Лекции экологическое

181

В Лесном кодексе 2006 г. нет понятия "объекты лесных отношений", но по смыслу ст. 6 и 7 можно сделать вывод, что ими являются земли, на которых располагаются леса и лесные участки. Леса располагаются как на землях лесного фонда, так и на землях иных категорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Согласно

Земельному кодексу земли по целевому назначению подразделяются на семь категорий, одной из которых являются земли лесного фонда. К землям

лесного фонда относятся лесные земли и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли, о чем говорится в ст. 101 Земельного кодекса и не упоминается в Лесном кодексе. Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности. Порядок использования и охраны земель лесного фонда, отнесение земель к

землям лесного фонда и перевод их в земли иных категорий осуществляются в порядке, установленном земельным и лесным законодательством РФ.

§5. Юридическое понятие «животный мир» (нормативное закрепление и юридические признаки)

В ФЗ «О животном мире» в ст. 1 говорится, что следует понимать под объектами животного мира. Это совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию России и находящихся в состоянии естественной свободы, а также

относящиеся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Возвращаемся к тому, что

юридическое понятие животного мира не совпадает с общенаучным или житейским. Данное в законе определение исходит из того, что к животному миру относятся живые организмы всех видов, от микроба до крупного млекопитающего. Причем лишь те животные, которые находятся в состоянии естественной свободы. Т.е. домашние животные, животные, содержащиеся в неволе, живущие в питомниках не относятся к животному миру. Несколько иначе решается вопрос о животных, обитающих в полувольных условиях, например лосинные фермы. В данном случае их следует рассматривать как животных, являющихся объектами животного мира в юридическом смысле. Далее, к животному миру относятся лишь те животные, которые обитают на территории РФ, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Животные, находящиеся за этими пределами к

животному миру также не относятся и на них не распространяются правила настоящего закона.

182

Тема лекции № 20. Право собственности на природные объекты

(4 часа)

§1. Понятие и формы права собственности на природные объекты

Основы права собственности на природные ресурсы определены Конституцией РФ в ст. 9: земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, муниципальной, государственной и иных формах собственности. Положения Основного закона получили развитие в Гражданском кодексе РФ. Согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие

природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

В п. 3 ст. 209 ГК РФ фактически воспроизведено положение ст. 36 Конституции РФ: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ), осуществляются их собственником свободно, если это не

наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. О праве собственности на конкретные природные ресурсы говорится в природоресурсном законодательстве РФ.

Следовательно, можно говорить правовом институте собственности как комплексном. Совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности, образуют право собственности в объективном смысле.

Общее содержание субъективного права собственности закреплено в п. 1 ст. 209 ГК РФ, в соответствии с которой собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения его имуществом.

При этом под правомочием владения понимается возможность фактически обладать конкретным имуществом. Такая возможность должна быть юридически обоснованной, то есть необходимо наличие правового титула (основания) на владение.

Пользование представляет собой возможность извлечения из имущества полезных свойств.

Правомочия распоряжения подробно описаны в п. 2 ст. 209 ГК РФ:

собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону

и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Праву собственника на владение, пользование и распоряжение

природными ресурсами корреспондирует возлагаемая на него

183

законодательством обязанность обеспечения рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства и охраны окружающей среды. Эта обязанность практически означает, что в процессе природопользования, если собственник сам реализует свое правомочие пользования, он обязан выполнить соответствующие требования, предусмотренные законодательством. Если собственник природных ресурсов передает их в пользование другим лицам, что, как правило, особенно часто встречается применительно к государственной собственности, то на нем лежит

обязанность обеспечить контроль за выполнением пользователем положений законодательства о рациональном использовании природных ресурсов, их воспроизводстве и охране окружающей среды.

До 1990 г. в России была единственная форма права собственности на природные ресурсы – исключительная государственная. Сущность

исключительной государственной собственности на природные ресурсы состояла в том, что земля, ее недра, воды и леса были неизменной принадлежностью государства. Советское государство монополизировало владение и распоряжение данными материальными благами. Никто иной не мог распоряжаться ими.

Одной из тенденций развития современного законодательства является расширение круга возможных собственников природных ресурсов. Так,

Конституция РФ закрепляет многообразие форм собственности на природные ресурсы. В соответствии с ч. 2 ст. 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (что понимать под иными формами собственности, в законодательстве не разъясняется). Законом также определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью (п. 2 ст. 212 ГК РФ).

Право государственной собственности на природные ресурсы является доминирующим и означает принадлежность правомочий владения, пользования и распоряжения государству. При этом государство как субъект

права государственной собственности представлено целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности. В соответствии со ст. 125 Гражданского кодекса

РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями осуществлять имущественные права и обязанности органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Так, например, ст. 24 Водного кодекса относит к полномочиям федеральных государственных органов владение, пользование и

184

распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Данные полномочия конкретизируются и осуществляются, в частности, через компетенцию Федерального агентства водных ресурсов. Основными его функциями являются: обеспечение мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов, а также предоставление права пользования водными объектами, находящимися в федеральной собственности.

Учитывая федеративное устройство Российской Федерации и существование двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной собственности существует в двух видах: федеральной собственности и собственности субъектов РФ.

Согласно ст. 72 Конституции РФ разграничение прав собственности

Российской Федерации и ее субъектов должно определяться на основе Федеративного договора и является предметом совместного ведения. В

случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ, действуют положения Конституции.

Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» признано целесообразным осуществлять разграничение государственной собственности на природные ресурсы, определив в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения, а также статуса земельного участка.

Итак, к федеральным природным ресурсам могут быть отнесены:

-земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;

-земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи,

метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;

-земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно- оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения;

-виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации;

-виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории

185

двух и более субъектов Российской Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;

-месторождения полезных ископаемых, имеющих общегосударственное значение;

-водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также пограничные и транспортные водные объекты;

-иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Муниципальная и частная (собственность физических и юридических лиц) формы собственности на природные ресурсы не находят широкого закрепления в действующем законодательстве. В частности, на объекты животного мира, участки недр не закреплены указанные формы собственности вообще. Из всего многообразия водных объектов,

предусмотренных Водным кодексом РФ, в муниципальной и частной собственности могут

находиться только пруды и обводненные карьеры.

В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От

имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ). Например, в

связи с изменениями в водном законодательстве были предусмотрены и полномочия органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению теми водными объектами, которые находятся в их собственности. В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанные правомочия

осуществляют соответствующие органы городских или сельских поселений

(ст. 14).

Известно, что объектами права собственности могут быть земля и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ). Возникает вопрос -

какие другие природные ресурсы могут выступать в качестве объектов права собственности? В природоресурсном законодательстве право собственности установлено на землю, недра, животный мир, водные объекты, леса.

Интересен вопрос о праве на такой природный ресурс, как атмосферный воздух.

Необходимо отметить, что право собственности на атмосферный воздух пока не объявлено. В преамбуле Федерального закона «Об охране

186

атмосферного воздуха» от 04 мая 1999 г. № 96-ФЗ атмосферный воздух

рассматривается как жизненно важный компонент окружающей природной среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных. Указанный закон устанавливает лишь правовые основы охраны атмосферного воздуха, но не упоминает о правах на него. Однако, несмотря на это, С.А. Боголюбов полагает, что, устанавливая квоты на загрязнение атмосферного воздуха, подписывая международные соглашения о своих обязательствах по контролю и загрязнению воздуха (Киотский протокол),

взыскивая штрафы с физических и юридических лиц за превышение выбросов в атмосферу, устанавливая правила поведения в области охраны атмосферного воздуха, государство фактически становится «продавцом воздуха».

Однако, как упоминалось выше, право собственности, как и другие вещные права, является институтом, прежде всего, гражданского права. В

соответствии с его нормами установление права собственности возможно только на объекты, имеющие индивидуальные или родовые признаки, которые позволяют выделить эти объекты (вещи, имущество) из массы других подобных объектов.

Вопрос о наделении атмосферного воздуха подобными признаками является весьма отдаленной перспективой. Более того, в силу своего

физического состояния атмосферный воздух находится в состоянии постоянного движения. На сегодняшний день, например, невозможно представить, применение виндикационного иска об истребовании атмосферного воздуха в связи с изменением направления ветра. Гипотетически можно предположить, что воздух, помещенный в специальные емкости для научных или иных целей (так, в частности, в

Европе распространена продажа в качестве сувениров емкостей с воздухом Берлина, Парижа и других столиц), может служить объектом права собственности, однако, при этом его нельзя рассматривать как природный ресурс.

Какие формы и виды собственности предусмотрены для отдельных природных ресурсов, а также основания возникновения и прекращения права собственности на них мы рассмотрим далее.

§2. Право собственности на недра

Всоответствии со ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» от 21 февраля 2001 г.

№2395-1 недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. При этом вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся

187

всовместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждения в иной форме. Право

пользования недрами может отчуждаться и переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые могут находиться в различных формах собственности.

Обращает на себя внимание, что законодатель, говоря о праве собственности, оперирует понятиями «недра», «участки недр» и «полезные ископаемые». Из анализа норм Закона «О недрах» можно сделать вывод, что понятие «недра» (часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения) и «участок недр» (геометризованные блоки недр, предоставляемые

вформе горного отвода или геологического отвода) соотносятся как целое и часть. Таким образом, можно прийти к выводу, что признаками объекта

права собственности обладает только участок недр как соответствующий отвод, границы которого можно определить в пространстве, то есть индивидуализировать. Однако, в силу того, что участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждения в иной форме, а право собственности принадлежит только государству, их можно отнести к ограниченно оборотоспособным объектам (п. 2 ст. 129 ГК РФ). При этом государство, являясь собственником участков недр, непосредственно недропользование не осуществляет. Этим объясняется возможность отчуждения права пользования недрами, но не самих участков недр.

Также очевидно, что законодатель разделил собственность на недра и собственность на ресурсы недр. Последние по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также собственности физических и юридических лиц.

Собственность на участки недр не разграничена между Российской Федерацией и ее субъектами. Устанавливая такие правовые нормы, законодатель, вероятно, исходил из того, что отнесение участков недр

исключительно к единой государственной форме собственности обосновано соображениями государственной и общественной безопасности, а также охраны экономических интересов государства. Необходимо также помнить,

что пользование недрами связано с повышенным экологическим воздействием на окружающую природную среду, повышенной угрозой безопасности для людей, а также исчерпаемостью, невозобновляемостью ресурсов недр, изменчивостью их параметрических характеристик в

188

результате техногенного воздействия (исключением в отдельных редких

случаях могут быть только подземные воды для непитьевого водоснабжения).

Тем не менее, прослеживаются попытки обозначить критерии для

отнесения некоторых участков недр именно к объектам федерального значения (ст. 2.1. Закона «О недрах»). В литературе также рассматривается возможность «раздела» единой государственной собственности на недра на федеральную собственность и собственность субъектов РФ (к собственности последних предлагается отнести участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых, либо те, в границах которых расположены подземные сооружения местного значения).

Вопрос о необходимости установления частной или муниципальной форм собственности на недра в настоящее время остро не дискутируется.

Однако некоторые исследователи рассматривают возможность участи частного собственника в отношениях недропользования. Государственная форма собственности на недра, закрепленная Законом, по мнению М.Е. Певзнера, нарушает конституционное право граждан иметь в частной собственности участок недр, что нарушает, в свою очередь, принцип равноправия всех форм собственности, поэтому он предлагает закрепить

различные формы собственности на месторождения и возможность передачи (продажи) государством права собственности на участки недр.

Б.Д. Клюкин, в свою очередь, полагает, что в современных российских

условиях переход к частной собственности на недра может привести к непредсказуемым последствиям, и, скорее всего, к неблагоприятным. Недра являются такой вещью, которая не может быть обращена в частную собственность без ущерба для страны.

С одной стороны, государство заинтересовано в развитии минерально- сырьевой базы с использованием современных технологий. Это предполагает привлечение достаточного объема инвестиций. С другой стороны,

государство обязано максимально учесть публичные интересы в рациональном использовании богатств недр и сохранить при этом благоприятную окружающую среду. Решение столь комплексной задачи под силу лишь государству.

Здесь возникает проблема, связанная с определением субъекта права собственности на участки недр. В соответствии со ст. 130 Гражданского кодекса РФ участки недр отнесены к недвижимым вещам. Поэтому на

участки недр должны распространяться требования ст. 131 ГК РФ и нормы

Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" о регистрации права собственности, права хозяйственного ведения, права оперативного управления, а также иных вещных прав на указанные объекты.

189

Согласно пункту "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ владение, пользование

ираспоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами. Аналогичная норма установлена в ст. 2 Закона "О недрах".

Из буквального текста статей следует, что государственный фонд недр

– это собственность государственная и в то же время собственность субъекта, что теоретически невозможно: невозможно одновременное владение,

пользование и распоряжение одним и тем же фондом недр Российской Федерацией и ее субъектами, т.е. двумя субъектами гражданского права. Такое может быть возможным, но в режиме общей собственности, когда собственником одного объекта являются два субъекта. Действительно, статья 72 Конституции РФ утверждает совместное ведение вопросов владения,

пользования и распоряжения недрами и разграничение государственной собственности Российской Федерации и ее субъектами. Однако совместное ведение не означает право совместной собственности на участки недр. Кроме того, как показывает практика, субъекты Российской Федерации проявляют повышенный интерес в отношении ресурсов, находящихся на их территории,

истремятся закрепить свои права в издаваемых нормативных актах. Имеются случаи, когда отдельные субъекты РФ принимают законы в области природопользования и охраны окружающей среды, противоречащие Конституции РФ. Так, Конституционный Суд РФ Постановлением от 7 июня 2000 г. признал положения ч. 1 ст. 16 Конституции Республики Алтай, согласно которой земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные

идругие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающие признание за Республикой Алтай права собственности на названные объекты, находящиеся на ее территории, не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Законом о недрах устанавливается многообразие форм собственности на извлеченные из недр полезные ископаемые и иные ресурсы (ст. 1.2).

Собственник получаемого ресурса недр при пользовании недрами должен нести ответственность за загрязнение окружающей среды по причине потерь в результате добычи полезного ископаемого, за деформационные процессы на прилегающих к используемому участку недр территориях из-за антропогенного воздействия на систему массива участка недр и т.д. Проблема заключается в том, что действующее законодательство не разъясняет, в какой момент происходит отделение полезного ископаемого от участка недр и возникает право собственности у соответствующего субъекта.

Необходимо также упомянуть о том, что еще одним объектом права собственности, возникающим при осуществлении права пользования недрами является геологическая информация о недрах (ст. 27 Закона «О недрах»). Форма собственности на указанную информацию зависит от того, за чей счет она была получена.

190

§3. Право собственности на водные объекты (формы, виды, субъекты, основания возникновения и прекращения)

Как и ранее, в дореволюционный период, современные специалисты считают, что понятие владения неприменимо во всей полноте к водным объектам, поскольку сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерывного движения и водообмена. Не менее важной особенностью является существенное ограничение оборотоспособности водных объектов –

оборотоспособность более ограничена по сравнению с земельными участками и полезными ископаемыми, но менее ограничена, чем участки недр. Связано это с тем, что только на два водных объекта установлено многообразие форм собственности. В соответствии со ст. 8 Водного кодекса РФ все водные объекты находятся в федеральной собственности, за исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу. Такие водные объекты находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического или юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Исключения закреплены, в частности, в Законе «О недрах». Дело в том,

что формы собственности на подземные водные объекты определяются законодательством о недрах. Как уже упоминалось выше, недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Следовательно,

бассейны подземных вод и водоносные горизонты могут находиться не только в федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ.

Еще ряд исключений содержится в ст. 7 ФЗ РФ «О введении в действие водного кодекса Российской Федерации» от 03 июня 2006 г. № 73-ФЗ.

Так, пруд и обводненный карьер могут находиться в федеральной собственности, если земельные участки, в границах которых они расположены, находятся в собственности РФ либо указанные водные объекты расположены на территории двух и более субъектов РФ. Земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на

территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений. Наконец, земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных