов обеспечивается соответствие жилищного законодательства нормам Конституции Российской Федерации.

Ранее действовавший ЖК РСФСР нормы, закрепляющей основные начала жилищного законодательства, фактически не содержал. В той или иной мере аналогом ст. 1 ЖК РФ являлась ст. 10 ЖК РСФСР, в которой перечислялись основные жилищные права и обязанности граждан. Там, в частности, шла речь о невозможности выселения граждан из занимаемого жилого помещения или ограничения в праве пользования этим жилым помещением иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренными законом.

Данная норма, бесспорно, имеет принципиальное значение для всего жилищного законодательства.

Статья 2. Обеспечение условий для осуществления права на жилище

Комментарий к статье 2

Статья 2 ЖК РФ устанавливает порядок обеспечения условий для реализации гражданами права на жилище. Такие условия, по замыслу законодателя, прежде всего должны обеспечиваться органами государственной власти и местного самоуправления. Именно они, являясь проводниками государственной жилищной политики, в пределах своей компетенции должны поощрять жилищное строительство, а также обеспечивать создание условий для осуществления права на жилище.

В целях выполнения этой обязанности, закрепленной не только в ЖК РФ, но и в Конституции Российской Федерации, государственные и муниципальные органы, в частности, обязаны:

содействовать развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения жилищных потребностей граждан. Под содействием развитию рынка жилья следует понимать, во-первых, выработку и реализацию комплекса управленческих и хозяйственных мер, создающих наиболее благоприятные условия для гражданского оборота жилых помещений. При этом указанные меры могут быть направлены как на организации, так и на граждан, для которых, например, могут быть разработаны соответствующие программы социального обеспечения жильем, и т.д. Во-вторых, содействие подразумевает устранение существующих или возможных юридических или фактических препятствий для свободного оборота жилых помещений. Такие препятствия должны устраняться в рамках закона независимо от того, по чьей вине они возникли;

использовать бюджетные и иные денежные средства для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения (строительства) жилых помещений;

предоставлять гражданам в установленном порядке жилые помещения по договорам социального найма и найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. В данном случае речь идет, во-первых, о предоставлении жилья в социальный наем гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, но в силу своего материального положения не способным самостоятельно удовлетворить жилищную потребность. Во-вторых, о предоставлении жилья в коммерческий наем гражданам, также нуждающимся в жилье, но имеющим возможность оплачивать его наем в полном объеме;

обеспечивать государственный контроль за исполнением жилищного законодательства, защиту прав собственников недвижимости в жилищной сфере, прав пользователей жилых помещений и потребителей коммунальных услуг. Под государственным контролем за исполнением жилищного законодательства следует понимать, во-первых, контроль за соблюдением жилищных прав граждан, исполнением ими своих жилищных обязанностей, во-вторых, контроль за действиями всех остальных участников жилищных отношений с целью обеспечения их правомерного поведения в жилищной сфере. Защита прав собственников жилищной недвижимости, прав пользователей жилых помещений и потребителей коммунальных услуг подразумевает, что органы государственной власти и местного самоуправления содействуют реализации правовых методов самозащиты права собственности, права владения и пользования жильем, а в случаях, прямо предусмотренных законом, осуществляют непосредственную защиту указанных прав, используя при этом свои административные, экономические и хозяйственные возможности;

стимулировать жилищное строительство в соответствии со спросом и потребностями граждан, обеспечивать контроль за соблюдением требований проектов, государственных норм и стандартов в строительстве. Стимулирование жилищного строительства - создание благоприятных условий для возведения новых жилых помещений. Такое содействие может осуществляться как в административном, так и в экономическом и хозяйственном аспектах. При этом комплекс мер по стимулированию жилищного строительства в своей основе должен иметь глубинный анализ спроса и предложения на рынке жилья, а также анализ потребности в жилье социально незащищенных категорий граждан, с тем, чтобы, с одной стороны, вновь возводимого жилья было достаточно для планомерной реализации его на рынке, а также для распределения среди нуждающихся. С другой стороны - не должно происходить перепроизводства жилых помещений, т.е. строительство их в таких объемах, которые не сможет потребить рынок жилых помещений. Ведь перепроизводство жилья, как и любой другой продукции, оказывает негативное влияние на экономику того или иного населенного пункта или региона. Следовательно, уполномоченные органы обязаны проводить анализ жилищного спроса и предложения, разрабатывать обоснованные программы жилищного строительства.

ЖК РСФСР не знал аналогичной нормы. Статьи 11 - 15 прежнего Кодекса содержали лишь разграничение полномочий между государственными органами Союза ССР, РСФСР, автономных республик, краев и областей, а также городскими, районными, сельскими и поселковыми органами государственной власти в сфере управления жилищным фондом и жилищными отношениями. Эта группа норм регулировала в первую очередь административные отношения, связанные с управлением в жилищной сфере. Комментируемая статья, в отличие от указанных статей ЖК РСФСР, акцентирует внимание прежде всего на полномочиях государственных органов и органов местного самоуправления по содействию реализации, обеспечению и защите жилищных прав и обязанностей субъектов жилищных отношений. Следовательно, ст. 2 ЖК РФ имеет социально-гражданскую направленность, тогда как указанные статьи ЖК РСФСР решали прежде всего вопросы административного характера.

Статья 3. Неприкосновенность жилища и недопустимость его произвольного лишения

Комментарий к статье 3

Статья 3 ЖК РФ полностью посвящена юридической конкретизации ст. 25 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой жилище признается неприкосновенным. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения.

Комментируемая статья раскрывает более полное содержание принципа неприкосновенности жилища.

Во-первых, неприкосновенность жилища подразумевает, что никто не вправе проникать в жилое помещение без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан иначе как в предусмотренных ЖК РФ целях и в предусмотренных иным федеральным законом случаях и порядке или на основании судебного решения. Практическое значение данной нормы заключается в нескольких существенных аспектах:

проникновение в жилое помещение допускается исключительно с согласия проживающих в нем граждан. При этом юридическое значение имеет лишь согласие граждан, проживающих в жилом помещении на законных основаниях;

проникновение в жилое помещение допускается лишь в целях, которые прямо указаны в ЖК РФ, либо при наличии обстоятельств, указанных в другом федеральном законе;

проникновение в жилое помещение допускается исключительно на основании решения соответствующего суда, в котором помимо прочего должен быть определен конкретный порядок проникновения, а именно дата, время либо определенный период времени, уполномоченные лица и т.д.

Указанные обстоятельства позволяют утверждать, что законодатель определил ряд юридических фактов, наличие которых позволяет третьим лицам проникнуть в жилое помещение.

Первым юридическим фактом является согласие проживающих в жилом помещении лиц. Если таковое имеется, то прямого указания закона и решения суда, конечно, не требуется.

Если же граждане, проживающие в жилом помещении, возражают против проникновения в него третьих лиц, то необходимы прежде всего прямая норма федерального закона, позволяющая проникнуть в жилое помещение без получения согласия жильцов, а также соответствующее решение суда, вынесенное на основании этой нормы. Соблюдение этих условий позволяет характеризовать проникновение в жилое помещение как правомерное.

В комментируемой статье законодатель определил ряд обстоятельств, при наличии которых допускается проникновение в жилое помещение без согласия проживающих в нем лиц. К таким обстоятельствам относятся:

необходимость спасения жизни граждан и их имущества;

необходимость обеспечения личной безопасности граждан или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках или иных обстоятельствах чрезвычайного характера;

необходимость задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления, пресечения совершаемого преступления или установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая.

Несмотря на то что комментируемая статья установила необходимость вынесения судебного решения для проникновения в жилое помещение без согласия проживающих в нем лиц, в указанных случаях получение судебного решения будет означать значительное промедление, которое способно повлечь вред жизни и здоровью граждан, общественной безопасности и т.д. Следовательно, можно предположить, что для проникновения в жилое помещение при наличии указанных выше обстоятельств судебного решения не требуется.

Во-вторых, в состав принципа неприкосновенности жилища входит недопустимость выселения граждан из жилых помещений или ограничения их в праве пользования жилыми помещениями. Исключением являются случаи, когда выселение из жилого помещения или какое-либо ограничение права пользования им прямо предусмотрено ЖК РФ или другими федеральными законами.

Наконец, третья составляющая принципа неприкосновенности жилища нашла свое отражение в п. 3 комментируемой статьи, согласно которому самоуправное вселение в жилое помещение признается недопустимым.

При этом под самоуправным вселением законодатель понимает самовольное занятие гражданином жилого помещения при отсутствии у него законных оснований для осуществления им права пользования данным помещением. Законными основаниями для осуществления права пользования жилым помещением могут быть ордер, договор коммерческого или социального найма, право собственности либо иное право, подразумевающее возможность владения и пользования жилищем.

Законным основанием в отдельных случаях признается и согласие лиц, владеющих жилым помещением, на вселение и проживание в нем. Примером такой ситуации является вселение временных жильцов, которые юридически никак не связаны с жилым помещением, но в силу согласия его владельца вправе временно проживать в нем.

Законодатель определил, что граждане, самоуправно занявшие жилые помещения, подлежат выселению из них на основании решения суда. При этом другое жилье им не предоставляется. Судебный порядок выселения из самоуправно занятого жилого помещения установлен в связи с необходимостью доказывания факта самоуправного вселения в жилое помещение, что обеспечит юридические гарантии лицу, подозреваемому в самоуправном вселении.

Статья 4. Жилищные отношения. Участники жилищных отношений

Комментарий к статье 4

Статья 4 ЖК РФ определяет понятие жилищных отношений, а также перечень их участников.

Жилищные отношения - это общественные отношения, регулируемые нормами жилищного законодательства, прежде всего нормами ЖК РФ.

Согласно п. 1 комментируемой статьи жилищные отношения складываются по поводу:

возникновения, осуществления, изменения и прекращения права владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда;

пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;

пользования общим имуществом собственников помещений многоквартирных домов;

отнесения помещений к числу жилых и исключения их из жилищного фонда;

учета жилищного фонда;

управления, содержания и ремонта жилищного фонда, перепланировки и переустройства жилых помещений, управления и содержания многоквартирных домов;

создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

внесения платы за жилье и коммунальные услуги;

контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда.

Приведенный перечень жилищных отношений, безусловно, не является исчерпывающим. Жилищные отношения складываются и в других случаях, когда предметом отношений являются жилые помещения, права и обязанности их владельцев и т.п.

Пункт 2 ст. 4 ЖК РФ перечисляет участников жилищных отношений, среди которых:

граждане (а именно физические лица);

юридические лица;

Российская Федерация;

субъекты Российской Федерации;

муниципальные образования.

Данный перечень участников жилищных отношений полностью идентичен перечню участников гражданско-правовых отношений, а также правоотношений, складывающихся в других отраслях российского законодательства. Это обстоятельство позволяет утверждать, что правосубъектностью в жилищно-правовой сфере обладают в равной степени все возможные участники правовых отношений.

Отдельно следует отметить, что под гражданами законодатель понимает не только физических лиц, состоящих в гражданстве Российской Федерации, но и иностранных граждан, лиц без гражданства (апатридов), лиц с двойным гражданством (бипатридов) и т.д. Указанные категории лиц, несмотря на свой специфический статус, в равной мере могут приобретать жилищные права и исполнять обязанности, возникающие в жилищной сфере.

Возможны случаи ограничения жилищных прав иностранных граждан, апатридов, бипатридов, но такие ограничения должны быть действительно необходимыми и обоснованными. Такие ограничения могут быть установлены ЖК РФ или другими федеральными законами.

ЖК РСФСР не содержал нормы, устанавливающей перечень жилищных отношений и их субъектов.

Статья 5. Жилищное законодательство

Комментарий к статье 5

Комментируемая статья ЖК РФ определяет систему правового регулирования жилищных отношений в Российской Федерации.

Пункт 1 ст. 5 ЖК РФ повторяет норму Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что федеральные органы власти, прежде всего законодательные, уполномочены принимать так называемые рамочные нормативные правовые акты (в том числе и федеральные законы), в которых очерчиваются общие для всей России границы правового регулирования жилищных отношений и закрепляются общие, единые принципы управления жилищной сферой. Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, на основе таких рамочных нормативных правовых актов принимают собственные акты, которые, во-первых, конкретизируют положения федеральных актов применительно к конкретной территории, во-вторых, регулируют те сферы, которым федеральный законодатель вообще не уделил внимания.

Пункт 2 комментируемой статьи содержит полный перечень нормативных правовых актов разных уровней, посредством которых осуществляется правовое регулирование жилищных отношений в России. На юридическом языке такие нормативные правовые акты называют источниками жилищного законодательства. Итак, к источникам жилищного законодательства относятся следующие нормативные правовые акты:

Жилищный кодекс Российской Федерации;

федеральные законы, принятые в соответствии с ЖК РФ;

указы Президента Российской Федерации;

постановления Правительства Российской Федерации;

акты федеральных органов исполнительной власти;

законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Этот перечень является исчерпывающим. Но не следует забывать и еще один возможный источник жилищного законодательства - это международные договоры Российской Федерации. Ведь Конституция Российской Федерации установила примат международных договоров над национальным законодательством.

Пункт 3 ст. 5 ЖК РФ содержит норму, в соответствии с которой указы Президента Российской Федерации, содержащие нормы жилищного законодательства, должны соответствовать правовым актам высшей юридической силы, т.е. непосредственно ЖК РФ и другим федеральным законам.

Пункт 4 ст. 5 ЖК РФ предусматривает возможность Правительства Российской Федерации регулировать жилищные отношения. Так, Правительство России вправе принимать соответствующие постановления по жилищным вопросам. При этом нормы таких постановлений не должны противоречить ЖК РФ, другим федеральным законам, а также указам Президента России.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере правового регулирования жилищных отношений нашли свое отражение в п. 5 комментируемой статьи. Законодатель весьма любопытно подошел к полномочиям указанных органов в жилищной сфере. Так, согласно п. 5 федеральные органы исполнительной власти вправе издавать акты по вопросам жилищных отношений лишь в случаях и пределах, прямо предусмотренных ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства.

Согласно п. 6 ст. 5 ЖК РФ органы субъектов Российской Федерации также могут издавать законы и другие нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения. Такие нормативные правовые акты принимаются субъектами Российской Федерации в пределах их полномочий на основании норм ЖК РФ и федеральных законов.

Аналогичная ситуация складывается в отношении органов местного самоуправления. Согласно п. 7 комментируемой статьи они, как и органы субъектов Российской Федерации, вправе принимать собственные нормативные правовые акты, регулирующие жилищную сферу, но в пределах своих полномочий, которые очерчены ЖК РФ, федеральными законами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Наконец, п. 8 комментируемой статьи прямо устанавливает высшую юридическую силу ЖК РФ во всей иерархии нормативных правовых актов, регулирующих жилищные отношения. Если федеральные законы, другие федеральные нормативные правовые акты, законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления вступают в противоречие с нормами ЖК РФ, то применению подлежат нормы ЖК РФ.

Статья 6. Действие жилищного законодательства во времени

Комментарий к статье 6

Статья 6 ЖК РФ определяет особенности действия норм жилищного законодательства во времени.

Пункт 1 комментируемой статьи распространяет на жилищное законодательство общеправовой принцип - закон обратной силы не имеет. Так, нормы жилищного законодательства по общему правилу не распространяют свое действие на отношения, возникшие до их вступления в силу. Регулированию подлежат лишь более поздние отношения.

При этом придание обратной силы (ретроспективного действия) нормам жилищного законодательства все же возможно. Акты жилищного законодательства распространяют свою силу на отношения, возникшие до их введения в действие, лишь в случаях, прямо предусмотренных этими актами.

Пункт 3 ст. 6 ЖК РФ устанавливает, что действие акта жилищного законодательства в жилищных отношениях, возникших до его введения в действие, может быть распространено на права и обязанности участников этих отношений, которые возникли уже после введения акта в действие. Иными словами, жилищное отношение до введения акта жилищного законодательства регулируется ранее действующими нормами, а после введения акта в действие - уже новыми нормами.

Наконец, акт жилищного законодательства распространяет свое действие на права и обязанности, возникшие из договоров до введения его в действие, лишь в том случае, если в данном акте прямо предусмотрено, что он распространяется на права и обязанности, возникшие из ранее заключенных договоров.

Ранее действовавший ЖК РСФСР не содержал нормы, устанавливающей особенности действия жилищного законодательства во времени.

Статья 7. Применение жилищного законодательства по аналогии

Комментарий к статье 7

Комментируемая статья определяет порядок применения правового механизма аналогии в жилищном законодательстве. Аналогия - механизм преодоления пробелов в законодательстве при регулировании общественных отношений. Согласно ст. 7 ЖК РФ в жилищном законодательстве, как и в остальных отраслях российского законодательства, применяется две разновидности аналогии - аналогия закона и аналогия права.

Пункт 1 комментируемой статьи регулирует особенности применения аналогии закона при наличии пробела в жилищном законодательстве. Аналогия закона в жилищном законодательстве заключается в применении к неурегулированным отношениям жилищного законодательства, регулирующего сходные общественные отношения. Для применения аналогии закона необходимо соблюдение следующих условий:

жилищное отношение не урегулировано жилищным законодательством;

жилищное отношение не урегулировано соглашением его участников;

отсутствует норма гражданского или иного законодательства, прямо регулирующая данное жилищное отношение;

применение к данному жилищному отношению норм жилищного законодательства, регулирующих сходные отношения, не противоречит существу жилищного отношения.

Пункт 2 ст. 7 ЖК РФ устанавливает порядок применения в жилищном законодательстве аналогии права. Аналогия права применяется лишь в том случае, если невозможно применить аналогию закона, и заключается в том, что жилищные права и обязанности определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.

Статья 8. Применение к жилищным отношениям иного законодательства

Комментарий к статье 8

Комментируемая статья ЖК РФ определяет порядок применения к отношениям, складывающимся в жилищной сфере, норм иных отраслей законодательства Российской Федерации.

Нормы иного законодательства применяются к жилищным отношениям, складывающимся по поводу:

ремонта жилых помещений;

переустройства и перепланировки жилых помещений;

использования инженерного оборудования;

оказания коммунальных услуг;

внесения платы за коммунальные услуги.

К указанным отношениям применяются нормы соответствующего законодательства Российской Федерации, но с учетом положений ЖК РФ.

Статья 9. Жилищное законодательство и нормы международного права

Комментарий к статье 9

Статья 9 ЖК РФ устанавливает особенности соотношения жилищного законодательства Российской Федерации и норм международного права.

Соотношение этих двух правовых систем основано на конституционном принципе приоритета международного права над национальным законодательством Российской Федерации.

Жилищное законодательство в этом смысле не является исключением. Если международным договором Российской Федерации предусмотрены иные правила, чем установленные жилищным законодательством, то применяются нормы международного договора.

Статья 10. Основания возникновения жилищных прав и обязанностей

Комментарий к статье 10

Статья 10 устанавливает перечень оснований возникновения прав и обязанностей участников жилищных отношений. Законодатель установил, что жилищные права и обязанности возникают прежде всего из оснований, которые предусмотрены ЖК РФ, другими федеральными законами и нормативными правовыми актами.

Кроме того, жилищные права и обязанности могут возникать из действий самих участников жилищных отношений, которые хотя прямо и не предусмотрены жилищным законодательством как основания для возникновения прав и обязанностей, но являются таковыми в силу общих начал и смысла жилищного законодательства.

Таким образом, существуют две группы оснований для возникновения жилищных прав и обязанностей: основания, предусмотренные в ЖК РФ, иных нормативных правовых актах, и основания в виде действий участников жилищных отношений.

К основаниям возникновения жилищных прав и обязанностей, предусмотренных ЖК РФ, в соответствии с комментируемой статьей относятся:

договоры и иные сделки, предусмотренные федеральным законом, а также договоры и иные сделки, хотя и не предусмотренные федеральным законом, но не противоречащие ему;

акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены жилищным законодательством в качестве основания возникновения жилищных прав и обязанностей;

судебные решения, установившие жилищные права и обязанности;

приобретение в собственность жилого помещения по основаниям, допускаемым федеральным законом;

членство в жилищных и жилищно-строительных кооперативах;

действия (бездействие) участников жилищных отношений или наступление событий, с которыми федеральный закон или иной нормативный правовой акт связывает возникновение жилищных прав и обязанностей.

Статья 11. Защита жилищных прав

Комментарий к статье 11

Комментируемая статья ЖК РФ определяет общий порядок и перечень мер защиты жилищных прав участников жилищных отношений. Меры защиты жилищных прав сходны с мерами, предусмотренными для защиты всех гражданских прав.

Пункт 1 ст. 11 установил, что защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом. При этом применяется действующее процессуальное законодательство, которое определяет подведомственность дел о нарушении жилищных прав судам различной юрисдикции и уровней. ЖК РФ не исключает и административный (не судебный) порядок защиты нарушенных жилищных прав. Однако такой порядок может применяться лишь в случаях, прямо предусмотренных жилищным законодательством. Решение государственного органа или органа местного самоуправления, принятое в порядке административной защиты жилищных прав, может быть обжаловано в соответствующий суд.

Пункт 3 комментируемой статьи установил перечень процессуальных мер, посредством которых может осуществляться защита нарушенных жилищных прав. К таким мерам относятся:

признание жилищного права. Эта мера заключается в принятии уполномоченным органом решения о том, что субъект жилищных отношений действительно обладает тем или иным жилищным правом на законных основаниях;

восстановление положения, существовавшего до нарушения жилищного права, и пресечение действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения. Данная мера подразумевает устранение или возмещение ущерба, причиненного субъекту жилищных отношений, а также устранение самой угрозы нарушения жилищного права;

признание судом недействующим полностью или в части акта государственного органа или органа местного самоуправления, нарушающего жилищные права и противоречащего ЖК РФ или принятому в соответствии с ЖК РФ федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющему большую, чем указанный акт, юридическую силу. Эта мера заключается в признании недействительным и не имеющим юридической силы нормативного правового акта, который нарушает жилищные права субъектов жилищных отношений в силу своего противоречия с имеющими большую юридическую силу актами жилищного законодательства;

неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего ЖК РФ или принятому в соответствии с ЖК РФ федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющему большую, чем указанный акт, юридическую силу. Суть данной меры заключается в неприменении при разрешении споров нормативного правового акта, который противоречит имеющим большую юридическую силу актам жилищного законодательства;

прекращение или изменение жилищного правоотношения. Данная мера заключается в прекращении или изменении жилищного правоотношения, которое в силу определенных обстоятельств нарушает права других участников жилищных отношений;

иные способы, предусмотренные ЖК РФ или другим федеральным законом.

Статья 12. Компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений

Комментарий к статье 12

Комментируемая статья определяет перечень полномочий, т.е. компетенцию федеральных органов государственной власти при регулировании жилищных отношений в Российской Федерации.

Федеральные органы государственной власти обладают следующими полномочиями в области жилищных отношений.

Определение порядка государственного учета жилищных фондов. Данное полномочие раскрывается посредством установления организационных мер и методик, направленных на осуществление учета жилищных фондов в Российской Федерации. В частности, под учетом жилищных фондов можно понимать учет наличия различных жилищных фондов, определение их качественного и количественного состава, а также учет других показателей.

Установление требований, предъявляемых к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах. Реализуя данное полномочие, федеральные органы вправе устанавливать единые на всей территории Российской Федерации требования к жилым помещениям, в частности санитарно-бытовые, архитектурные, технические, гигиенические и т.д. Аналогичные требования могут быть установлены в отношении общего имущества собственников жилых помещений в многоквартирных жилых домах.

Определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Данное полномочие заключается в определении федеральными органами государственной власти критериев нуждаемости в жилых помещениях, предоставляемых на льготных условиях по договору социального найма. Критерии нуждаемости могут выражаться в величине доходов граждан, в размерах занимаемой жилой площади на одного жильца, в количестве жильцов и т.д.

Определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений в муниципальном жилищном фонде. В рамках данного полномочия федеральные органы государственной власти устанавливают единый на всей территории России порядок предоставления нуждающимся гражданам жилых помещений на основании договора социального найма. В частности, определяются очередность предоставления жилых помещений, категории граждан, имеющих право получения жилых помещений вне очереди, особенности заключения договоров социального найма, установления величины платы за жилье и т.д.

Определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений в жилищном фонде Российской Федерации. Реализуя данное полномочие, федеральные органы государственной власти определяют категории граждан (помимо малоимущих нуждающихся), которые вправе получать жилые помещения из жилищного фонда Российской Федерации.

Определение порядка предоставления жилых помещений в жилищном фонде Российской Федерации гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, категории которых установлены федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. В данном случае речь идет об определении единого порядка предоставления из жилищного фонда Российской Федерации жилых помещений иным категориям нуждающихся в жилье граждан. Перечень категорий таких граждан определяется федеральным законом.

Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 250-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации" (РГ. 2006. 31 декабря. N 297) в текст комментируемого пункта внесены изменения, вступившие в силу 11 января 2007 г. Ниже приводится сравнительная таблица текстов п. 6 ст. 12 ЖК РФ.

┌────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Пункт 6 статьи 12 ЖК РФ │

├────────────────────────────────┬───────────────────────────────┤

│ до 11 января 2007 г. │ после 11 января 2007 г. │

├────────────────────────────────┼───────────────────────────────┤

│определение порядка предоставле-│определение порядка предостав- │

│ния жилых помещений жилищного │ления жилых помещений жилищного│

│фонда Российской Федерации граж-│фонда Российской Федерации │

│данам, которые нуждаются в жилых│гражданам, которые нуждаются │

│помещениях и категории которых │в жилых помещениях и категории │

│установлены федеральным законом │которых установлены федеральным│

│ │законом, указами Президента │

│ │Российской Федерации │

└────────────────────────────────┴───────────────────────────────┘

В соответствии с новой редакцией п. 6 ст. 12 ЖК РФ перечень иных категорий граждан, признающихся нуждающимися в жилье, может устанавливаться не только федеральным законом, но и указами Президента Российской Федерации.

Определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма служебных и специализированных жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах. Данное полномочие реализуется посредством установления перечня условий и обстоятельств, при наличии которых граждане вправе получать жилые помещения служебного и специализированного назначения (дома престарелых, дома ребенка, дома инвалидов и т.д.) в государственном и муниципальном жилищных фондах.

Определение порядка организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, правового положения членов таких кооперативов, в том числе порядка предоставления им жилых помещений в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов. В данном случае федеральные органы государственной власти определяют порядок организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов. Эта форма объединения граждан помимо жилищного регулируется и гражданским законодательством.

Определение порядка организации и деятельности товариществ собственников жилья и правового положения членов товариществ собственников жилья. Данное полномочие заключается в регулировании правовыми актами федеральных органов государственной власти организации и деятельности товариществ собственников жилья и правового положения их членов. Это полномочие, как и предыдущее, находится на стыке жилищного и гражданского законодательства. Ведь товарищества собственников жилья являются юридическими лицами, что обусловливает ряд требований к их деятельности со стороны Гражданского кодекса и иных федеральных законов, регулирующих деятельность юридических лиц.

Определение условий и порядка переустройства, перепланировки жилых помещений. В данном случае федеральные органы устанавливают единый порядок согласования, получения разрешений и произведения переустройства и перепланировки жилых помещений.

Определение оснований и порядка признания жилых помещений непригодными для проживания. Федеральные органы государственной власти определяют критерии непригодности для проживания жилых помещений, а также порядок признания такой непригодности, т.е. определяют уполномоченный орган, который вправе проводить экспертизы и давать заключения о непригодности жилых помещений для проживания, порядок выселения граждан из таких помещений, компенсации гражданам, выселенным из помещений, признанных непригодными для проживания, и т.д.

Признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации непригодными для проживания. Реализуя это полномочие, федеральные органы государственной власти вправе признавать находящиеся в их ведении жилые помещения непригодными для проживания в установленном порядке и по строго определенным основаниям.

Установление правил пользования жилыми помещениями. Федеральные органы государственной власти устанавливают единые правила пользования жилыми помещениями, в частности устанавливаются санитарно-бытовые, гигиенические требования, особенности пользования источниками энергии, требования к поведению жильцов в отношении жилых помещений, их устройств и конструкций, а также отдельные требования к поведению граждан, проживающих в жилых помещениях.

Определение оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений. Данное полномочие реализуется федеральными органами посредством установления, во-первых, оснований выселения граждан из жилых помещений, т.е. перечня обстоятельств, юридических фактов, которые служат причиной для выселения. Во-вторых, определяется порядок выселения. В частности, определяется орган, уполномоченный принимать решения о выселении, органы, исполняющие данные решения, и т.д. Наконец, федеральные органы определяют условия выселения: выселение с предоставлением другого жилого помещения, выселение без предоставления другого жилого помещения и т.д.

Правовое регулирование отдельных видов сделок с жилыми помещениями. В рамках данного полномочия федеральные органы принимают нормативные правовые акты, содержащие нормы, направленные на регулирование определенных гражданско-правовых сделок с жилыми помещениями. Например, сделки купли-продажи, мены (обмена), дарения, ипотеки и т.д.

Установление структуры, порядка расчета и внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги. В данном случае федеральные органы определяют не конкретный размер платы за жилье и коммунальные услуги, а единую структуру данной платы, т.е. устанавливают перечень составляющих квартирной платы, порядок ее расчета, требования к внесению платы за жилье и сроки внесения платы.

Осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации, соответствием жилых помещений в данном фонде установленным санитарным и техническим правилам и нормам. Данное полномочие заключается в осуществлении контроля за использованием и состоянием жилых помещений, находящихся в ведении федеральных органов государственной власти и входящих в жилищный фонд Российской Федерации.

К компетенции федеральных органов государственной власти Российской Федерации относятся и иные вопросы, которые предусмотрены Конституцией России, ЖК РФ, другими нормативными правовыми актами.

Норма, аналогичная комментируемой статье, содержалась и в ЖК РСФСР. Ранее действовавший Кодекс также устанавливал полномочия органов государственной власти Союза ССР в области жилищных отношений.

Статья 13. Компетенция органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений

Комментарий к статье 13

Данная статья определяет набор полномочий органов государственной власти другого структурного звена - субъектов Российской Федерации. Аналогичная статья имела место в ЖК РСФСР. Субъектам Российской Федерации в новом ЖК соответствовали союзные республики, полномочия которых определял старый Кодекс.

Итак, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относятся:

государственный учет жилищного фонда субъекта Российской Федерации. Данное полномочие органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют в порядке, который определяется федеральными органами государственной власти;

определение порядка предоставления жилых помещений в жилищных фондах специализированного использования субъектов Российской Федерации. Данное полномочие заключается в установлении правовых оснований, условий и обстоятельств, а также комплекса организационных мер по предоставлению определенным категориям граждан жилых помещений специализированного назначения, которые находятся в ведении субъекта Российской Федерации;

определение оснований признания граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в муниципальном жилищном фонде. Реализуя данное полномочие, органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют критерии признания граждан малоимущими в целях обеспечения таких граждан жильем из муниципального жилищного фонда;

определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений в жилищном фонде субъекта Российской Федерации. В данном случае органы субъектов Российской Федерации уполномочены определять перечень граждан, которые вправе рассчитывать на предоставление жилых помещений из жилищного фонда субъекта Российской Федерации;

определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений в жилищном фонде субъекта Российской Федерации. Реализуя данное полномочие, органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют основания и порядок предоставления жилых помещений гражданам, которые в соответствии с законом субъекта Российской Федерации имеют право на получение жилых помещений из жилищного фонда субъекта Российской Федерации;

признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации непригодными для проживания. В данном случае органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о признании находящихся в их ведении жилых помещений непригодными для проживания в установленном порядке;

определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Органы государственной власти Российской Федерации, реализуя данное полномочие, устанавливают комплекс организационно-методических мер, направленных на организацию учета органами местного самоуправления граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений на основании договора социального найма;

осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Российской Федерации, соответствием жилых помещений в данном фонде установленным санитарным и техническим правилам и нормам. Данное полномочие позволяет органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять контроль за правильностью использования и состоянием жилых помещений в жилищном фонде субъектов Российской Федерации;

к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся и иные вопросы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, ЖК РФ, другими федеральными законами и не отнесенные к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Статья 14. Компетенция органов местного самоуправления в области жилищных отношений

Комментарий к статье 14

Статья 14 ЖК РФ определяет компетенцию органов местного самоуправления в области жилищных отношений. В ранее действовавшем ЖК РСФСР существовала аналогичная статья, определявшая полномочия районных, городских, районных в городе, поселковых, сельских Советов народных депутатов в области использования и обеспечения сохранности жилищного фонда.

ЖК РФ установил следующую компетенцию органов местного самоуправления в области регулирования жилищных отношений.

Учет муниципального жилищного фонда. Учет муниципального жилищного фонда осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с порядком, установленным федеральными органами государственной власти.

Признание в установленном порядке граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в муниципальном жилищном фонде. Признание граждан малоимущими в целях предоставления им жилых помещений по договорам социального найма осуществляется по критериям и в порядке, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Органы местного самоуправления ведут учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма в порядке, который устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Определение порядка предоставления жилых помещений в муниципальном жилищном фонде специализированного использования. Органы местного самоуправления устанавливают основания, определяют условия и особенности предоставления гражданам жилых помещений в жилищном фонде специализированного использования, находящемся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления.

Предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений в муниципальном жилищном фонде. В рамках данного полномочия органы местного самоуправления осуществляют предоставление жилых помещений по договорам социального найма, т.е. выступают наймодателем по этим договорам.

Принятие в установленном порядке решений о переводе соответствующих помещений в жилые или нежилые помещения. Органы местного самоуправления в установленном порядке, после соответствующих процедур переводят жилые помещения в нежилые. Следует предполагать, что обратная процедура также находится в ведении органов местного самоуправления.

Согласование переустройства и перепланировки жилых помещений. Реализуя данное полномочие, органы местного самоуправления на основании заявлений граждан проводят экспертизы и дают заключения о допустимости переустройства или перепланировки. Если предлагаемый гражданином проект переустройства или перепланировки жилого помещения соответствует правовым, техническим, санитарным и другим требованиям, то органы местного самоуправления принимают решение о согласовании таких мероприятий. Под согласованием фактически понимается разрешение на переустройство или перепланировку. Если же планируемые видоизменения жилого помещения противоречат нормативным правовым актам или требованиям безопасности, то указанные органы принимают решение об отказе в согласовании, что означает запрет на проведение переустройства и перепланировки. Общий порядок согласования органами местного самоуправления проектов переустройства или перепланировки жилых помещений установлен в статье 26 ЖК РФ.

Признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания. Органы местного самоуправления признают в установленном порядке муниципальные жилые помещения непригодными для проживания.

Осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений в данном фонде установленным санитарным и техническим правилам и нормам. В рамках данного полномочия органы местного самоуправления осуществляют контроль за использованием и состоянием муниципальных жилых помещений.

Определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения. Данное полномочие органы местного самоуправления получили лишь в конце 2005 г., спустя год после принятия Кодекса. Пункт 9.1 комментируемой статьи был введен Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (РГ. 2005. 31 декабря. N 297).

Появление такого полномочия в компетенции органов местного самоуправления представляется вполне логичным. Дело в том, что согласно п. 1 ст. 26 ЖК РФ переустройство и перепланировка жилых помещений может производиться по согласованию с органами местного самоуправления. Согласование или отказ в таковом оформляются соответствующим решением указанного органа.

Статья 26 ЖК РФ определяет основные правила согласования гражданами переустройства или перепланировки с органами местного самоуправления, в частности, в ней определен пакет необходимых документов, основные сроки принятия решения и уведомления гражданина о нем. Однако, как показала правоприменительная практика, норм, установленных в ст. 26 ЖК РФ, недостаточно для четкого регулирования этого важного вопроса. В связи с этим к компетенции органов местного самоуправления отнесено полномочие по определению более конкретного порядка получения документа о согласовании. На основании пункта 9.1 комментируемой статьи каждый орган местного самоуправления принял или примет нормативный акт местного значения, в котором будет установлен конкретный порядок рассмотрения заявлений граждан о согласовании переустройства или перепланировки жилых помещений. Очевидно, что такие нормативные акты должны основываться и соответствовать общим правилам, предусмотренным статьей 26 ЖК РФ.

К компетенции органов местного самоуправления относятся и иные вопросы, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Пункт 2 комментируемой статьи посвящен особому статусу субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москве и Санкт-Петербургу. В этих городах перечни полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений устанавливаются законами данных субъектов Российской Федерации.