Лекции экологическое
.pdf191
районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов. Немаловажное замечание - названные водоемы воспринимаются
законодателем как составная часть земельного участка и подлежат отчуждения только вместе с соответствующим земельным участком.
Необходимо отметить, что определения понятий «пруд» и «обводненный карьер» в Водном кодексе РФ отсутствует, что может
способствовать недобросовестному приобретению в частную собственность небольших озер или, скажем, малых водохранилищ. Кроме того, следует иметь в виду, что многие искусственные водоемы возникают на месте естественных. Небольшое озеро, превращенное в небольшой искусственный водоем, может оказаться в частной собственности.
Сведения о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей содержатся в государственном водном реестре.
Возникновение и прекращение права собственности, в частности, на пруды и обводненные карьеры возможно путем купли-продажи, дарения и иных сделок. Однако необходимо учитывать, что в соответствии с п. 5 ст. 27
Земельного кодекса РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Таким образом,
несмотря на установление многообразия форм собственности на пруды и обводненные карьеры их свободный оборот невозможен.
Прекращение права собственности на водные объекты возможно путем изъятия соответствующих земельных участков для государственных и муниципальных нужд в порядке, установленном ст. 49 и 55 Земельного кодекса РФ.
§4. Право собственности на леса (формы, виды, субъекты, основания возникновения и прекращения)
Земли лесного фонда – самая большая по площади категория земель в России. При этом лесные участки не ограничиваются нахождением только на землях лесного фонда. Они могут располагаться и на землях других категорий.
По данным, приведенным П. Павловым, на долю нашей страны приходится свыше 22% мировой лесопокрытой площади и 21% расчетного мирового запаса древесины. При этом Россия занимает третье место в мире по производству деловой древесины. Местоположение и размеры лесного
192
фонда, который составляет 69% суши Российской Федерации, предопределяют социально-экономическое значение наших лесов.
Положения о праве собственности на лесные участки закреплено в ст. 8 ЛК РФ.
Статья 7 нового Лесного кодекса впервые вводит понятие "лесной участок", но не раскрывает содержание этого понятия, а устанавливает, что таким участком является земельный участок, границы которого
определяются в соответствии со ст. 67, 69 и 92 Кодекса. Отсюда следует, что лесной
участок имеет следующие необходимые признаки:
-это часть поверхности земли, в том числе почвенный слой, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке;
-он расположен на землях лесного фонда или на землях: обороны и безопасности, на которых расположены леса; поселений, на которых расположены городские леса; особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса;
-в отношении него проведено лесоустройство в порядке, установленном Правительством РФ, и осуществлено проектирование (подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади
иоб иных количественных и качественных характеристиках лесного участка) по правилам ст. 69 Кодекса;
-он прошел государственный кадастровый учет лесных участков по правилам ст. 92 Кодекса и в соответствии с ФЗ от 02.01.2000 "О государственном земельном кадастре".
Только совокупность всех названных признаков позволяет рассматривать соответствующую часть поверхности земли как юридическую категорию лесного законодательства – лесной участок.
Форма собственности на лесной участок ставится в зависимость от той категории земли, на которой он находится. Так, если лесной участок располагается на землях лесного фонда, то на него устанавливается федеральная собственность. Такое же положение содержится в ст. 3 ФЗ РФ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» от 04 декабря 2006 г. № 201-ФЗ. В соответствии с ним форма собственности на лесной участок совпадает с формой собственности, установленной на земли лесного фонда, т.е. является федеральной. При этом в соответствии со ст. 101
Земельного кодекса РФ под землями лесного фонда понимаются лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины
идругие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).
Формулировка императивной нормы ч. 1 ст. 8 ЛК, согласно которой
лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной
193
собственности, фактически запрещает передачу таких лесных участков в собственность субъектов Российской Федерации, в собственность муниципальных образований, а также в частную собственность (собственность граждан и юридических лиц).
Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Имеются в виду прежде всего нормы ст. 15 - 19 ЗК РФ, содержащие правила о собственности на землю граждан и юридических лиц, общие положения о государственной (Российской Федерации и ее субъектов) собственности на землю, а также специальные нормы о федеральной, субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности на землю.
Таким образом, можно констатировать, что новый ЛК ввел
многообразие форм собственности на леса и федеральная собственность перестала быть исключительной формой собственности на леса. Так, в п. 3 ч. 3 ст. 23 ЛК закреплено, что леса могут находиться на землях особо охраняемых природных территорий, чего не было предусмотрено в предыдущем ЛК. В соответствии же с п. 2 ст. 95 ЗК РФ в пределах земель
указанной категории могут располагаться земельные участки частных собственников.
Обратим внимание, что в федеральной собственности находятся, в частности, те земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами (см. ст. 17 ЗК РФ).
Помимо лесных участков объектами права собственности могут быть лесные ресурсы, получаемые при использовании лесов, в порядке, установленном ст. 25 ЛК РФ, например, древесина, живица, недревесные лесные ресурсы, пищевые лесные ресурсы и сбор лекарственных растений.
При этом, право собственности на указанные лесные ресурсы
приобретают граждане и юридические лица в соответствии с гражданским законодательством.
Право собственности на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, принадлежит Российской Федерации.
§5. Право собственности на объекты животного мира (формы, виды, субъекты, основания возникновения и прекращения)
Внастоящее время вопросы вещных прав на объекты животного мира регулируются специальным Федеральным законом «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ.
Всоответствии со ст. 4 указанного закона в Российской Федерации устанавливается государственная собственность на объекты животного мира.
194
Российская Федерация также обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом федеральным законодательством и иными нормативно- правовыми актами РФ, а также нормами международного права.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О животном мире» к
федеральной собственности могут быть отнесены следующие объекты животного мира:
-редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные
вКрасную книгу Российской Федерации;
-обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
-населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации;
-подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации;
-отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;
-естественно мигрирующие по территориям двух и более субъектов Российской Федерации.
При этом объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности. Собственности на объекты животного мира должно быть проведено в соответствии с порядком, предусмотренном соответствующим федеральным законом, но до настоящего времени такой закон не принят.
В целом, точное разграничение собственности на объекты животного мира до сих пор не проведено.
Необходимо отметить, что объекты животного мира имеют некоторые специфичные признаки, отличающие их от всех остальных объектов вещных прав.
Во-первых, нужно разделять объекты животного мира, отнесенные
законодательством к диким и являющиеся объектами природоресурсного права, и животных домашних, сельскохозяйственных, а также находящихся в зоопарках, зоосадах, коллекциях и т.п. Последние являются полноценными объектами гражданского права.
Во-вторых, дикие животные обитают на конкретной территории или акватории, следовательно, при передаче соответствующей территории или акватории в пользование, животные не могут быть отделены от нее.
195
Модуль № 4. Особенная часть природоресурсного права
0,6 (22 аудиторных часа)
0,1 (6 часов на самостоятельное изучение)
Раздел 9. Общая характеристика природопользования
(10 аудиторных часов)
Тема лекции № 21. Право природопользования (2 часа)
§1. Понятие и виды природопользования (общее и специальное)
Под природопользованием понимается извлечение полезных свойств окружающей среды, с целью удовлетворения материальных и духовных по- требностей человека. Соответственно система норм, регулирующих отноше- ния по природопользованию называется правом природопользования.
Право природопользования в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения по рациональному использованию природных ресурсов. С этих позиций оно представляет собой правовой институт. Кроме этого, право природопользования можно рассмат- ривать как правоотношение и как конкретное правомочие природопользова- теля. Как правоотношение право природопользования определяется совокуп- ностью прав и обязанностей, которые принадлежат сторонам в конкретном отношении по поводу использования недр, лесов, вод, объектов животного мира. Как правомочие право природопользования представляет собой при- надлежащее природопользователю субъективное право, содержание которого включает правомочия владения, пользования и, в случаях, когда собственник и пользователь совпадают в одном лице, право распоряжения представлен- ными в пользование природным ресурсами.
В природоресурсном законодательстве выделяется ряд классификаций видов природопользования. Наиболее общей является классификация, крите- рием которой является природный объект (табл. 1). Соответственно права природопользования подразделяется на следующие виды:
-право землепользования
-право недропользования
-право лесопользования
-право водопользования
-право пользования животным миром
-право пользования растительным миром вне лесов
Основной считается классификация видов природопользования по це- левому назначению. Виды природопользования по целевому назначению оп- ределяются природоресурсным законодательством с учетом специфики при- родного ресурса и удовлетворяемых им общественных потребностей.
196
Вземельном законодательстве определено целевое назначение всех ка- тегорий земель в пределах территории России, соответствующее видам зем- лепользования. Земельный кодекс в ст. 7 выделяет:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовеща-
ния, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической дея- тельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назна- чения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Всоответствии со ст. 6 Закона «О недрах» недра предоставляются в пользование для (табл. 2):
1) регионального геологического изучения, включающего региональ- ные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно- геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геоло- гические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулка- нической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторож- дений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки при- годности участков недр для строительства и эксплуатации подземных соору- жений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использова- ния отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих про- изводств;
4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных
сдобычей полезных ископаемых;
5)образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное зна- чение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);
6)сбора минералогических, палеонтологических и других геологиче- ских коллекционных материалов.
Водный кодекс (ст. ст. 11, 37, 43-53): устанавливает, что водные объек-
ты могут использоваться для следующих целей (табл. 3, 4):
1)питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
2)сброса сточных и (или) дренажных вод;
197
3)производства электрической энергии;
4)водного и воздушного транспорта;
5)сплава леса;
6)лечебных и оздоровительных целей;
7)рекреационных целей;
8)рыболовства и охоты;
9)разведки и добычи полезных ископаемых;
10)пожарной безопасности и др.
В соответствии со ст. 6 Лесного кодекса использование лесов может быть следующих видов (табл. 5):
1)заготовка древесины;
2)заготовка живицы;
3)заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;
4)заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;
5)ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты;
6)ведение сельского хозяйства;
7)осуществление научно-исследовательской деятельности, образова- тельной деятельности;
8)осуществление рекреационной деятельности;
9)создание лесных плантаций и их эксплуатация;
10)выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;
11)выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;
12)строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусствен- ных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализи- рованных портов;
13)строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропереда- чи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;
14)переработка древесины и иных лесных ресурсов;
15)осуществление религиозной деятельности;
16)иные виды.
Закон о животном мире в ст. 34 предусматривает следующие виды пользования животным миром (табл. 6):
1)охота;
2)рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих;
3)добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты
ирыболовства;
4)использование полезных свойств жизнедеятельности объектов жи- вотного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других;
198
5)изучение, исследование и иное использование животного мира в на- учных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эсте- тических целях без изъятия их из среды обитания;
6)извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животно- го мира – почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других;
7)получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира. Подробно правовое регулирование названных видов природопользова-
ния рассматривается в разделе 10 «Отдельные виды природопользования». Важное юридическое значение имеет классификация природопользо-
вания на общее и специальное (табл. 7).
Общее природопользование является общедоступным, т.е. не требует в
каждом конкретном случае особого разрешения со стороны компетентных государственных органов и не требует заключения договора на природополь- зование. Общее природопользование связано с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду. При этом, однако, в ряде случаев устанавливаются пределы и запреты на реализацию права об- щего природопользования.
В качестве примера можно привести ст. 6 Водного кодекса, в соответ- ствии с которой, каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам
общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. Также ст. 11 Лесного кодекса предоставляет право гражданам свобод- но и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять за- готовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригод- ных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов.
Как видно из приведенных примеров, субъектами права общего приро- допользования могут являться лишь граждане и, что очень важно, использо- вать природные объекты они могут исключительно для собственных, лич- ных, бытовых нужд. Использование природных богатств осуществляется бесплатно.
В отличие от этого, право специального природопользования связано с более значительным воздействием на окружающую среду. Как правило,
субъектами специального природопользования являются юридические лица и граждане-предприниматели. Право специального природопользования воз- никает на основании разрешений, лицензий, договоров и характеризуется тем, что требует выделения определенных частей природных объектов (на- пример, горного отвода при недропользовании, водного объекта или его час- ти при водопользовании, лесного участка при лесопользовании).
§2. Принципы природопользования
199
Право природопользования как правовой институт характеризуют сле- дующие основные принципы:
1. Принцип рационального природопользования.
Это основополагающий принцип как природоресурсного права, так и собственно права природопользования. Рациональное природопользование – экологически обоснованное природопользование, при котором одновременно учитываются экологические, экономические и социальные интересы челове- ка. Принцип рационального природопользования обеспечивается как с по- мощью правовых норм, так и иных средств, например, путем разработки и внедрения на практику экологически целесообразных технологий. Правовое закрепление и практическое осуществление принципа рационального приро- допользования может служить средством поддержания благоприятного со-
стояния окружающей среды и обеспечения охраны природных богатств от истощения. Критериями рационального природопользования являются: 1) никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба; 2) ущерб окружающей среде дол- жен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достиг- нут с учетом экономических, социальных и технических факторов.
2.Принцип целевого использования природных ресурсов. Цель, для ко-
торой предоставляются земельные участки, участки недр, водные объекты и лесные участки в пользование, всегда обязательно фиксируется в лицензии или в договоре на природопользование. Поэтому использование природного объекта не в соответствии с целевым назначением рассматривается законода-
тельством как правонарушение и служит основанием для принятия решения
оприостановлении или прекращении деятельности.
3.Принцип платности природопользования. Данный принцип заклю-
чается в обязанности субъекта специального природопользования оплатить пользование соответствующим видом природного ресурса. Правовое регули- рование и роль платы за пользование природными ресурсами рассматривает- ся в лекции № 23 «Экономический механизм рационального природопользо- вания».
4.Принцип безопасности природопользования. Данный принцип дости-
гается выбором технологий извлечения природных ресурсов, минимизирую- щих вредное воздействие как природных факторов, возникающих в процессе вмешательства человека в природную среду, так и самих технологических процессов использования на здоровье человека.
5.Срочность природопользования. Право пользования природными ре- сурсами предоставляется на строго определенный срок. Длительность ис-
пользования отдельных видов ресурсов не может превышать предельных сроков, установленных в природоресурсном законодательстве.
Кроме названных принципов, кодифицированные источники природо- ресурсного законодательства содержат принципы, характерные для отдель-
200
ных видов природопользования. Водный кодекс в ст. 3 содержит шестна- дцать принципов водного законодательства. Среди них, например, такой принцип, как приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения применим лишь к водным правоот- ношениям. Лесной кодекс также содержит одиннадцать специальных прин- ципов лесного законодательства. В ст. 1 Лесного кодекса назван принцип не- допустимости использования лесов органами государственной власти и ме- стного самоуправления, характерный именно для права лесопользования.
§3. Понятие и виды управления в сфере природопользования
Управление в сфере природопользования представляет собой совокуп- ность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направ- ленных на обеспечение исполнения требований законодательства о природ- ных ресурсах. Применительно к данному предмету речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, соблюдения прав и законных интере- сов природопользователей. Управление в сфере природопользования призва- но обеспечить реализацию природоресурсного законодательства.
В процессе управления находят свое непосредственное выражение его функции, определяемые природой и назначением управленческой деятельно- сти. Под функциями управления понимаются наиболее типичные, однород- ные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения ос- новных целей управляющего воздействия. К их числу, как правило, относят: прогнозирование (планирование); организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение кон- кретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); контроль (наблюде- ние за функционированием управляемой сферы).
Вопрос о субъектах управления тесно связан с вопросом о видах управления. Управление в сфере природопользования осуществляется обще- ственными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно, можно выделить: обществен- ное, производственное и государственное управление. В научной литературе также выделяю ведомственное (отраслевое) управление и муниципальное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Кон- ституцией РФ государственными, но они наделяются государственно- властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не относится к самостоятельному виду управления в рассматриваемой сфере.