Лекции экологическое

61

выделяют наличие ведомственного экологического контроля (см. Бринчук М., Экологическое право (право окружающей среды). - М., 1998; Быстров Г.Е., Жаворонкова Н.Г., Краснова И.О. Экологическое право. – М., 2007). Но подобная позиция не базируется на законе «Об охране окружающей среды» и

даже входит в противоречие с принципом независимости контроля в области охраны окружающей среды. Таким образом, в настоящее время существует три вида экологического контроля: государственный, общественный и производственный.

§3. Государственный экологический контроль (органы и полномочия должностных лиц по осуществлению контроля).

Среди этих видов центральное место занимает государственный экологический контроль, который осуществляется в соответствии со ст.65 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды». Контрольную функцию в соответствии

с требованиями закона реализует Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по техническому, технологическому и атомному надзору и их территориальные подразделения.

Полномочия субъектов РФ реализуют создаваемые ими уполномоченные органы исполнительной власти. Так, в Красноярском крае функции

экологического контроля осуществляет Служба по контролю в сфере природопользования администрации Красноярского края, которая действует

на основе Постановления Совета администрации Красноярского края от

20.10.2005 N 251-п (ред. от 22.03.2007) "Об утверждении положения о

службе по контролю в сфере природопользования администрации Красноярского края".

Разграничение полномочий в сфере экологического контроля между федеральными органами исполнительной власти и региональными осуществляется в соответствии с законодательством. Так, в соответствии с законом утверждается перечень объектов, подлежащих федеральному контролю, который утвержден Постановлением Правительства от 22.10.2002

К таким объектам относятся:

Объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации:

а) объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, федеральным транспорту, путям сообщения, информации и связи;

б) объекты, связанные с обеспечением обороны и безопасности, относящиеся к оборонному производству, производству ядовитых веществ и наркотических средств;

в) объекты, расположенные на землях, находящихся в федеральной собственности, в том числе землях лесного фонда Российской Федерации;

62

г) объекты, расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

д) объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране:

природные объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, государственные природные заповедники и иные природные комплексы, имеющие особое природоохранное, научное, историко - культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;

редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, занесенные в Красную книгу почв Российской Федерации, и леса;

зоны произрастания или места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в том числе подпадающих под действие международных договоров Российской Федерации;

природные объекты Байкальской природной территории.

2. Объекты, способствующие трансграничному загрязнению

окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации:

а) объекты для размещения более 10000 тонн в год отходов 1-го и 2-го класса опасности;

б) объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод или относительно меньшие валовые, но более токсичные сбросы;

в) объекты, имеющие более 500 тонн годовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

г) объекты, расположенные на территории водосборных площадей трансграничных водных объектов, производящие сброс или удаление иным способом вредных (загрязняющих) веществ в поверхностные или подземные водные объекты;

д) объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, указанных в перечне.

63

Государственный экологический контроль осуществляется посредством деятельности должностных лиц – государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. Перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды), определяется Правительством Российской Федерации. В настоящее время перечень

федеральных государственных инспекторов определен Приказом Росприроднадзора от 21.06.2005 N 123 (ред. от 16.08.2005) "О должностях

государственных инспекторов по контролю и надзору в сфере природопользования". Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Объем

полномочий государственного инспектора в области природопользования зависит от ранга должностного лица. Примерный стандартный объем

полномочий государственных инспекторов в области охраны окружающей среды дан в ст.66 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды».

Государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:

посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;

проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;

проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;

проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;

предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;

64

привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

осуществлять иные определенные законодательством полномочия. Таким образом, данный перечень носит примерный характер и может

быть расширен или сужен специальными нормативно-правовыми актами. Государственные инспектора имеют также ряд обязанностей, которые

перечислены в ст.66 ч.2. К ним относятся:

обязанность предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

обязанность разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности;

обязанность соблюдать требования законодательства.

Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды могут быть обжалованы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Муниципальный контроль может быть предусмотрен только отраслевым законодательством (ст.72 ЗК РФ, ст.90 ЛК РФ).

§4. Общественный экологический контроль.

В соответствии с ФЗ РФ «Об охране окружающей среды»

общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации

права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными

объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.

Результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством. Осуществление общественного экологического контроля предусмотрено также ФЗ РФ «Об отходах производства и потребления», ФЗ РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». В

настоящее время данное положение законодательства носит декларативный характер и практически не реализуется. Следует согласиться с мнением ученых, которые утверждают, что для повышения эффективности общественного экологического контроля необходимо определить его «нишу»

в системе иных видов контроля и не отождествлять осуществление

65

общественного контроля с реализацией иных полномочий общественности в области охраны окружающей среды (см. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. – М., 2003).

§5.Производственный экологический контроль.

Производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля,

об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий государственный экологический контроль.

Объект – соблюдение нормативов выбросов, сбросов вредных веществ, контроль за деятельностью лиц в рамках трудового законодательства.

В современных условиях производственный контроль рассматривается не столько как самоконтроль, осуществляемый природопользователем, сколько как составная часть экологического менеджмента. Таким образом,

производственный экологический контроль все больше сливается с таким понятием как экологический аудит.

Регулируется данный контроль законодательством, но в основном локальными нормативными актами.

§6. Экологический аудит (понятие, виды, порядок осуществления).

Экологический аудит - независимая, комплексная, документированная

оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности (ст.1 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды»). Дальнейшее законодательное

регулирование осуществляется на уровне ведомственных нормативных актов.

Основные положения экоаудита в РФ урегулированы Приказом Госкомэкологии РФ от 30.03.1998 N 181 "Об экологическом аудировании в системе госкомэкологии России", в частности в нем определяются принципы и задачи аудита, его виды, а также права и обязанности экологических

66

аудиторских организаций и требования к заключению экологического аудита. К экоаудиту предъявляются также требования, предусмотренные рядом стандартов аудиторской деятельности (Правило (стандарт) аудиторской деятельности "Заключение аудиторской организации по специальным аудиторским заданиям", Правило (стандарт) аудиторской деятельности "порядок заключения договоров на оказание аудиторских услуг" (Одобрено Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте РФ 20.10.1999 Протокол N 6) (одобрено Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте РФ 20.10.1999 Протокол N 6 (Правило (стандарт) аудиторской деятельности "Требования, предъявляемые к внутренним стандартам аудиторских организаций" (одобрено Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте РФ 20.10.1999 Протокол N 6).

Требования к подготовке и аттестации экоаудиторов закреплены в Приказе Госкомэкологии РФ от 16.07.1998 N 436 "О проведении

практических работ по введению экологического аудирования в российской федерации" (вместе с "Временным порядком аттестации экологических аудиторов").

Тема лекции № 7. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза.

(2 часа)

§1. Понятие оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС): цели ОВОС, субъекты, объекты, этапы проведения, материалы по

ОВОС.

Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза – институты экологического права, имеющие общую цель – не

допустимость экологически опасной деятельности и ее последствий на самых ранних ее стадиях (планирование, проектирование), так как прекратить экологически опасную деятельность намного труднее, чем предотвратить ее.

Правовые основы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) устанавливаются в ФЗ РФ «Об охране окружающей среды», ст. 32, а также в Приказе Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 N 372 "Об утверждении

положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ". В соответствии с этим положением под ОВОС понимается процесс, способствующий принятию

экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий. ОВОС тесно связана с экологической

67

экспертизой, и в совокупности они образуют национальную процедуру

оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности воздействия на окружающую среду. Таким образом, ОВОС

может рассматриваться как первый этап национальной процедуры оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности воздействия на окружающую среду, а может иметь и самостоятельное значение, например, при принятии управленческий решений, при принятии решений о выдаче кредитов, об инвестициях и т.д.

Целью проведения оценки воздействия на окружающую среду является предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.

Объекты ОВОС – это документация, обосновывающая намечаемую хозяйственную или иную деятельность.

Обязанность по проведению ОВОС возлагается законодательством на Заказчика. Заказчик - юридическое или физическое лицо, отвечающее за

подготовку документации по намечаемой деятельности в соответствии с нормативными требованиями, предъявляемыми к данному виду деятельности, и представляющее документацию по намечаемой деятельности на экологическую экспертизу.

Заказчик может выполнять работы по ОВОС самостоятельно, а может привлекать другое лицо – Исполнителя. Исполнитель работ по оценке воздействия на окружающую среду - физическое или юридическое лицо,

осуществляющее проведение оценки воздействия на окружающую среду (заказчик или физическое (юридическое) лицо, которому заказчик

предоставил право на проведение работ по оценке воздействия на окружающую среду). Как правило, исполнителями являются научно- исследовательские и иные организации, имеющие в штате специалистов по осуществлению этого вида деятельности.

Принципы оценки воздействия на окружающую среду:

1.презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

2.обязательность проведения ОВОС;

3.полнота и всесторонность оценки воздействия.

4.достоверность и полнота информации, представляемой для

ОВОС.

5.обязательность участия общественности в ОВОС на всех ее

этапах;

6.научная обоснованность и достоверность материалов по ОВОС; Этапы проведения ОВОС.

Процедура ОВОС включает в себя несколько этапов:

68

1 этап - уведомление, предварительная оценка, составление технического задания на проведение ОВОС. В ходе первого этапа заказчик:

подготавливает и представляет в органы власти обосновывающую документацию, содержащую общее описание намечаемой деятельности; цели ее реализации; возможные альтернативы; описание условий ее реализации; другую информацию, предусмотренную действующими нормативными документами;

информирует общественность;

проводит предварительную оценку по основным положениям пункта и документирует ее результаты;

проводит предварительные консультации с целью определения участников процесса оценки воздействия на окружающую среду, в том числе заинтересованной общественности.

В ходе предварительной оценки воздействия на окружающую среду заказчик собирает и документирует информацию:

онамечаемой хозяйственной и иной деятельности, включая цель ее реализации, возможные альтернативы, сроки осуществления и предполагаемое место размещения, затрагиваемые административные территории, возможность трансграничного воздействия, соответствие территориальным и отраслевым планам и программам;

осостоянии окружающей среды, которая может подвергнуться воздействию, и ее наиболее уязвимых компонентах;

овозможных значимых воздействиях на окружающую среду (потребности в земельных ресурсах, отходы, нагрузки на транспортную и иные инфраструктуры, источники выбросов и сбросов) и мерах по уменьшению или предотвращению этих воздействий.

Итог данного этапа – разработка технического задания (ТЗ), которое должно содержать:

наименование и адрес заказчика (исполнителя); сроки проведения оценки воздействия на окружающую среду;

основные методы проведения оценки воздействия на окружающую среду, в том числе план проведения консультации с общественностью;

основные задачи при проведении оценки воздействия на окружающую среду;

предполагаемый состав и содержание материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

При составлении ТЗ заказчик учитывает требования специально уполномоченных органов по охране окружающей среды, а также мнения других участников процесса оценки воздействия на окружающую среду. ТЗ

рассылается участникам процесса оценки воздействия на окружающую среду по их запросам и доступно для общественности в течение всего времени проведения оценки воздействия на окружающую среду.

69

ТЗ на проведение оценки воздействия на окружающую среду является частью материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

Заказчик подготавливает и представляет в органы власти документацию о намеченной деятельности, проводится предварительная оценка и обсуждение. Итог - разработка технического задания, в котором должны содержаться сроки проведения, методы, план проведения консультаций с общественностью, основные задачи и состав, и содержание материалов по ОВОС. Задание включается в материалы по ОВОС.

2 этап – проведение исследований по ОВОС и подготовка предварительного варианта материалов по ОВОС. Заказчик (исполнитель)

проводит исследования по оценке воздействия на окружающую среду в соответствии с ТЗ с учетом альтернатив реализации, целей деятельности,

способов их достижения и подготавливает предварительный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

Исследования по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности включает следующее:

определение характеристик намечаемой хозяйственной и иной деятельности и возможных альтернатив (в том числе отказа от деятельности); анализ состояния территории, на которую может оказать влияние намечаемая хозяйственная и иная деятельность (состояние природной среды,

наличие и характер антропогенной нагрузки и т.п.);

выявление возможных воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду с учетом альтернатив;

оценка воздействий на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности (вероятности возникновения риска, степени, характера, масштаба, зоны распространения, а также прогнозирование экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий);

определение мероприятий, уменьшающих, смягчающих или предотвращающих негативные воздействия, оценка их эффективности и возможности реализации;

оценка значимости остаточных воздействий на окружающую среду и их последствий;

сравнение по ожидаемым экологическим и связанным с ними социально - экономическим последствиям рассматриваемых альтернатив, в том числе варианта отказа от деятельности, и обоснование варианта, предлагаемого для реализации;

разработка предложений по программе экологического мониторинга и контроля на всех этапах реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

разработка рекомендаций по проведению послепроектного анализа реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

70

подготовка предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности (включая краткое изложение для неспециалистов).

Заказчик предоставляет возможность общественности ознакомиться с предварительным вариантом материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и представить свои замечания.

3 этап - подготовка окончательного варианта документации по ОВОС.

Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом замечаний, предложений и информации, поступившей от участников процесса оценки воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения.

В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний (если таковые проводились).

Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду утверждается заказчиком, передается для использования

при подготовке обосновывающей документации и в ее составе представляется на государственную экологическую экспертизу, а также на общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится).

Участие общественности в ОВОС.

Законодательством предусмотрено участие общественности в ОВОС на всех ее этапах.

На первом этапе - информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду на этапе уведомления,

предварительной оценки и составления технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком.

Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы федерального уровня), в официальных изданиях органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической экспертизы, а также на территории которых намечаемая хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействие. В публикации представляются сведения о:

названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности; наименовании и адресе заказчика или его представителя;

примерных сроках проведения оценки воздействия на окружающую среду;

органе, ответственном за организацию общественного обсуждения;