Лекции экологическое

221

(особенной) Налогового кодекса. Они заключаются в придании плате за при- родопользование преимущественно налоговой формы. Данный факт застав- ляет обратиться к исследованию правовой природы платы, к установлению соответствия налоговой формы экологическому и экономическому содержа- нию отношений, лежащих в основе ее взимания.

Установление платности природных ресурсов преследует следующие задачи: во-первых, повышается заинтересованность природопользователя в эффективном использовании природных ресурсов; во-вторых, появляется ма-

териальная заинтересованность в сохранении и воспроизводстве природного ресурса; в-третьих, получаются дополнительные средства на восстановление и воспроизводство природных ресурсов.

Цели взимания платы за природопользование определяют функции, ре- ально или потенциально, выполняемые платой. В научной литературе их подразделяют на следующие.

Компенсационная функция реализуется через полное или частичное на- правление платы на цели возмещения вреда, причиненного окружающей сре- де в процессе хозяйственной деятельности.

Стимулирующая функция направлена на повышение экономической заинтересованности субъектов платы в снижении уровня вредного воздейст- вия на окружающую среду, на отказ от чрезмерного и нерационального при- родопользования.

Фискальная функция имеет целью пополнение общих доходов государ- ства и реализуется путем направления средств, поступающих от платежей за природные ресурсы, в бюджет, без указания на целевой характер дальнейше- го использования данных средств.

Карательная функция. Карательный (штрафной) характер носят пла- тежи, взимаемые в повышенных размерах за сверхнормативное и сверхли- митное природопользование.

Превентивная функция реализуется путем направления части платы за природопользование на осуществление мер предупредительного характера, т.е. связанных не с устранением уже причиненного вреда, а с недопущением его наступления в будущем.

С точки зрения соблюдения публичных интересов все функции платы представляются одинаково важными. В то же время, очевидно, что некото- рые из них, например, компенсационная и превентивная, с одной стороны, и фискальная, с другой, могут создавать известный конфликт экологических и экономических интересов общества. Баланс между ними может быть достиг- нут путем установления обоснованных, стабильных и законодательно закре-

пленных нормативов распределения платы между общей доходной частью бюджета и целевыми фондами природоохранного назначения. Порядок фор- мирования и распределения средств должен быть четко зафиксирован в зако- нодательстве.

222

Виды платы за природопользование

Плату за использование природных ресурсов следует не путать с пла- той за негативное воздействие на окружающую среду. Под использованием в данном случае следует понимать изъятие природного вещества из окружаю- щей среды, извлечение полезных свойств природных ресурсов. Данный вид платы регулируется природоресурсным законодательством: Земельным ко- дексом, Лесным кодексом, Водным кодексом, Законом о недрах, Законом о животном мире, а также налоговым законодательством. Плата за негативное воздействие на окружающую среду закреплена в Федеральном законе от 10 января 2002 «Об охране окружающей среды». К негативному воздействию закон относит выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбро- сы загрязняющих веществ и микроорганизмов в водные объекты, загрязнение почв и недр, размещение отходов производства и потребления, а также за- грязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизи- рующими воздействиями.

Названные законы устанавливают лишь общую структуру платежей, однако, природоресурсное законодательство достаточно четко проводит сле- дующие идеи: 1) в основе взимания платы лежат отношения по поводу воз- мездного природопользования; 2) плата используется (полностью или час- тично) на цели воспроизводства природных ресурсов; 3) механизм платы ба- зируется на нормировании и социально-экономической оценке природных ресурсов; 4) внесение платы не освобождает природопользователя от иных обязательств – от выполнения мер по охране природных ресурсов, от обязан- ности возместить причиненный ущерб окружающей среде, а также от уго- ловной, административной ответственности за экологические правонаруше- ния.

В соответствии со ст. 52 ФЗ «О животном мире» пользователи объек- тами животного мира, получающие в установленном порядке лицензию (раз- решение) на пользование объектами животного мира на территории Россий-

ской Федерации, уплачивают сборы за пользование объектами животного мира в размерах и порядке, которые установлены законодательством Россий- ской Федерации о налогах и сборах. Налоговый кодекс в главе 25.1 устанав- ливает плательщиков, объекты обложения сборами, ставки сборов, порядок исчисления и уплаты. Кроме этого, за рассмотрение заявлений о предостав-

лении долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира и за предоставление указанных лицензий уплачивается государственная по- шлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством Рос- сийской Федерации о налогах и сборах.

Ст. 20 Водного кодекса предусматривает плату за пользование водным объектами, находящимися в государственной или муниципальной собствен- ности. Она устанавливается решениями уполномоченных органов. Ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной

223

собственности установлены постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися

вфедеральной собственности». Порядок расчета и взимания такой платы ус- тановлен Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. «Об ут- верждении правил расчета и взимания платы за пользование водными объек- тами, находящимися в федеральной собственности». До момента вступления

вюридическую силу Водного кодекса, т.е.до 1 января 2007 года действовал (действует и сейчас, но применительно к отношениям, возникшим до вступ- ления Водного кодекса в действие) водный налог. Замена нового порядка расчета платежей будет осуществляться постепенно, и, плата, предусмотрен- ная ст. 20 Водного кодекса, применяется к отношениям, которые возникли после введения Водного кодекса в действие. Налогоплательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специ- альное водопользование в соответствии с законодательством Российской Фе- дерации. Но, не признаются налогоплательщиками организации и физиче- ские лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водо- пользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие Водно- го кодекса Российской Федерации.

Ставки платы за пользование прудом или обводненным карьером, на- ходящимся в частной собственности, определяются его собственником и ус- танавливаются договором аренды между ним и водопользователем.

За использование лесов вносится арендная плата или плата по догово-

ру купли-продажи лесных насаждений. В соответствии со ст. 73 Лесного ко-

декса РФ размер арендной платы определяется на основе минимального раз- мера арендной платы. При использовании лесного участка с изъятием лесных ресурсов минимальный размер арендной платы исчисляется как произведе- ние ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лес- ных ресурсов на арендуемом лесном участке. При использовании лесного

участка без изъятия лесных ресурсов минимальный размер арендной платы равен произведению ставки платы за единицу площади лесного участка на площадь арендуемого лесного участка. Для аренды лесного участка, находя- щегося в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка уста- навливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправле- ния.

Кроме договора аренды новый Лесной кодекс РФ установил, что про- дажа лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государ- ственной или муниципальной собственности, осуществляется по договору купли-продажи лесных насаждений (ст. 75).

224

Плата по указанному договору, за исключением платы по договору ку- пли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, определяется на ос- нове минимального размера платы (ст. 76). При этом минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений равен произведению

ставки платы за единицу объема древесины на объем подлежащей заготовке древесины. Ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, устанавливаются, соответственно, Правительством РФ, органами государственной власти субъ- ектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. А плата по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд ис- числяется по ставкам, устанавливаемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Платежи за пользование недрами исчисляются и уплачиваются на ос- новании Закона «О недрах» (ст. 39). Эти платежи включают в себя:

-разовые платежи за пользование недрами при наступлении определен- ных событий, оговоренных в лицензии;

-регулярные платежи за пользование недрами; -плата за геологическую информацию о недрах; -сбор за участие в конкурсе (аукционе); -сбор за выдачу лицензий.

Кроме этого, главой 26 Налогового кодекса предусмотрен налог на до- бычу полезных ископаемых.

§4. Меры экономического стимулирования рационального природопользования

Законом об охране окружающей среды в ст. 14 предусмотрена возмож- ность предоставления различных льгот при внедрении нетрадиционных ви- дов энергии, использовании наилучших существующих технологий, исполь- зовании вторичных ресурсов, переработке отходов, а также при осуществле- нии иных эффективных мер по охране окружающей среды.

Статья 54 ФЗ «О животном мире» в экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира включает следующие меры:

-установление налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам, обеспечивающим охрану, воспроизводство и устойчивое использование объектов животного мира, а также охрану и улучшение со- стояния среды их обитания;

-предоставление юридическим лицам льготных кредитов на выполне- ние работ по охране и воспроизводству объектов животного мира;

225

-премирование должностных лиц и граждан, осуществляющих охрану животного мира, за выявленные нарушения законодательства Российской Федерации об охране и использовании животного мира. Действие системы экономического стимулирования обеспечивается специальным законодатель- ством Российской Федерации.

Основная проблема низкого интереса к инвестициям в охрану окру- жающей среды состоит в том, что они не дают быстрого и адекватного эко- номического эффекта. Экономическая выгода от природоохранных инвести- ций возникает не только и не столько у самого природопользователя, сколько у различных субъектов, испытывающих на себе негативное влияние его дея- тельности. Возникает ситуация, когда расходы носят индивидуальный харак- тер, а выгода – преимущественно общественно-значимый характер. Уравно- весить данное противоречие должна система льгот, делающих природо- охранные инвестиции не слишком обременительными для природопользова- телей.

Налоговые льготы могут выражаться в снижении налоговых ставок, ос- вобождении части прибыли от налогообложения, в отнесении расходов на себестоимость производимой продукции, предоставлении налогового креди- та и пр.

Экологическое законодательство не устанавливает льгот, а отсылает нас к налоговому.

В действующем же налоговом законодательстве льготы, носят крайне фрагментарный и непоследовательный характер.

Например, ст.ст. 66-68 Налогового кодекса предусматривают льготу в виде инвестиционного налогового кредита. Он может быть предоставлен по налогу на прибыль, а также по региональным и местным налогам организа- циям, осуществляющим техническое перевооружение собственного произ-

водства с целью защиты окружающей среды от загрязнения промышленными отходами. (Инвестиционный налоговый кредит представляет собой такое из- менение срока уплаты налога, при котором организации при наличии осно- ваний, указанных в статье 67 настоящего Кодекса, предоставляется возмож-

ность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. (Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен по налогу на прибыль (доход) организации, а также по регио- нальным и местным налогам).

Также, Налоговый кодекс в ст. 251 (часть вторая) устанавливает, что при определении налоговой базы налога на прибыль не учитываются доходы, полученные в виде грантов на осуществление конкретных программ в облас- ти охраны окружающей среды.

Это были некоторые примеры экономических стимулов охраны окру- жающей среды. Очевидно, что данные стимулы не смогут побудить приро-

226

допользователя осуществлять существенные инвестиции в охрану окру- жающей среды.

Раздел 10. Отдельные виды природопользования

Тема лекции № 24. Правовое регулирование недропользования

§1.Понятие и виды недропользования

Недропользование представляет собой деятельность по использованию полезных свойств недр земли, для изучения, разведки и добычи содержащих- ся в них ресурсов, а также в целях, не связанных с их извлечением.

Федеральный закон «О недрах» в ст. 6 устанавливает виды недрополь- зования. Недра могут предоставляться в пользование для:

1)регионального геологического изучения, включающего региональ- ные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно- геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геоло- гические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулка- нической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр.

2)геологического изучения, включающего поиски и оценку месторож- дений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки при- годности участков недр для строительства и эксплуатации подземных соору- жений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

3)разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использова- ния отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих про- изводств;

4)строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных

сдобычей полезных ископаемых.

5)образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное зна- чение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6)сбора минералогических, палеонтологических и других геологиче- ских коллекционных материалов.

Классификация недропользования может быть проведена не только по названным видам использования недр, но и по иным критериям. Одним из них является правовой режим территории недропользования. С этой точки зрения можно выделить недропользование, осуществляемое на территории

227

Российской Федерации, на континентальном шельфе и в пределах исключи- тельной экономической зоны Российской Федерации.

Приведенный в ст. 6 Закона «О недрах» перечень видов недропользо- вания не содержит такого вида недропользования как изучение и использо- вание подземных вод, хотя прямое указание на это содержится в Преамбуле рассматриваемого закона.

Кроме этого, в зависимости от срока выделяют срочное и бессрочное недропользование. В соответствии со ст. 10 Закона «О недрах» с указанием срока недра предоставляются для:

-геологического изучения - на срок до 5 лет;

-добычи полезных ископаемых - на срок отработки месторождения по- лезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обос- нования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;

-добычи подземных вод - на срок до 25 лет;

-добычи полезных ископаемых на основании предоставления кратко- срочного права пользования участками недр в соответствии со статьей 21.1 настоящего Закона - на срок до 1 года.

Без ограничения срока (т.е. бессрочно), могут быть предоставлены уча- стки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не свя- занных с добычей полезных ископаемых; строительства и эксплуатации под- земных сооружений, связанных с захоронением отходов; строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охра- няемых геологических объектов и иных целей.

Сроки пользования участками недр исчисляются с момента государст- венной регистрации лицензий на пользование этими участками недр.

§2. Субъекты, объекты и содержание права недропользования

Рассматривая вопрос о субъектах права недропользования, следует раз- граничить такие понятия, как «субъект права природопользования», «ресур- сопользователь», «ресурсодержатель». Определившись с содержанием этих терминов, несложно будет установить круг субъектов права недропользова- ния.

Субъекты права природопользования – это участники природоресурс-

ных правоотношений, имеющие субъективные права и юридические обязан- ности. Непосредственно субъектами права природопользования могут яв- ляться любые физические и юридические лица, а также Российская Федера- ция, ее субъекты и муниципальные образования. Законодатель выделяет две группы субъектов, участвующих в использовании природных ресурсов: ре- сурсодержатели и ресурсопользователи. Ресурсодержатели – это собственни- ки природного ресурса, а также органы, уполномоченные государством осу-

228

ществлять функции управления использованием природных ресурсов. Ресур- сопользователи – это граждане и юридические лица, которым предоставлены права пользования природным ресурсом. Следует отметить, что состав субъ- ектов природоресрусных отношений и их наименование уточняется в отрас-

левых законодательных актах с учетом содержания их прав и обязанностей по поводу используемого и охраняемого природного ресурса.

Таким образом, субъектами права недропользования являются:

1)Российская Федерация, как собственник недр, а также федераль- ные органы государственной власти, органы государственной власти субъек- тов Российской Федерации, органы местного самоуправления, осуществ- ляющие регулирование отношений в сфере недропользования (ст.1.2, ст.ст. 3- 5 Закона «О недрах»).

2)Пользователи недр – субъекты предпринимательской деятельно- сти, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограниче- ния предоставления права пользования недрами. Названные лица становятся субъектами права недропользования с момента получения лицензии на поль- зование недрами (ст. 9 Закона «О недрах»).

3)Иные субъекты, такие как, например, собственники, владельцы земельных участков, которые имеют право в соответствии со ст. 19 Закона «О недрах» в границах земельных участков, по своему усмотрению, осуще- ствлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных по- лезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строи- тельство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров,

атакже устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водо- снабжения.

Если учесть, что недра – это часть земной коры, то, очевидно, что в пользование может быть предоставлен определенный ее участок. Таким об- разом, непосредственным объектом права недропользования, в соответствии со ст. 7 Закона «О недрах», является горный отвод или геологический отвод. Горный отвод – это геометризованный блок недр, предоставляемый недро- пользователю в соответствии с лицензией на пользование недрами для добы- чи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных соору- жений и др. Если же участок недр предоставляется недропользователю для

геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без бурения скважин, строительства подземных сооружений), то по реше-

нию федерального органа управления государственным фондом недр ему придается статус геологического отвода. Существенным различием в право- вом режиме горного отвода и геологического отвода является то, что в гра- ницах последнего могут одновременно проводить работы несколько приро- допользователей. В отличие от этого, пользователь недр, получивший гор-

229

ный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах поль- зование недрами в соответствии с лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр.

Содержание правоотношений в сфере недропользования составляют субъективные права и юридические обязанности субъектов права недрополь- зования. Природоресурсные отношения имеют сложный субъектный состав, поскольку недропользователь находится в юридической связи не только с ре- сурсодержателем (т.е. государством), но и с неограниченным кругом субъек- тов природоресурсного права. Поэтому праву недропользователя на исполь-

зование предоставленного участка недр корреспондирует обязанность всех иных лиц не препятствовать ему в осуществлении этого права. Основные права и обязанности недропользователей перечислены в ст. 22 Закона «О не- драх». Момент возникновения прав и обязанностей в горных правоотноше-

ниях определяется моментом государственной регистрации лицензии на пользование участками недр.

Содержание субъективного права недропользования состоит в соот-

ветствующих правах (правомочиях) субъекта права. К таковым относятся право владения и собственно пользование. Кроме этого, в научной литерату- ре выделяют право внутрихозяйственного управления (табл. 1). Оно заклю- чается в том, что недропользователи могут и обязаны осуществлять внутри-

хозяйственное устройство предоставленного им в пользование участка недр для его рационального использования и охраны.

§3. Основания возникновения, изменения и прекращения права недропользования

Основаниями возникновения права пользования участками недр в со- ответствии со ст. 10.1 Закона «О недрах» являются:

1)решения Правительства;

2)самостоятельные и совместные решения федерального органа управления государственным фондом недр и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;

3)решения конкурсной или аукционной комиссии (ст. 13.1-14 Зако- на «О недрах»);

4)иные юридические факты, предусмотренные горным законода- тельством, в частности: переход права недропользования, осуществленный в установленном порядке; вступившее в силу соглашение о разделе продукции. (ст. 17.1 Закона «О недрах», ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 2005 г. № 225-ФЗ) .

Важно уяснить, что в каждом конкретном случае требуется принятие решения соответствующим органом или комиссией. Так, например, основа-

230

нием возникновения права на добычу полезных ископаемых на участках недр внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации будет являться решение Правительства РФ. Но, для того чтобы осуществлять разработку недр, содержащих месторождения об- щераспространенных полезных ископаемых достаточно решения уполномо- ченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Для полного понимания вопроса следует внимательно и детально изучить и проанализировать ст. 10.1 Закона «О недрах».

Предоставление недр в пользование оформляется специальным госу- дарственным разрешением в виде лицензии (ст. 11 Закона «О недрах»).

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца

на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока. Между уполномо- ченными на то органами государственной власти и пользователем недр мо- жет быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами. Например, недра могут предоставляться в пользование одновре- менно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе гео- логического изучения, так и непосредственно по его завершении.

Пользование недрами невозможно без использования земельного уча- стка. Поэтому предоставление лицензии на пользование недрами осуществ- ляется при наличии согласия собственника земельного участка, землепользо-

вателя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр. Предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ.

В ст. 12 Закона «О недрах» установлены требования к содержанию ли- цензии на пользование недрами. Лицензия и ее неотъемлемые части должны включать:

1)основания предоставления лицензии, данные об органе, выдавшем лицензию;

2)данные о пользователе недр, получившем лицензию;

3)данные о целевом назначении работ, связанных с недропользовани-

ем;

4)границы участка недр, а также границы земельного отвода или аква- тории, выделенных для осуществления недропользования;

5)сроки действия лицензии и сроки начала работ;

6)условия внесения платы за пользование недрами;