Лекции экологическое

171

После Петровского правления реформы Екатерины 11 (1762 – 1796)

преследовали цель максимального ослабления государственного контроля за использованием природных ресурсов. При этом большинство прав на природные ресурсы передавались частным лицам. Право собственности на природные ресурсы неразрывно было связано с собственностью на землю. Т.е. собственник земли обладал всеми правомочиями на леса, недра, водные объекты, животных, находившихся в пределах его земельного участка. Такой режим правового регулирования сохранился вплоть до 1917 года.

2. Советский период развития.

Характерной чертой второго этапа являлось исключительное право государственной собственности на все природные ресурсы – недра, леса, воды, землю и др. природные объекты. На начальном этапе советской власти горное, водное, лесное право рассматривались как самостоятельные отрасли права. Впоследствии, в 30-е годы ХХ в., самостоятельность горного, водного, лесного, права стала отрицаться, поскольку господствовала теория единого земельно-колхозного права. После этого, в 40-е годы земельное право обрело статус самостоятельной отрасли, и горное, лесное, водное право включались в него как в право в «широком смысле». В конце 50-х годов высказывались предположения о том, что в земельное право входят и отношения по использованию животного мира, и даже воздуха.

В 60-е годы проф. Н.Д. Казанцевым впервые было высказано мнение о

существовании природоресурсного права как самостоятельной отрасли права. Дальнейшая разработка его вопросов привела к тому, что в середине 70-х годов природоресурсное право было включено в учебную программу по специальности «Правоведение», разработаны учебники и пособия.

3. Современный этап развития.

Данный период характеризуется отсутствием общепризнанного подхода к определению места природоресурсного права в системе российского права. В середине 90 годов была сформирована база нормативных актов, регулирующих отношения по использованию природных ресурсов. К таковым относятся: Водный кодекс, Лесной кодекс, Закон о животном мире, и Закон о недрах. Все они претерпели серьезные изменения. В 2006 году были приняты новые Водный и Лесной кодексы.

Существует три устоявшихся позиции, определяющих место природоресурсного права в системе отраслей российского права.

1. Природоресурсное право, как впрочем, и экологическое, есть составляющая особенной части административного права, а именно институт

государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

2. Природоресурсное право – самостоятельная отрасль права. Приверженцы данной позиции полагают, что отношения по использованию и отношения по охране природных объектов – абсолютно разнородные

172

отношения. Рациональное использование – это нанесение наименьшего вреда природным ресурсам. Отношения же по охране направлены на сохранение целостности природного объекта.

3. Природоресурсное право – это подотрасль экологического права, это совокупность нормативных актов, объединенных единым предметом правового регулирования, а именно отношениями по использованию природных ресурсов. Оно включается в экологическое право и является его составляющей, наряду с природоохранным законодательством.

Рассматриваемая точка зрения представляется наиболее адекватной и соответствующей реалиям современного состояния законодательства. Таким образом, природоресурсное право является подотраслью экологического права, учебной дисциплиной, выделенной для более углубленного изучения норм, регулирующих использование лесов, водных объектов, объектов животного мира и недр.

Соотношение природоресурсного права с земельным правом обусловлено неразрывной связью поверхностного слоя земли со многими другим природными ресурсами. Земельное право регулирует отношения, связанные с распределением, использованием и охраной земель, таким образом, с земельным законодательством тесно связано лесное, водное и горное законодательство.

Нормы гражданского права регулируют имущественные отношения, возникающие при использовании природных ресурсов. В связи с принятием

Водного и Лесного кодексов сфера действия гражданского законодательства значительно расширилась, усилились договорные методы регулирования.

Применение гражданского законодательства к отношениям по использованию природных ресурсов допускается, если на это прямо указано в законе. Нормы природоресурсного законодательства устанавливают, что применение норм гражданского права возможно, если природоресурсным законодательством не установлено иное.

Применение норм административного законодательства для регулирования природоресурсных отношений обусловлено лицензионным порядком предоставления права природопользования, необходимостью его нормирования, ведения государственных балансов, кадастров, мониторинга природных ресурсов.

§3. Природоресурсное право как отрасль законодательства и учебная дисциплина

Природоресурсное право как отрасль законодательства представляет собой некую правовую общность, охватывающую горное, водное, лесное, фаунистическое законодательство, некоторые авторы включают в систему природоресурсного законодательства и земельное законодательство.

173

Как учебная дисциплина природоресурсное право является системой знаний, сведений и информации об основных положениях и содержании

законодательства об использовании и охране отдельных природных объектов. Природоресурсное право в ходе учебного процесса рассматривается как продолжение как курса «Экологическое право», его более глубокое и детальное изучение.

Учебный курс природоресурсного права состоит из общей и особенной частей. В общей части изучаются понятие, объекты, принципы, источники природоресурсного права, право собственности на природные объекты. В особенной части акцент сделан на понятии и видах природопользования,

государственном управлении в сфере природопользования и экономическом регулировании природопользования.

Главная проблема в изучении природоресурсного права состоит в отсутствии специальных учебников. Поэтому при подготовке к лекциям и

семинарам следует пользоваться учебниками по экологическому и земельному праву, а также пособиями по природоресурсному праву.

§4. Понятие, виды и система источников природоресурсного права и общая характеристика источников природоресурсного права Виды и система источников

Источники права – это официальные формы выражения и закрепления норм права, действующих в государстве. Природоресурсному праву присуще следующие источники: нормативные договоры, нормативные правовые акты, правовой обычай (табл. 3).

Правовые обычаи являются источниками природоресурсного права в силу указаний федеральных законов. Так, Гражданский кодекс РФ предусматривает в качестве источника обычай делового оборота. В ФЗ «О

территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая 2001 г. установлено, отношения в области традиционного

природопользования могут регулироваться обычаями малочисленных народов, если такие обычаи не противоречат законодательству Российской Федерации, законодательству субъектов Российской Федерации.

ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов» от 30 апреля 1999 г. устанавливает правило, в соответствии с которым суд, рассматривая дело с участием в качестве сторон представителей малочисленных народов,

вправе учитывать при вынесении решения сложившиеся обычаи и традиции этих народов.

Нормативные договоры представляют собой соглашение двух и более субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями, в результате чего устанавливаются или отменяются нормы права.

174

Нормативные договоры содержат нормы права, регулирующие не только действия непосредственных участников договора, но и иных коллективных и индивидуальных субъектов, т.е. распространяются на неопределенный круг лиц. К видам нормативных договоров относятся: международные договоры и федеративные договоры. Статья 15 Конституции РФ закрепляет правило, в

соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В качестве примера международных договоров, регулирующих

отношения в области рационального использования природных ресурсов можно привести следующие: Конвенция по международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, Вашингтон, 1973 г.; Конвенция о биологическом разнообразии, Рио-де-Жанейро, 1992 г. и др.

Федеративные договоры касаются разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, или между субъектами Российской Федерации.

Нормативно-правовые акты – главный источник природоресурсного права. Нормативно-правовой акт представляет собой официальный документ,

созданный компетентными государственными органами и содержащий общеобязательные юридические нормы (правила поведения). Нормативно- правовые акты представляют собой пирамиду, верхушку которой занимает Конституция РФ, думается, в рамках лекции нет необходимости повторять всем известную классификацию нормативных актов по юридической силе.

Конституция устанавливает основы правового регулирования природопользования. Ст. 9 Конституции определяет, что земля и другие

природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Исключительно важное значение имеет ст. 72 Конституции РФ,

определяющая сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с ней, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации отнесено природопользование, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах.

Федеральные законы в сфере природопользования, как правило,

регулируют отношения по использованию того или иного природного объекта. Помимо упоминавшихся ранее Закона «О недрах», Водного кодекса, Лесного кодекса, ФЗ «О животном мире», отдельные федеральные законы

устанавливают правовой режим использования нескольких видов природных

175

ресурсов. Так, отношения по разведке, добыче живых и минеральных природных ресурсов, находящихся вне пределов сухопутной территории РФ, регулируются ФЗ «О континентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне РФ», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ». ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ» определяет особенности использования

некоторых природных ресурсов коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Как отмечалось ранее, природоресурсное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Необходимость принятия законов на региональном уровне возникает в двух случаях: 1) если федеральное законодательство прямо указывает на то, что порядок

использования ресурса устанавливается законодательными (представительными) органами субъекта РФ и 2) при наличии пробела в федеральном природоресурсном законодательстве. К законам Красноярского края, регулирующим порядок использования природных ресурсов относятся: - «О заготовке древесины на основании договоров купли-продажи лесных насаждений» от 14 февраля 2007 г.;

-«О природных лечебных ресурсах и лечебно-оздоровительных местностях Красноярского края» от 28 сентября 1995 г.;

-«О красной книге Красноярского края» от 28 июня 1998 г.;

-«О порядке предоставления и пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а

также строительства подземных сооружений местного значения на территории Красноярского края» от 28 апреля 2005 г.

Нормы природоресурсного права содержатся и в нормативных актах иных отраслей права – Гражданском кодексе, Земельном кодексе, других федеральных законах.

Подзаконные нормативные акты составляют значительную часть нормативных правовых актов, регулирующих отношения природопользования. Высшей юридической силой среди них обладают Указы Президента РФ. Например, Указ Президента РФ «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от 1 апреля 1996 года.

Постановления Правительства РФ принимаются по вопросам, отнесенным к его компетенции, обычно в целях определения способов и порядка реализации прав и обязанностей природопользователей. Постановления Правительства не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и Указам Президента.

Подзаконные нормативно-правовые акты издают и специально

уполномоченные государственные органы по управлению использованием и

176

охраной окружающей среды. К таковым относится Министерство природных ресурсов.

Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты подзаконного характера в области природопользования в тех случаях, когда это прямо установлено федеральным законодательством или

законодательством субъекта РФ либо соответствующие полномочия переданы органу местного самоуправления органом исполнительной власти субъекта РФ.

Тема лекции № 19. Объекты природоресурсного права (2 часа)

§1. Понятие и виды объектов природоресурного права (как объектов рационального природопользования). Соотношение понятий

«природные ресурсы» и «природные объекты»

Объектом природоресурсного права являются вещи и явления материального мира, т.е. природные объекты и ресурсы.

При изучении природоресурсного права часто встречаются следующие термины: окружающая среда, природная среда, природный объект, природный ресурс.

Все эти понятия впервые легально определены в ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.

Понятие «окружающая среда» и «природная среда» были рассмотрены в курсе экологического права. Нас интересуют понятия «природный объект» и «природный ресурс». Причем интерес не только теоретический, но и практический, так как необходимо определить юридические признаки природного объекта.

В ФЗ «Об охране окружающей природной среды» под природным объектом понимается естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Данное определение требует основательной критики. Юридические критерии здесь отсутствуют. Поэтому следует воспользоваться определением, которое дается в науке.

Природный объект – это составная часть окружающей среды,

охраняемая действующим законодательством и обладающая следующими признаками: 1) естественное происхождение, 2) состояние в системе экологических взаимосвязей, 3) способность выполнять экологические, экономические и культурно-оздоровительные функции.

Данные критерии необходимы для установления нормами какой отрасли права мы будем руководствоваться при использовании того или иного природного ресурса. Классический пример, животные, находящиеся в зоопарке. Они являются природными объектами в биологическом смысле, в

177

общежитейском смысле мы тоже относим их к природным объектам. Но, с точки зрения права они таковыми не являются, так как здесь отсутствует второй признак – нахождение в системе экологических взаимосвязей. То же самое касается домашних животных, бассейнов, домашних растений, полезных ископаемых, изъятых из недр.

Соотношение природного объекта и ресурса.

Близким понятием к природным объектам является понятие природного ресурса. Оно также дается в ФЗ «Об охране окружающей среды». Природные ресурсы – это компоненты природной среды, природные объекты, которые используются или могут быть использованы при

осуществлении хозяйственной деятельности и имеют потребительскую ценность. По сути, можно утверждать, что это синонимы. Но когда мы говорим природный ресурс, мы подразумеваем функциональную сторону природного объекта, т.е. рассматриваем его как источник потребления. Поэтому, говоря об использовании, правильно употреблять термин природные ресурсы. Например, есть природный объект – лес, в нем содержится масса природных ресурсов: древесина, живица, грибы, ягоды, лекарственные травы и т.д.

Объектами природоресурсного права являются недра, воды, леса и животный мир. Теперь необходимо разобраться, что понимается в юридическом смысле под водами, лесами, недрами и животным миром.

§2. Юридическое понятие «недра» (нормативное закрепление

июридические признаки)

Всоответствии с преамбулой ФЗ «О недрах», недрами называется часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Учитывая

совершенствование действующих и создание новых технологий исследования недр, их количественная оценка (глубина освоения, объемы, ресурсы и запасы полезных ископаемых) является динамичной категорией.

Термин «недра» следует отличать от термина «полезные ископаемые». Полезные ископаемые – это составные части недр – твердые, жидкие, газообразные, которые могут добываться с промышленной целью, путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность.

Важно определить, где заканчиваются недра и начинаются другие природные ресурсы. Этот вопрос стоит наиболее остро, когда речь заходит о правах на недра, например, о праве собственности. В определении «недра», которое дано в преамбуле к Закону «О недрах», центральным понятием

178

является "часть земной коры", расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности или дна водоемов и водотоков.

Понятие "недра земли" возникло в связи с тем, что полезность для человека поверхности земли – обычно почвы – не совпадает с той пользой, которую таят подпочвенные слои. Если поверхность земли служит человеку

восновном как среда, из которой он получает нужные ему биологические продукты, то недра земли он ценит в основном за то, что они содержат полезные ископаемые.

Но как быть, если полезные ископаемые выходят на поверхность? Можно ли отнести их к недрам в том смысле, что на них распространяется законодательство о недрах? Охвачены ли они понятием собственности на недра?

Прямого ответа на этот вопрос Закон «О недрах» не содержит. Однако

вряде случаев его нормы дают основание полагать, что ответ должен быть положительным: к полезным ископаемым, выходящим на поверхность, следует применять нормы законодательства о недрах. Это видно, например, из ст. 33 Закона «О недрах», которая говорит об охране "участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность". К этим участкам ст. 33 относит также редкие геологические обнажения, то есть такие формы рельефа, которые явно выходят на поверхность.

Поскольку понятие "недра" тесно связано с полезными ископаемыми богатствами коры земли в целом, оно может приобретать в некоторых случаях специфическое значение. Это касается не только выхода полезных ископаемых на поверхность земли. Преамбула Закона фактически относит к недрам запасы подземных вод (надо полагать, не только пресных, но и минерализованных), а также рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. К недрам Закон относит запасы сапропелей на дне озер, а также торфяные залежи.

Недра простираются в пределах не только сухопутной, но и морской границы России, захватывая ее территориальные воды и континентальный шельф. Следует иметь в виду, что морские границы России не во всех пунктах определены достаточно точно. Особенно это касается границ континентального шельфа и собственности на него. Последние должны устанавливаться в соответствии с Конвенцией ООН 1982 г. по морскому праву и Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 25 октября 1995 г.

Экономическую ценность могут представлять не только полезные ископаемые, но и заключенная в них потенциальная энергия. Примером могут служить так называемые геотермальные воды, то есть подземные воды с повышенной температурой. Будучи выведены на поверхность, они могут отдавать заключенное в них тепло в теплицах для растений, использоваться для отопления жилищ и т.п.

179

§3. Юридическое понятие «водный объект» (нормативное закрепление и юридические признаки)

Определение основного понятия водного законодательства – «водный объект" содержится в ст. 1 Водного кодекса: водный объект – это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или

временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Оно значительно отличается от аналогичного, содержащегося в Водном кодексе 1995 г., который понимал под водным объектом "сосредоточение вод на поверхности суши в форме ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима".

Несмотря на сходство концовок данных определений, их содержание существенно различается. Если по Водному кодексу 1995 г. водным

объектом признавалось сосредоточение вод только в природных границах ("на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах") и не уточнялось, что сосредоточение вод постоянное или временное, то по действующему Водному кодексу водный объект – не только природный, но и искусственный водоем, как с постоянным, так и с временным сосредоточением вод.

Таким образом, понятие "водный объект" по Водному кодексу 2006 г.

имеет более широкое содержание и теоретически позволяет признать водным объектом любое скопление воды, в том числе мелкое и кратковременное (лужа). Однако на практике водным объектом может считаться лишь тот, сведения о котором включены в государственный водный реестр.

В ст. 5 Водный кодекс подразделяет все водные объекты в зависимости от природно-климатических, физико-географических особенностей на поверхностные и подземные.

Отдельно хотелось бы остановиться на таких понятиях как «пруд» и «обводненный карьер», Водный кодекс выделяет их как возможные объекты права частной и муниципальной собственности.

Пруды – это небольшие (с площадью акватории не более 1 кв. км) и неглубокие искусственные водоемы, нередко единичные, но могущие составлять каскады. Для пруда характерны слабый уклон дна, достаточно крутые (в городах нередко бетонированные) берега, устойчивое к размыву ложе. Глубина пруда, как правило, составляет 3 - 5 метров. Пруды концентрируют в себе воды для рыболовства, полива сельскохозяйственных земель, купания, пожаротушения, других нужд, не требующих, в отличие от водохранилищ, больших объемов воды.

Обводненный карьер – одно из новых понятий действующего Водного кодекса. Карьер – это горная выработка, образующаяся при добыче полезного ископаемого открытым способом (обычно ее называют

180

котлованом). Обводнение карьера – это обеспечение его водой путем освоения местных водных ресурсов и (или) переброски с других территорий. Поэтому обводненный карьер обычно больше и глубже пруда и находится, как правило, на землях промышленности.

§4. Юридическое понятие «лес» (нормативное закрепление и юридические признаки), соотношение с понятиями «лесной фонд», «лесные земли», «лесной участок» и «лесные насаждения»

ВЛесном кодексе в ст. 5 "Понятие леса" говорится о том, что использование, охрана, защита и воспроизводство лесов осуществляются

исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе. В Лесном кодексе 1997 г. лес был представлен как совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Леса и многолетние насаждения признавались недвижимым имуществом до принятия Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", внесшего изменения в п. 1 ст. 130 ГК РФ, исключающие слова "леса", "многолетние насаждения" из перечня недвижимых вещей. Таким образом, леса и многолетние насаждения, как и другие вещи, не относящиеся

кнедвижимости, признаются теперь движимым имуществом. Прибегая к системному анализу законодательства, можно сделать вывод, что к недвижимому имуществу относятся лесные участки. Так как согласно ст. 93 Лесного кодекса 2006 г. право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение,

переход и прекращение подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

ВЛесном кодексе 1997 г. (в отличие от настоящего) была дана подробная характеристика объектов лесных отношений, которыми являлись: лесной фонд РФ, участки лесного фонда, права пользования ими; леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими; древесно- кустарниковая растительность. В лесной фонд включались все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, а также земли лесного фонда. В лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд, не включалась древесно-кустарниковая растительность, расположенная на: землях сельскохозяйственного назначения; землях транспорта; землях городских и сельских поселений (за исключением городских лесов); землях водного фонда; землях иных категорий.