Лекции экологическое
.pdf201
Общественное управление связано с участием граждан и общественных организаций в подготовке экологически значимых решений в рамках прове- дения оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окру- жающую среду (ОВОС); в ходе проведения государственной экологической экспертизы; при организации и проведении общественной экологической экспертизы.
Производственное управление определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему эколого-правовых требова- ний. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесов, вод, объектов жи- вотного мира и др. При этом наиболее типичными функциями производст- венного управления являются планирование, учет вредных воздействия на природу, координация природоохранительной деятельности различных под- разделений, экологический контроль. Управление осуществляется специаль- ными службами: инженерами, технологами, специально создаваемыми под- разделениями (службами), обеспечивающими соблюдение экологических требований.
Основная роль в обеспечении реализации природоресурсного законо- дательства принадлежит государственному управлению. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды – составная часть государственного управления в целом. Роль государственно- го управления в этой сфере определяется значением государственных орга- нов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов – гражда- нин, организация (предприниматель) и государство – государственные орга- ны занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и админист- ративными средствами для обеспечения реализации требований природоре- сурсного законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимо- сти к государственному принуждению.
Государственное управление природопользованием и охраной окру- жающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами
управления понимают способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономиче- ские (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований экологического законода- тельства и управленческих решений) и моральные (награждение государст- венными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).
Государственное управление в сфере природопользования можно оп- ределить как организационную деятельность государственных органов ис- полнительной власти РФ и ее субъектов, направленную на создание условий для рационального и безопасного природопользования и контроль за ним.
202
Принципы и функции государственного управления в сфере природо- пользования будут рассмотрены в следующей лекции.
Тема лекции № 22. Государственное управление Природопользованием (4 часа)
§1. Принципы государственного управления природопользованием
Государственное управление в сфере природопользования строится на основе ряда специфических принципов.
1.Принцип законности. Данный принцип означает, что функции
управления могут и должны осуществляться в соответствии с требованиями экологического законодательства согласно компетенции того или иного ор- гана.
2.Самостоятельность органов исполнительной власти. Данный принцип выражается прежде всего в том, что органы исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов законодательной вла- сти, имеют собственное функционально-компетенционное выражение, по- зволяющее им действовать, выражая исполнительство в качестве своей осо- бой функции, вторжение в которую для других государственных органов не- допустимо.
3.Единство системы органов исполнительной власти. Одним из прин-
ципов современной организации и деятельности органов исполнительной власти является то, что в пределах ведения и полномочий Российской Феде- рации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъ-
ектов они образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ). Из этого вытекает, что система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоя- тельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Фе- дерации и общими принципами организации исполнительных органов госу- дарственной власти, установленными федеральным законом. На подобной же основе формируется и аппарат федеральной исполнительной власти.
4.Принцип сочетания бассейнового и административно- территориального принципов организации управления природопользованием.
Названный принцип проявляется в разных формах. В области водопользова- ния он заключается в том, что государственное управление использованием и
охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами власти субъектов РФ, но и инспекциями по регулированию использования и охраны вод, образованными применительно к бассейнам основных внутрен- них морей, рек, озер.
Бассейновый принцип применяется также в организации государствен- ного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управ-
203
ления и инспекции рыбоохраны образованы применительно к бассейнам ос- новных рыбохозяйственных водоемов.
5.Принцип разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольных функций в организации государственного управления природопользованием. Названный принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно- надзорными функциями управления не могут выполнять функции по хозяй- ственному использованию соответствующих ресурсов. Этот принцип должен
быть применим к специально уполномоченным государственным органам в области природопользования. Посредством данного принципа обеспечивает- ся объективность контроля и надзора и эффективность действия природоре- сурсного права в целом.
6.Принцип гласности предполагает широкое обнародование через средства массовой информации процесса и результатов работы органов ис- полнительной власти.
§2. Система органов государственного управления в сфере природопользования. Разграничение полномочий в области государственного управления природопользованием между Российской Федерацией, субъектами РФ, органами местного самоуправления
Государственное управление природопользованием и охраной окру-
жающей среды осуществляется органами исполнительной власти Система органов исполнительной власти многообразна. Огромная тер-
ритория страны, 89 различных по многим факторам субъектов РФ (экономи- ческие, социальные, географические условия регионов и территорий и т.п.) – все это неизбежно сказывается на решении организационных проблем, свя- занных с построением такой системы государственного управления приро- допользованием, какова могла бы с наибольшей эффективностью способст- вовать реформированию жизни России.
Критерии, в соответствии с которыми действующие органы исполни-
тельной власти могут быть разделены на определенные классификационные группы, различны. Их может быть достаточно много, если принимать во
внимание все возможные оттенки характеристики той или иной группы таких органов. Поэтому предлагаются наиболее значимая, т.е. имеющая принципи- альное значение классификация.
1. Исходя из федеративного государственного устройства Российской Федерации, на первый план выдвигается территориальный масштаб деятель- ности исполнительных органов. В соответствии с данным критерием из еди- ной системы выделяются:
а) федеральные органы исполнительной власти;
204
б) органы исполнительной власти субъектов Федерации.
2. Органы исполнительной власти можно различать и по характеру компетенции. С этих позиций выделяются:
а) органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуще-
ствляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по основным вопросам их деятельности. Это – Правительство РФ, правительст- ва республик, входящих в состав Российской Федерации, а также правитель- ства (администрации), созданные в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. Во многих случаях на региональном уровне ими руководят губернаторы. Особенность управления природопользованием органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отне- сенных к их компетенции, – развитие экономики, управление развитием со- циальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и др.
б) органы исполнительной власти специальной компетенции, создан-
ные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Эти органы осуществляют различного рода разрешительные, кон- трольные, надзорные и регулятивные функции в различных сферах управ- ленческой деятельности. На них возложены наиболее ответственные функ- ции, связанные с нормированием, лицензированием, заключением договоров, контролем и др.
В систему федеральных органов исполнительной власти входят феде-
ральные министерства, службы, агентства и государственные комитеты. Федеральное министерство является федеральным органом исполни-
тельной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию. Министерство самостоя- тельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере дея- тельности, руководствуясь при этом федеральными законами, актами Прези- дента и Правительства. Министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Россий- ской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федера- ции. Кроме этого, Министерство осуществляет координацию и контроль дея-
тельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. В пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Фе- дерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, ак- тов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федера-
205
ции, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществ- ляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служ- ба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или на- ходиться в ведении Правительства Российской Федерации. Служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое ре- гулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Россий- ской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федера- ции, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнитель- ной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным иму- ществом и правоприменительные функции, за исключением функций по кон- тролю и надзору. Федеральное агентство в пределах своей компетенции из- дает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Консти- туции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, фе- деральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального мини- стерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности феде- рального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации. Служба не вправе осуществлять норма- тивно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функ- ции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Прези- дента Российской Федерации или постановлениями Правительства Россий- ской Федерации.
Государственный комитет является федеральным органом исполни- тельной власти, который в установленной для него сфере деятельности осу- ществляет функции по выработке государственной политики и нормативно- правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.
Структура федеральных органов исполнительной власти установлена Указами Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов испол- нительной власти» от 24 сентября 2007 г., «О системе и структуре федераль- ных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г.
§3. Содержание (функции) государственного управления природопользованием
Содержание государственного управления составляют его функции. Функции государственного управления в сфере природопользования тради- ционно понимаются в литературе как специализированные виды организаци-
206
онной деятельности, постоянные направления деятельности соответствую- щих органов. С учетом этого к функциям государственно управления приро- допользованием следует отнести:
- прогнозирование и планирование природопользования; -подзаконное нормативное регулирование отношений природопользо-
вания;
-лицензирование деятельности в области использования природных ресурсов;
-нормирование деятельности в области использования природных ре-
сурсов;
-ведение кадастров, реестров и балансов природных ресурсов;
-ведение мониторинга природных ресурсов;
-учет использования природных ресурсов и контроль за исполнением природоресурсного законодательства.
Рассмотрим отдельные функции государственного управления приро- допользованием более подробно.
§4. Лицензирование в сфере природопользования
Лицензия – это специальное разрешение на осуществление конкретного
вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или ин- дивидуальному предпринимателю.
Посредством режима лицензирования государство осуществляет кон-
троль за соблюдением лицензиатами требований законодательства в области природных ресурсов. Таким образом, государство на данной первоначальной "разрешительной" стадии – стадии подачи соискателем лицензии соответст- вующих документов в лицензирующий орган, отсеивает недобросовестных субъектов. Государство требует у соискателя лицензии наличия определен- ных организационно-технических возможностей, соответствующего оснаще- ния, специального оборудования, профессиональных характеристик, опыта работы и т.п. и их соответствия соответствующим лицензионным требовани- ям.
Лицензирование в сфере природопользования является неотъемлемой частью и одной из важнейших функций государственного управления в этой области жизни общества. Перечень видов лицензируемой деятельности, под- падающих под рассматриваемое понятие, сильно изменился за последнее время в связи с принятием в 2006 году Водного и Лесного кодексов. Назван- ные акты не упоминают лицензию как основание возникновения права водо- пользования и лесопользования. Произошла замена лицензионных способов предоставления прав на использование таких ресурсов как воды и лес дого-
207
ворными. Налицо явная либерализация законодательства и усиление граж- данско-правового метода регулирования природоресурсных отношений.
На данном этапе лицензирование является обязательным для использо- вания недр и объектов животного мира.
ВФедеральном законе от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдель- ных видов деятельности" прямо указано, что его действие не распространяет- ся на деятельность, связанную с использованием природных ресурсов.
Правовое регулирование порядка выдачи лицензий на пользование не- драми и объектами животного мира осуществляется на основании соответст- венно Закона «О недрах» и ФЗ «О животном мире». Кроме этого применяет- ся ряд подзаконных актов, регулирующих непосредственный порядок выдачи лицензий на указанные виды деятельности. К таковым относятся:
- Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утв. По- становлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г.;
- Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий, утв. Приказом Минсельхоза от 26 июня 2000 г. (определяет порядок выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объек- там охоты);
- Положение о порядке выдачи именных разовых лицензий на исполь- зование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утв. При- казом Минсельхоза от 4 января 2001 г.;
- Порядок выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г.
Лицензия выдается на каждый вид деятельности. Сроки действия ли- цензий устанавливаются в каждом конкретном случае.
Лицензии выдаются по заявкам соискателей, в том числе и на конкурс- ной основе. Например, лицензии на недропользование выдаются аукционным способом.
Лицензия должна содержат следующие обязательные элементы: сведе- ния о природопользователе, указание о способах и целях использования дан- ного природного ресурса, указание на используемый природный ресурс, т.е. четкое определение его границ и координат, сведения о лимитах и нормати- вах, сроки действия лицензии, и требования по рациональному использова- нию и охране природного ресурса.
Вслучае несоблюдения установленного порядка природопользования, лицензия может быть аннулирована.
Виды лицензий
1.Лицензии выделяют в зависимости от вида используемого ресурса: - лицензии на пользование недрами; - лицензии на пользование животным миром;
2.В зависимости от срока и субъекта выделяют:
208
-именные разовые лицензии – специальные разрешения на однократ- ное использование определенных объектов животного мира с указанием мес- та и срока его действия, а также количества допустимых к использованию объектов животного мира;
-долгосрочные лицензии – разрешения, выдаваемые юридическим ли- цам или индивидуальным предпринимателям, на осуществление хозяйствен- ной и иной деятельности, связанной с использованием и охраной объектов животного мира.
3. Кроме этого ФЗ «О животном мире» предусматривает распоряди- тельную лицензию – специальное разрешение, предоставляющее право опре- деленным в нем лицам, в установленном порядке распоряжаться объектами животного мира.
Значение лицензий определяется функциями в механизме регулирова- ния природоресурсных отношений. К таковым функциям относятся:
1) информационная, в рамках которой собирается, накапливается и распространяется информация о масштабах, видах деятельности в области использования природных ресурсов;
2) превентивная – с учетом данных о масштабах и видах экологически значимой деятельности посредством установления в лицензии пределов ис- пользования природных ресурсов, достигается предупреждение причинения вреда окружающей среде;
3) контрольная – выдавая лицензию, уполномоченные государствен- ные органы осуществляют превентивный контроль за соблюдением природо- пользователем-лицензиатом требований природоресурсного законодательст- ва.
§5. Нормирование в сфере природопользования
Нормирование в области природопользования и охраны окружающей среды – это одно из центральных направлений в деятельности органов госу- дарственной власти.
Нормирование – это деятельность специально уполномоченных орга- нов по установлению предельно допустимых воздействий человека на окру- жающую среду. Под воздействием понимается антропогенная деятельность, связанная с реализацией экономических, рекреационных, культурных инте- ресов человека, вносящая физические, химические, биологические изменения в окружающую среду.
Норматив – это мера предельно допустимого воздействия на окру- жающую среду.
В основах нормативов лежат три показателя: медицинский – учитыва- ется степень воздействия на здоровье человека; технологический – способ- ность экономически выполнить установленные требования; научно-
209
технический – возможность научно-технических средств контролировать со- блюдение нормативов.
Правовое регулирование нормирования осуществляется на основе ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. (глава 5), Водного ко- декса (ст. 35), Лесного кодекса, Закона «О недрах», ФЗ «О животном мире» (ст. 17), ФЗ "О техническом регулировании" 27 декабря 2002 года, а также
принимаемых во исполнение названных законов подзаконных нормативных актов: Постановление Правительства РФ «О порядке утверждения нормати- вов допустимого воздействия на водные объекты от 30 декабря 2006 г.
ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает требования к раз- работке нормативов. Эти требования перечислены в ст. 20 Закона.
Конечная цель этих требований – обеспечение научного обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества. Нормирова- ние – это компромисс между экономическим и экологическим интересами общества, компромисс этот, очевидно, вынужденный, позволяющий на вза-
имно выгодных началах развивать хозяйство и охранять жизнь и здоровье человека.
Нормативы не относятся к числу правовых норм. Это технические нормы. Сами по себе не имеющие юридической силы.
Виды нормативов
В соответствии со ст. 19 ФЗ «Об охране окружающей среды» все нор- мативы в области природопользования и охраны окружающей среды подраз- деляются на две большие группы:
-нормативы качества окружающей среды;
-нормативы допустимого воздействия на окружающую среду.
Нормативы качества окружающей среды.
Регулируются ст. 21 ФЗ «Об охране окружающей среды». Это норма- тивы, которые установлены в соответствии с физическими, биологическим, химическими и иными показателями для оценки состояния окружающей сре- ды, и при которых обеспечивается благоприятная окружающая среда.
Нормативы допустимого воздействия.
Устанавливаются в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности (ст. 22-29 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Среди нормативов воздействия выделяют следующие:
-нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганиз-
мов;
-нормативы образования отходов производства и потребления и лими- ты на их размещение;
-нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности элек- тромагнитных полей и иных физических воздействий);
-нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;
210
-нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую сре-
ду;
-нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые зако- нодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Рос- сийской Федерации в целях охраны окружающей среды.
Прямое и непосредственное отношение к нормированию природополь-
зования имеют нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды. (ст. 26). Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды – нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объек- тов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологиче- ских систем и предотвращения их деградации. В природоресурсном законо- дательстве их называют лимитами. Нормативы допустимого изъятия уста- навливаются по каждому виду природного ресурса. Конкретные размеры фиксируются в лицензиях и договорах.
§6.Мониторинг природных объектов
Государственный мониторинг природных объектов является частью государственного мониторинга окружающей среды (экологического монито- ринга). Представляет собой комплексную систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.
Правовое регулирование мониторинга осуществляется на основании: -ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., -ФЗ «О гидрометеорологической службе» 1998 г.,
-Постановления Правительства РФ от 23 августа 2000 года «Об утвер- ждении Положения о государственной службе наблюдения за состоянием ок- ружающей природной среды»,
-Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 г.,
-Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр РФ, утв. Приказом Министерства природных ресурсов от 21
мая 2001 г., -Порядка ведения государственного учета, государственного кадастра и
государственного мониторинга объектов животного мира, утв. Постановле- нием Правительства РФ от 10 декабря 1996 г.
-Об организации и осуществлении государственного мониторинга ок- ружающей среды (государственного экологического мониторинга), утв. По- становлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г.
Цели осуществления мониторинга