Лекции экологическое

151

▫Абсолютное заповедование. Данный режим присущ природным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную деятельность на данной территории. Вмешательство человека допускается только в исключительных случаях – для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и т.д.

▫Относительное заповедование. Характеризуется сочетанием

абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации природных объектов. Этому признаку соответствует организация государственных природных заказников.

▫Смешанный режим. Означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма. Характерен для национальных и природных парков: табл. 10. разд. 6. лекц. № 15. § 2.

По критерию организационной структуры выделяют:

▬ООПТ, управление и охрану которых обеспечивают одноименные природоохранные учреждения. Ими являются государственные природные заповедники, национальные и природные парки, дендрологические парки и ботанические сады.

▬ООПТ, для управления которыми юридические лица не создаются. К их числу относятся памятники природы, государственные природные заказники, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

По критерию собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения. Так,

территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к ООПТ федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков

и ботанических садов могут быть отнесены либо к ООПТ федерального значения, либо к ООПТ регионального значения. Природные парки являются ООПТ субъектов РФ. Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут объявляться ООПТ как федерального, так и регионального и местного значения: табл. 11. разд. 6. лекц. № 15. § 2.

ООПТ федерального и регионального значения определяются, соответственно, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Особо охраняемые территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, либо органа местного самоуправления на основании обосновывающих материалов, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Государственное управление и государственный экологический контроль в области организации и функционирования ООПТ федерального значения осуществляют Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

152

Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального

значения осуществляются органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Управление и контроль в области организации и

функционирования ООПТ местного значения осуществляется органами местного самоуправления.

В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями ООПТ с последующим изъятием, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п. 4 ст. 58 Закона об охране окружающей среды)

Прекращение существования ООПТ может теоретически произойти в двух случаях. Во-первых, при полной деградации природных объектов в составе ООПТ, которые в связи с этим обстоятельством теряют свою ценность и не подлежат восстановлению. В такой ситуации при наличии

соответствующего заключения государственной экологической экспертизы земельный участок природно-заповедного фонда может быть решением

органа государственной власти переведен из одной категории в другую (например, категорию земель запаса). Во-вторых, в случае изъятия

земельного участка для выполнения международных обязательств Российской Федерации. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 1 Конституции РФ,

согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Таким образом, если

международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако оба эти случая пока не получили практического применения.

Для оценки состояния природно-заповедного фонда ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, который содержит сведения об их статусе, географическом положении, границах, режиме, природопользователях, эколого-просветительской, научной, культурной и иной ценности.

3.Государственные природные заповедники

153

Природные заповедники являются высшей формой особо охраняемых природных территорий. Ими объявляются комплексы и объекты (земли, недра, воды, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, экологическое, просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные и редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда живых организмов. Для изучения таких комплексов и создаются научно-исследовательские некоммерческие учреждения федерального значения – государственные природные заповедники.

При создании заповедника учитывают следующие признаки: табл. 12.

разд. 6. лекц. № 15. § 3.

На заповедник, как государственное научно-исследовательское учреждение возлагаются следующие задачи: контрольно-охранительная,

которая заключается в сохранении биологического разнообразия и поддержании в естественном состоянии охраняемых природных комплексов; научная задача – проведение экологического мониторинга, ведение летописи природы (годовой отчет заповедника, где указываются данные обо всех изменениях в заповедных экосистемах), развитие научных исследований по теме заповедника и т.д.; культурно-просветительская – экологическое просвещение, содействие подготовки научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды.

На территории заповедника запрещается строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий, строительство зданий и сооружений, дорог, линий электропередач (кроме необходимых для обеспечения нужд заповедника), применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений и иная деятельность, нарушающая

естественное развитие природных процессов и угрожающая состоянию природных комплексов и объектов.

Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства РФ, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

4.Национальные и природные парки

Национальные парки – это природоохранные, эколого- просветительские и научно-исследовательские учреждения, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность и предназначенные для использования в природоохранных, просветительских, научных, культурных целях, а также для отдыха и туризма. Их особое значение заключается в том, что, сохраняя участки природы как резерв национального наследия, они служат эффективным средством

154

природоохранного воспитания, распространения экологических знаний. Национальные парки берут на себя часть функций, которые ранее выполняли государственные природные заповедники.

На национальные парки возложено три взаимосвязаны задачи: экологическая (охрана естественных экосистем), рекреационная (обеспечение туризма и отдыха населения) и научная (разработка и

внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения).

Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории национального парка, культурные и иные объекты недвижимости предоставляются в пользование национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами. Здания, сооружения, историко-

культурные и другие объекты закрепляются за национальными парками и передаются им на праве оперативного управления. Национальные парки являются юридическими лицами, финансируются за счет средств федерального бюджета и иных средств.

Сочетание природоохранных и рекреационных задач обусловливает выделение в пределах территории национального парка ряда функциональных зон со специальным эколого-правовым режимом: табл. 13.

разд. 6. лекц. № 15. § 4.

Правовое положение природных парков имеет сходные и отличительные черты с положением национальных парков. Схожими являются задачи, стоящие перед национальными и природными парками, заключающиеся в создании условий для отдыха (в том числе массового), разработка и внедрение эффективных методов охраны природы, поддержание экологического баланса.

Однако в отличие от национальных парков, природные парки: 1.Являются природоохранными рекреационными учреждениями,

решения об образовании которых принимают органы государственной власти субъектов РФ по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

2.Природные парки находятся в ведении субъектов РФ, их деятельность финансируется из бюджета соответствующих субъектов РФ.

3.В отличие от национальных парков, внутренняя структура которых четко закреплена в законе, перечень функциональных зон природных парков не сформулирован как исчерпывающий, т.е. решение этого вопроса оставлено на усмотрение органов государственной власти субъектов РФ.

5.Государственные природные заказники

Государственные природные заказники – это территории (акватории),

имеющие особое значение для сохранения и восстановления природных

155

комплексов или их компонентов, а также в целях поддержания экологического баланса. Целями объявления природных комплексов государственными природными заказниками являются: сохранение природных комплексов в естественном состоянии; сохранение и воспроизводство природных ресурсов (объектов); поддержание экологического баланса.

Характерная особенность заказников в том, что наряду с сохранением и воспроизводством одних видов природных ресурсов (объектов), на их

территории допускается ограниченное и согласованное использование других. Другими словами, заказники образуются в тех случаях, когда нет

необходимости изымать из хозяйственного использования весь природный комплекс, а достаточно лишь ограничить использование одних ресурсов при сохранении права пользования другими.

Задачи, профиль, особенности режима особой охраны территории

каждого конкретного государственного природного заказника определяется положением о нем. Государственные природные заказники федерального

значения учреждаются решением Правительства РФ на основании представления федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Государственные природные заказники

регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления.

Исторически заказники создавались как резерваты охотничьих животных. Сейчас же в зависимости от поставленных задач заказники могут иметь различный профиль: табл. 14. разд. 6. лекц. № 15. § 5.

6.Памятники природы

Памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном, эстетическом отношении

природные комплексы и объекты естественного и искусственного происхождения. Основной целью объявления природных объектов и

комплексов памятниками природы является консервация их в естественном состоянии. Можно выделить три основания придания природному объекту статуса памятника природы: его уникальность, ценность (экологическая, эстетическая, научная и т.д.) и необходимость в охране государства.

Памятниками природы могут быть объявлены участки суши и водного пространства, а также одиночные природные объекты. Органы

государственной власти РФ и органы государственной власти субъекта РФ утверждают границы и определяют режим особой охраны территории памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы,

156

оформление охранного обязательства, паспорта и других документов

осуществляется федеральным органом государственной власти в области охраны окружающей среды.

В паспорте, который заводится на каждый памятник природы, указывается: наименование памятника природы и его значение, его местонахождение, описание границ и охранной зоны, площадь, наименование и юридический статус собственников (пользователей, арендаторов), на чьей земле он расположен, наименование физических и юридических лиц, взявших на себя обязательство по охране памятника природы.

На территориях расположения памятников природы и в границах их охраны зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

7.Дендрологические парки и ботанические сады

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание

специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществления научной, учебной и просветительской деятельности. Следует отметить, что названные сады и парки являются не только местом проведения научно-исследовательских работ, но и местом организованного отдыха населения.

Территория дендрологических парков и ботанических садов передается им в бессрочное (постоянное) пользование и может быть разделена на различные функциональные зоны: табл. 15. разд. 6. лекц. № 15. § 7.

Основными задачами государственных ботанических садов и дендрологических парков являются: сохранение в искусственных условиях коллекций живых растений (особенно редких и исчезающих видов) и других ботанических объектов, имеющих большое научное, учебное, экономическое и культурное значение; проведение научно-исследовательских работ, соответствующих задачам ботанического сада или дендрологического парка; проведение учебно-педагогической и научно-просветительской работы в области ботаники и охраны природы, растениеводства, декоративного садоводства и ландшафтной архитектуры.

8.Лечебно-оздоровительные местности и курорты

Лечебно-оздоровительные местности, с одной стороны, обладают признаками особо охраняемой природной территории, а с другой – особым профилем её использования, целями и задачами, а также характером функционирования учреждений на этой территории.

157

Лечебно-оздоровительные местности и курорты создаются в лечебно- профилактических целях и могут иметь федеральное, региональное и местное значение. В границах курортов и лечебно-оздоровительных местностей запрещается (ограничивается) деятельность, которая может

привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами. Охрана лечебно-

оздоровительных местностей и курортов осуществляется путем установления округов санитарной или горно-санитарной (в случае, если природные лечебные факторы имеют отношение к недрам – минеральные воды, лечебные грязи и т.д.) охраны. В составе такого округа по характеру правовой охраны выделяется до трех зон.

Раздел 7. Правовое обеспечение экологической безопасности населения и территорий

(4 аудиторных часа)

Тема лекции № 16. Правовое регулирование экологической безопасности населения и территорий

1.Общая характеристика института экологической безопасности населения и территорий

Из-за аварий и катастроф, стихийных бедствий растет число человеческих жертв, велик и материальный ущерб от последствий чрезвычайных ситуаций. Причины возникновения чрезвычайных ситуаций различны: они могут иметь природный и техногенный характер.

Часто источником возникновения чрезвычайной ситуации является действие природных, стихийных сил, не подвластных человеку: землетрясения, наводнения, извержения вулканов, цунами, ураганы и т.д. стихийные бедствия человек не в состоянии предотвратить. Однако необходимо свести к минимуму их опасные и разрушительные последствия, прогнозируя стихийные бедствия и предпринимая соответствующие меры.

Нередки случаи, когда аварии и катастрофы случаются на хозяйственных и иных объектах. Их причинами становится чрезмерная концентрация промышленности в отдельных регионах, усложнение технологических процессов, использование взрывчатых, химических веществ, пожаро- и радиационно опасных веществ, а также износ оборудования. Задача предотвращения аварий и катастроф решается путем строгого соблюдения норм, правил и требований по безопасной эксплуатации хозяйственных объектов.

158

Обеспечить защиту населения и окружающей среды от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, уменьшить их социально-

экономические и экологические последствия возможно путем осуществления комплекса мероприятий по предупреждению и обеспечению готовности к действиям в таких ситуациях.

2.Объекты правового регулирования: понятие экологической безопасности

Общее понятие безопасности и её объектов сформулировано в Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г., согласно которому безопасность – это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К числу жизненно важных относятся и экологические интересы в том числе, обусловливающие

сохранение качества окружающей среды как необходимого и незаменимого условия существования жизни.

Ст. 12 Закона перечисляет виды безопасности: табл. 17. разд. 7. лекц. № 16. § 2. Среди сил и средств обеспечения экологической безопасности Закон называет природоохранительные органы, органы здоровья населения, службу ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Тем самым угроза

экологической безопасности рассматривается в качестве угрозы национальной безопасности.

К числу объектов правового регулирования экологической безопасности относят: закономерности перехода естественных природных систем, техногенных, биологических, экологических и иных объектов от нормальных к аварийным (в том числе и к катастрофическим состояниям);

качественные и количественные показатели состояния этих объектов на разных стадиях (возникновение, развитие, завершение аварий и катастроф, иных бедствий, появления и проявлений их последствий во времени и пространстве, а также по кругу затронутых ими лиц); объективные (в том числе правовые) основы диагностирования, мониторинга, предупреждения, ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, построение систем защиты и реабилитации населения и территорий, правовые, организационные и материально-технические условия обеспечения функционирования таких систем.

Таким образом, под экологической безопасностью следует понимать состояние защищенности окружающей среды, населения, территорий, хозяйственных и иных объектов от различных угроз, возникающих

вследствие негативных изменений компонентов окружающей среды в результате антропогенной деятельности, природных явлений и противоправных деяний. Экологическая безопасность обеспечивается комплексом правовых, организационных, финансовых, материальных и

159

информационных мер, предназначенных для прогнозирования, предотвращения, ликвидации реальных и потенциальных угроз безопасности, смягчения их последствий.

Угроза экологической безопасности выражает повышенную вероятность гибели отдельных природных объектов, существенного загрязнения, отравления и заражения окружающей среды, масштабы которых определяются исходя из размеров поражения окружающей среды, его устойчивости, возможности устранения, воздействия на жизнь и здоровье населения.

3.Чрезвычайная экологическая ситуация

Понятие чрезвычайной экологической ситуации впервые было введено ст. 58 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. С этого момента российское законодательство пополнилось рядом смежных понятий: «зона экологического бедствия», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное положение», «угроза безопасности», «бедствие», «стихийное бедствие», «экологический риск», «зона экологического риска» и пр.

Чрезвычайная ситуация – это обстановка, реально угрожающая жизни

значительного числа людей или их здоровью с необратимыми последствиями для потенциальной трудоспособности, с существенным материальным ущербом, негативными социально-экономическими и иными последствиями: опред. 16. разд. 7. лекц. № 16. § 3.

Элементами чрезвычайной ситуации являются: наличие угрозы; последствия; необходимость принятия дополнительных мер для ликвидации, предотвращения, смягчения последствий: табл. 18. разд. 7. лекц. № 16 § 3.

Классификация чрезвычайных ситуаций проводится по различным единичным и комплексным критериям: табл. 19. разд. 7. лекц. № 16. § 3.

4.Экологическое бедствие: понятие и способы правового регулирования

Зонами экологического бедствия объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности произошли глубокие изменения необратимого характера окружающей среды, повлекшие существенное ухудшение состояния здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экосистем, деградацию флоры и фауны. Это понятие было введено ст. 59 Закона РСФСР «об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. и является определяющим для установления соответствующего правового режима,

160

который должен устанавливаться согласно новой редакции Закона соответствующим законодательством о зонах экологического бедствия.

В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещается строительство, реконструкция хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных объектов.

Экологическое бедствие, как и чрезвычайная ситуация может быть природного и техногенного характера. Стихийные бедствия – это землетрясения, извержения вулканов, ураганы, затопление населенных пунктов и т.п. природные явления.

Экологические бедствия техногенного характера могут быть результатом крупных аварий.

5.Общественное бедствие: понятие и способы правового регулирования

Понятие экологического бедствия следует отличать от других смежных

сним понятий, например, «общественное бедствие», «бедствие на море».

Вобщепринятом смысле общественным бедствием является наличие экстремальной ситуации, вызванной техногенными катастрофами или авариями, стихийными бедствиями, массовыми беспорядками, межнациональными конфликтами и т.п. Анализ текста ст. 63 УК РФ показывает, что уголовно-правовое содержание данного понятия ограничивается, во-первых, негативным юридически значимым признаком – отсутствием чрезвычайного положения, оформленного в установленном порядке, поскольку «чрезвычайное положение» указано законодателем специально; во-вторых, самим содержанием ситуации, так как массовые беспорядки также указаны особо, как и стихийные бедствия. Следовательно, общественным бедствием признаются все те ситуации, которые связаны с нарушением нормального течения жизни, созданием угрозы для безопасности населения и территорий. При этом такие ситуации не должны быть вызваны стихийными бедствиями, не связаны с массовыми беспорядками и не требующие введения режима чрезвычайного положения.

К ним могут относиться чрезвычайные экологические ситуации, экологические бедствия (кроме стихийных), межнациональные конфликты, военные действия, эвакуация населения, эпидемии, эпизоотии и т.п.

Таким образом, понятие общественного бедствия следует рассматривать родовым, а экологического – видовым. Способы правового

регулирования

устанавливаются

специальным

федеральным