11.2. Полномочия местного самоуправления

Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица: он в равной степени охватывает и права, и обязанности.

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует, в частности, понятия: «полномочия местного самоуправления» (ст. 12 устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно), «права местного самоуправления» (ст. 133 содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления).

Понятие «полномочия местного самоуправления» находит свою конкретизацию в правах населения на осуществление местного самоуправления, в правовом статусе муниципальных образований и их органов и должностных лиц.

Особенность полномочий муниципального образования состоит в том, что от его имени они осуществляются населением и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления.

Таким образом, полномочия местного самоуправления – это закрепляемые нормами муниципального права за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления, за муниципальными образованиями в целом как субъектами правовых отношений права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления [34, 487].

К полномочиям местного самоуправления могут быть отнесены также отдельные государственные полномочия, которыми, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Федерации органы местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления реализуются в муниципальных образованиях населением и (или) органами местного самоуправления, выступая основным элементом их правового статуса, входят в их компетенцию.

Полномочия местного самоуправления можно подразделить на две группы:

1) «собственные» полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые признает за муниципальными образованиями государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также иных вопросов, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления;

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом соответствующим законом определяются условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления данных полномочий.

11.3. Понятие компетенции органов местного самоуправления

Понятие «компетенция органа публичной власти» является важнейшим для системы публичного права, так как понятие «компетенция органа власти» основывается на той идее, что власть не является собственностью того органа или лица, которые обладают властными полномочиями. Указанные органы или лица наделяются этими полномочиями для осуществления задач и функций в интересах всего общества, всего государства и должны действовать строго в рамках своей компетенции.

Кроме того, установление компетенции органов публичной власти неизбежно влечет за собой и установление иерархии правовых актов, издаваемых данными органами, иерархии правовых норм, в них содержащихся. Эта иерархия правовых актов соответствует иерархии органов, принимающих указанные акты.

Правовой акт, который издан некомпетентным органом, должен быть отменен в судебным порядке либо вышестоящим органом.

Данные положения полностью распространяются на органы местного самоуправления – органы местной (муниципальной) публичной власти, осуществляющие свои властные полномочия в интересах населения муниципального образования, в целях реализации функций местного самоуправления, являющегося формой осуществления власти народа. Органы местного самоуправления для решения вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления, наделяются соответствующей компетенцией.

Компетенция органа местного самоуправления – сложная правовая категория, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.

Первым составным элементом компетенции являются предметы ведения.

Предметы ведения органа местного самоуправления – это круг определенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставом муниципального образования вопросов, обусловленных задачами и целями местного самоуправления, решение по которым принимает соответствующий орган местного самоуправления, наделенный для этого собственными полномочиями.

В своей совокупности данные вопросы определяют те сферы местной жизни, организации и осуществления местного самоуправления в рамках которых орган местного самоуправления правомочен принимать решения.

Каждый орган местного самоуправления должен иметь свое поле деятельности, воздействовать в соответствии со своими задачами и целями на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование компетенции органа местного самоуправления предполагает прежде всего обозначение круга его деятельности, той сферы местной жизни, в которой действует данный орган местного самоуправления.

Следовательно, такие предметы ведения, как структурный элемент понятия «компетенция», являются способом юридического обозначения тех вопросов, которые очерчивают сферу деятельности органа местного самоуправления и которые определяются в качестве предмета его властных действий.

Предметы ведения органов местного самоуправления обусловлены задачами и функциями местного самоуправления, предметами ведения муниципальных образований, вопросами, связанными с реализацией отдельных государственных полномочий.

Предметы ведения конкретных органов закрепляются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Федерации в уставах муниципальных образований, других нормативных правовых актах этих образований, определяющих статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т.д.).

Предметы ведения органа местного самоуправления включают в себя четыре группы вопросов.

1. Вопросы местного значения, по решению которых орган местного самоуправления наделяется собственными полномочиями;

2. Вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, которыми может наделяться орган местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями:

1) в области регистрации актов гражданского состояния (регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования);

2) в области социальной защиты населения (социальная поддержка ветеранов труда, социальная поддержка и социальное обслуживание детей-сирот, безнадзорных детей, социальная поддержка многодетных семей и т.д.);

3) в области сельского хозяйства (например, полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства в форме субсидий на животноводческую продукцию;

4) по образованию и организации деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (органы местного самоуправления образуют эти комиссии, обеспечивают их деятельность).

Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями и по другим вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и ее субъектов.

3. Вопросы, которые не относятся законом к вопросам местного значения, не являются отдельными государственными полномочиями, а также не отнесены к компетенции иных органов публичной власти и не исключены из компетенции органов местного самоуправления (данные вопросы органы местного самоуправления вправе решать только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов);

4. Вопросы формирования и организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления.

В зависимости от особенностей предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на органы: а) общей компетенции; б) специальной компетенции.

Второй элемент компетенции – права и обязанности – является основным, главным ее содержанием. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей.

Права и обязанности органов местного самоуправления тесно взаимосвязаны с предметами их ведения: если с определением предметов ведения органа дается ответ на вопрос, в каких областях местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере муниципальных отношений.

В юридической науке и законодательстве при характеристике второго элемента компетенции часто используется понятие «полномочия», которое охватывает, как уже отмечалось, в равной степени и права, и обязанности органа. Тем более что, как правило, право органа является одновременно и его обязанностью перед гражданами, населением, перед государственными органами. Так, представительный орган местного самоуправления утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении. Это исключительное право представительного органа местного самоуправления, но в то же время и его обязанность, ибо каждое муниципальное образование должно иметь свой бюджет.

Следует при этом также учитывать, что компетенция органа определяется путем издания правовых норм и выступает как явление правовое. Поэтому орган не должен ни уклоняться от реализации своих прав и обязанностей, ни выходить за их пределы.

Вместе с тем тот факт, что права органов местного самоуправления выступают обычно как права-обязанности, не означает, что можно не делать различия между правами и обязанностями в компетенции муниципального органа. Права и обязанности сохраняют в рамках компетенции органа относительно самостоятельный характер.

Права дают органам местного самоуправления возможность выбора при решении того или иного вопроса. Так, рассмотрение представительным органом местного самоуправления проекта местного бюджета не означает, что данный проект должен быть автоматически утвержден. Представительный орган может принять решение о необходимости его доработки, внесения в него изменений и дополнений.

В ряде случаев реализация того или иного права органа местного самоуправления целиком зависит от его выбора: принимать или нет решение по тому или иному вопросу. Например, в соответствии с законом представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Это право органы местного самоуправления реализуют по своему усмотрению.

Обязанности же такой свободы выбора при решении конкретного вопроса не предоставляют, жестко регламентируя действия органа. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления согласно закону обязаны дать ответ по существу обращений граждан к ним в течение одного месяца.

Таким образом, компетенция органа местного самоуправления представляет собой установленную нормами муниципального права совокупность полномочий, необходимых для самостоятельного решения органом местного самоуправления вопросов, отнесенных к его ведению и обусловленных задачами и функциями местного самоуправления [34, 493].

Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий (ст. 12) и запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133). Самостоятельность местного самоуправления в реализации своих полномочий обеспечивается судебной защитой прав местного самоуправления.