5. В той степени, в какой парламенты там или здесь теряли значение, усиливалась правительственная власть. Составление и редактирование законопроектов становится ее полной монополией.

Когда проект закона вносится депутатом, замечает французский государствовед Леруа (в книге "Эволюция государственной власти", изданной в начале настоящего столетия), он делает это без надежды на успех, с единственной целью напомнить о себе избирателю.

Правительства добились для себя права издавать постановления, минуя парламент. Последний уполномочивает кабинет издавать постановления по определенному кругу дел либо позволяет ему делать то же самое "в развитие закона", "в целях обеспечения закона". Соответственно и закон редактируется в более общей форме.

Английский государствовед Мюр (в известном сочинении "Как управляется Британия") констатирует, что "большую часть публичных актов, вносимых в свод законов, составляют ведомственные директивы, рождающиеся в административной практике чиновников".

То же пишет Леруа: "Парламент теряется перед администрацией во всех случаях, когда он собирается руководить ею", палата вступает в такие сношения с министерствами, с бюрократическими канцеляриями, "которые становятся все

более "интимными"; те же связи устанавливаются между парламентом и "частными ассоциациями", мнение которых он запрашивает и которые уже "разделяют с парламентом его суверенитет".

Как оказалось впоследствии, эта практика способна приносить положительный результат, и она становится непременной частью законодательного процесса. Многие законы снабжаются оговорками, позволяющими правительству, министерствам и просто чиновникам действовать "по усмотрению", то есть в связи с данной, практически нерегламентируемой ситуацией.

Но, конечно, нередко свобода усмотрения использовалась своекорыстно. Французский закон 1892 года запретил ночную работу для детей моложе 18 лет, а также для женщин в определенных отраслях промышленности. При этом правительству было предоставлено право делать "изъятия постоянного характерах. Закон разрешал инспекторам труда временно отменять еженедельный день отдыха и все те ограничения, которые были установлены для продолжительности рабочего дня ("не более 11 часов в сутки").

"Если закон 1892 года не дал ожидаемых благодетельных результатов, - говорилось в докладе на V конгрессе французских профсоюзов (ВКТ) в 1900 году, - это следует приписать административным регламентам (то есть правительственным инструкциям), которые были изданы по этому предмету".

Контроль палаты над правительством становится в ряде отношений фикцией. Наблюдается как раз обратное: контроль правительства над палатой.

В XVII-XVIII веках какой-нибудь английский джентльмен мог еще толковать об ответственности министров, поскольку "сущность хорошей системы управления заключается в возможности найти кого повесить, если дела идут плохо". Этой возможности, по-видимому, больше не существует, если, несмотря на обилие министров-казнокрадов, министров-взяточников, ни один из них не был "повешен" ни в Англии, ни в какой-либо иной стране.

6. Усиление правительства сопровождалось увеличением числа чиновников. Этот процесс коснулся также Англии и Америки, где военщины и бюрократизма было меньше, чем на континенте Европы.

В Англии за короткий срок (с конца XIX и в начале XX вв.) создается несколько новых министерств и ведомств (образования, земледелия, труда и пр.), множество новых военных учреждений (военно-воздушное ведомство, комитет имперской обороны и пр.).

В Соединенных Штатах в 1900 году было 200 тыс. служащих, подчиненных федеральному правительству. В 1930 году их стало 600 тыс., в 1940-м - миллион, в 1950-м - 2,5 млн. Это не считая бюрократических аппаратов штатов, органов городского управления и пр.

Благодаря своим профессиональным знаниям, выучке и опыту чиновники высших правительственных учреждений легко подчиняют себе министров, чаще всего мало знакомых с порученной им областью. Тот же из министров, который пожелает действовать, неизбежно сталкивается с медлительностью и проволочками из-за множества инстанций и того, что никто не хочет брать на себя ответственность

В большинстве буржуазных стран чиновник пользуется привилегией особой подсудности; его невозможно уволить в общем порядке; оскорбление чиновника наказывается строже.

При соответствующем поведении чиновник может быть уверен в повышении, ему обеспечен относительно высокий оклад, он имеет пенсию по старости (и притом значительную).

Чиновничество, бюрократия, подкупленная и продажная, сделались страшной силой, неизменно реакционной, эффективным противовесом демократическим формам управления и самоуправления.

Постепенно отменяются ограничения и запрещения, препятствовавшие тому, чтобы чиновник становился депутатом парламента. Если эти запрещения сохраняли силу, то только по отношению к низшим чиновникам. Министры и послы, высшие чины полиции, прокуроры и судьи, наконец, даже служащие финансовых ведомств получают доступ в парламент. В таких же странах, как Пруссия и Норвегия, чиновников даже поощряют баллотироваться, ибо таким образом усиливается та часть палаты, которая при всех условиях остается верной правительству.

Все большее внимание уделяется комплектованию полиции, ее надежности.

В то время как для замещения офицерской должности в полиции устанавливаются повышенные требования (в том, что касается социального положения, образования и пр.), рядовые чины полиции набираются намеренно из наиболее отсталых элементов, часто деклассированных; тупоумие не было в данном случае существенной преградой.

Конституции обязывали к тому, чтобы пост военного министра замещался штатским (по принципу: "оружие следует за тогой"). Тем не менее военщина приобретает решающее влияние на все дела, связанные с армией и флотом, а нередко определяет и внешнюю политику страны.

7. В избирательном праве рассматриваемого периода безусловно и полно господствуют цензовые системы. Всеобщее мужское избирательное право составляет редкое исключение и вызывается каждый раз особыми обстоятельствами.

На первом месте стоит имущественный ценз, разный в различных странах.

В Испании, Бельгии, Нидерландах и других государствах условием активного избирательного права был сделан налог; в Венгрии - право собственности на дом (по крайней мере с тремя комнатами); в Италии-доход, плата за квартиру и умение читать и писать: в Португалии и Бразилии - доход и т. д.

Принципом имущественного ценза была проникнута уже упоминавшаяся в своем месте прусская куриальная система. Она так понравилась, что ее принимают Саксония, Румыния, Россия и др.

В Пруссии не раз случалось, что за недостатком людей, обладавших максимальным цензом (первая курия) депутатов не выбирали, но назначали. В Берлине на одном из избирательных участков (1893 г.) представители первой курии составляли 0,3% голосующих, второй курии - 3,7%, третьей - 96%. Бисмарк, и тот признавал, что прусское избирательное право является бессмысленным и жалким.

Требование грамотности, предъявленное итальянской, бразильской и многими другими конституциями, в том числе конституциями штатов в Северной Америке, было по существу тем же имущественным цензом, но только косвенным: образование было доступно немногим имущим элементам общества.

Самыми разными являются требования, предъявляемые к возрасту голосующих: никакой научной основы для решения этого вопроса не существовало. Но, как правило, возрастной ценз редко спускался ниже 21 года. Для пассивного же избирательного права (то есть для права быть избранным) он почти всегда повышался (исключение - Англия) так же, как и имущественный ценз (25 лет - Франция, Германия, Бельгия; 30 лет - Австрия, Нидерланды и др.).

Женское избирательное право отвергалось. Прогресс нашел свое выражение в том, что в некоторых странах (Норвегия, Франция) стали допускать женщин к выборам в училищные советы: в Англии они начинают выбирать в местные органы. Незадолго до первой мировой войны женщины приобретают избирательное право в Новой Зеландии, Южной Австралии, некоторых штатах США.

В большинстве стран господствует система относительного большинства (как в Англии). Во Франции, Германии, Бельгии, Италии и других государствах с многопартийной системой принимается голосование в два тура.

Во втором туре баллотируются те из кандидатов, которые не получают абсолютного большинства в первом туре выборов. Это - обычное явление там, где выставляется множество кандидатов на одно место.

Пропорциональная система выборов, кое-где практиковавшаяся (Италия, например), не привилась.

Тайное голосование устанавливается раньше всего во Франции (в 1848 г.), затем почти повсюду (исключение - Венгрия, Дания и некоторые др.). Кое-где входят в практику закрытые кабины для голосования.

Б. Две главные системы буржуазного права