8.2. Изменения в государственном строе во второй половине XIX в.

Изменения в государственном механизме, происшедшие в эпоху реформ 60-70-х гг. XIX в., явились шагом по пути превращения абсолютной монархии в буржуазную. Это отразилось, хотя и в разной степени, на различных системах государственных органов и органов самоуправления, судебной системе.

Органы власти и управления. Развитие Российского государства во второй половине XIX в. проходит как бы два основных этапа. Вначале проводятся реформы 60-70-х годов. В 80-е годы устанавливается жесткий полицейский режим, предпринимаются попытки отказаться от основных положений буржуазных реформ.

В 60-70-е годы революционное и демократическое движение заставило царизм несколько изменить внутреннюю политику по сравнению с той, что была при Николае I. В либеральном движении, имевшем опору в земствах, и даже в кругах, близких к царю, вынашивались идеи ограничения власти монарха, т.е. идеи перехода России к конституционной монархии. Предложения были весьма умеренными. Прямо о конституции в них не говорилось, предлагалось лишь включение в Государственный совет выборных лиц от земств и городов, но эти планы были отброшены после убийства Александра II. Новый император, Александр III, некоторое время выжидал, опасаясь активности народников. Однако 29 апреля 1881 г. он подписал Манифест о незыблемости самодержавия. В соответствии с ним монарх сохранил все свои прежние неограниченные права в области законодательства, исполнительной и судебной деятельности.

В 1861 г. был создан новый высший орган – Совет министров, председателем которого считался император. Комитет министров сохранялся, но он рассматривал главным образом текущие дела, в то время как Совету министров поручалось рассмотрение наиболее важных государственных вопросов. В его состав входили министры, начальники главных управлений, председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, другие высшие чиновники. Несмотря на свое название, Совет министров не являлся правительством. Он имел только совещательное значение. Никакой самостоятельностью в решении вопросов государственного управления Совет министров не обладал.

Ослабевает значение Государственного совета, члены которого назначались пожизненно и вели себя иногда относительно независимо, что не нравилось Александру III. Он при решении большинства государственных вопросов опирался на Комитет министров, который и становится в это время основным совещательным органом.

Высшим судебным органом страны продолжал оставаться Сенат. Он постепенно превращался в своеобразную богадельню. В него назначались потерявшие способность к работе в других сферах государственного управления высшие и средние чиновники. В Сенате они, получая солидные денежные вознаграждения, практически ничего не делали.

После крестьянской реформы 1861 г. усилилась роль Министерства финансов. На него возлагалось проведение выкупных операций по всей стране. В связи с этим в составе Министерства финансов создается специальное Главное выкупное учреждение, которое и наблюдало за тем, чтобы крестьяне своевременно выплачивали долги за полученные ими земельные наделы.

Поскольку Россия вступила на путь капиталистического развития, то требовалось усиление деятельности правительственных органов по руководству промышленностью и торговлей. Возникла необходимость поощрять развитие частного капитала. Эта деятельность называлась попечительством. В аппарате Министерства финансов образовался департамент торговли и мануфактур. Он руководил казенной промышленностью, т.е. предприятиями, которые принадлежали государству и лично царю. Кроме того, этот департамент оказывал финансовую помощь частной промышленности.

Потребности экономического развития заставляли самодержавие принимать меры по строительству в стране железных дорог. В 50-60-х годах царизм испытывал серьезные затруднения в финансовых средствах для проведения этой работы. Ему приходилось опираться на частный капитал, поощряя деятельность буржуазии по участию в железнодорожном строительстве. В связи с этим в 1865 г. было создано Министерство путей сообщения, которое и координировало деятельность по строительству железных дорог. В дальнейшем царизм стал вести строительство и за счет государственных средств.

В начале рассматриваемого периода продолжало функционировать III отделение канцелярии императора. В качестве вспомогательного органа в 1862 г. образовалась Следственная комиссия по делам о распространении революционных воззваний. Материалы этой комиссии послужили основой для организации ряда политических судебных процессов (нечаевцев и других).

В 70-х годах главная задача III отделения состояла в ведении дознаний по делам народников. Необходимо было усилить органы политического сыска, поскольку народники упорно продолжали преследовать царя, готовя его убийство.

Обстановка требовала усиления охраны самодержавного строя. III отделение явно не справлялось со своей основной задачей. В связи с этим возникла необходимость перестройки всей системы организации полицейских органов. В феврале 1880 г. создается Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия во главе с генералом Лорис-Меликовым. Он выступал за твердую диктатуру в борьбе с революционным движением, но считал, что чересчур крутые меры могут повредить царизму. Верховной комиссии временно подчинялись III отделение и корпус жандармов. Комиссия вела расследование по делам о политических преступлениях в Петербурге и окрестностях. Кроме того, она осуществляла надзор за такими делами в целом по стране. Ее главная задача состояла в объединении всех карательных органов для борьбы с революционным движением.

В июле 1880 г. последовало упразднение III отделения, а функции политического сыска перешли в Министерство внутренних дел. В системе МВД создается Главное управление по делам печати, первые шаги которого выразились в запрещении печатных органов революционных демократов. В 1879 г. в МВД образуется Главное тюремное управление. Прекратили существование смирительные и работные дома, долговые тюрьмы. Начали создаваться крупные тюрьмы с центральным подчинением – так называемые централы (например, Александровский централ вблизи Иркутска). С ликвидацией III отделения политические тюрьмы (Петропавловская крепость и др.) перешли в ведение Главного тюремного управления. Возрастает в это время число каторжных тюрем, главным образом в Сибири. В 1895 г. тюрьмы перешли в ведение Министерства юстиции.

6 августа 1880 г. при МВД создается департамент полиции – важнейшая часть министерства. Руководство им возлагалось на товарища (заместителя) министра. В контакте с ним действовал Отдельный корпус жандармов, который вошел в МВД. Шефом жандармов становится министр внутренних дел. В составе департамента полиции было семь делопроизводств. Главную роль среди них играло третье делопроизводство, ведавшее политическим сыском и охраной царя. В 1898 г. вместо этого делопроизводства образовался Особый отдел департамента полиции.

В 80-е годы, особенно после убийства Александра II, усилилась роль губернаторов. 14 августа 1881 г. было утверждено, как мы уже писали выше Положение об усиленной и чрезвычайной охране, согласно которому после объявления какой-либо местности на положении усиленной или чрезвычайной охраны власти на местах получали право издания обязательных постановлений. Наконец, при Министерстве внутренних дел было образовано Особое совещание, которое могло без всякого суда ссылать любое лицо в самые отдаленные места империи сроком до пяти лет.

В 1862 г. была проведена полицейская реформа, которая внесла некоторые изменения в организацию местной полиции. В связи с тем, что после освобождения крестьян произошло упразднение вотчинной полиции, потребовалось укрепить уездные полицейские органы. Вместо городских и земских исправников создавались уездные полицейские управления во главе с исправниками. Одновременно усиливалась полиция и в более мелких территориальных единицах — станах. В помощь становому приставу вводилась должность полицейского урядника. В городах полицейские органы возглавляли градоначальники (более крупные города) и полицмейстеры. Они имели специальные канцелярии, которые и ведали полицейскими вопросами. Города делились на части или участки и околотки, а во главе этих территориальных единиц стояли участковые и околоточные надзиратели. Жандармские округа были упразднены. В каждой губернии появилось жандармское губернское управление.

Если во всех этих изменениях влияние российской буржуазии почти не заметно, то реформы 60-70-х годов в области самоуправления дали ей возможность получить реальную власть на местах при всех ограничениях и преградах, которые ставило законодательство. Главная идея изменений в местном управлении состояла во введении или расширении принципа самоуправления.

Но, безусловно, главной реформой этого времени остается – освобождение крестьян от крепостной зависимости.

Подготовка отмены крепостного права началась в январе 1857 г. с создания очередного Секретного комитета. Подчиняясь воле монарха, комитет признал необходимость постепенной отмены крепостного права.

Началась открытая подготовка отмены крепостного права. 21 февраля 1858г. Секретный комитет переименовали в Главный комитет по крестьянскому делу. Началось широкое обсуждение необходимости и содержания реформы в печати. Под влиянием крестьянского движения первоначальные планы освобождения крестьян без земли были пересмотрены и в декабре 1858 г. была утверждена новая, либеральная программа Главного комитета. Она предусматривала освобождение крестьян с землей на условиях выкупа.

Александр II 19 февраля 1861 г. подписал «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости». Согласно положению крепостное право отменялось, и крестьяне получали личную свободу. Земля полностью сохранялась за помещиками до заключения выкупной сделки, крестьяне пользовались усадьбой и угодьями за повинности (временнообязанное состояние). В течение двух лет избранные из местного дворянства мировые посредники составляли документы – уставные грамоты о выделении крестьянам земельных наделов за выкуп.

Размеры крестьянских наделов определялись местными «Положениями». Местным учреждениям поручалось организовать сельские и волостные общества крестьян. Дворовые люди объявлялись свободными без выкупа, но в течение двух лет должны были служить своим хозяевам или уплачивать оброк.

Крепостные рабочие помещичьих и казенных фабрик и заводов переводились на оброк и получали право выкупа прежних своих усадеб и наделов. Сумма выкупных платежей определялась размерами крестьянского оброка, т. е. выкупалась не личная зависимость крестьян и не земля, а повинности. Эта сумма, положенная в банк под 6% годовых, должна была приносить помещику ежегодный доход в размере оброчных платежей. Посредником между крестьянином и помещиком выступало государство, выплачивавшее помещику при заключении выкупной сделки 75-80% выкупной суммы. Крестьяне должны были вносить ежегодно 6% этой выкупной ссуды в течение 49 лет. Срок временнообязанного состояния вначале не был определен (лишь в декабре 1881 г. был принят закон о переводе всех временнообязанных крестьян на выкуп с 1 января 1883 г.).

Удельные крестьяне получили свои наделы по Положению от 26 июня 1863 г. также за выкуп, но временнообязанными они оставались всего два года, после чего были переведены на обязательный выкуп. Государственные крестьяне (кроме Сибири и Дальнего Востока), считавшиеся лично свободными и платившие в казну оброчную подать, по Положению от 24 ноября 1866 г. сохранили за собой находившиеся в их пользовании земли. Они могли либо продолжать платить оброчную подать государству, либо заключить с казной выкупную сделку. Выкуп вносился единовременно в сумме, годовой процент с которой равнялся сумме оброчной подати. Помещичьи крестьяне Сибири были переведены на государственные земли.

Земская реформа – одна из реформ после отмены крепостного права, в ходе которой были созданы органы местного самоуправления. Реформа проводилась на основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. По закону роль распорядительных органов выполняли губернские и уездные земские собрания, члены которых избирались по трем избирательным группам, называемым куриями. Прежде всего, избирались уездные земские собрания. К первой избирательной курии относились уездные помещики, имевшие земельные владения определенных размеров, которые устанавливались в зависимости от местности. Нормы колебались от 200 до 800 десятин. В первую курию входили не только помещики, но также крупные торговцы и промышленники, имевшие в уезде предприятия стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо с оборотом не менее 6 тыс. руб. в год. Тем самым буржуазия получала доступ в первую курию.

Второй была городская курия. В ней получали избирательное право городские жители, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торгово-промышленных предприятий в черте города с оборотом не менее 6 тыс. руб., а также владельцы недвижимого имущества стоимостью от 500 до 3 тыс. руб. в зависимости от величины города. Избирательные права по первым двум куриям имело, таким образом, лишь незначительное меньшинство населения.

В крестьянской курии (третьей) избирательным правом пользовались все крестьяне-домохозяева, но не непосредственно. Вначале на волостных сходах избирались выборщики данного уезда, которые затем выбирали гласных уездного земского собрания.

Поскольку от каждой курии избиралось примерно равное число гласных, то крестьяне всегда оказывались в меньшинстве. После первых же выборов в 29 губерниях гласных уездных земских собраний из дворян было 42%, из крестьян – 38%. Выборы в губернские земские собрания проводились гласными уездных земских собраний. Распределение количества гласных по куриям здесь оказалось еще больше в пользу имущих классов. По тем же 29 губерниям дворяне получили 74 % гласных, крестьяне – 11%.

Избирательный механизм работал в соответствии с интересами помещиков, которые, получив контроль над земствами, имели возможность проводить там соответствующую политику. В исполнительных органах земских учреждений (губернских и уездных земских управах) также преобладали помещики.

Компетенция земских учреждений ограничивалась местными хозяйственными и некоторыми культурными проблемами. Они должны были заботиться о состоянии путей сообщения (ремонт дорог и мостов местного значения), заниматься организацией медицинского обслуживания населения, строительством и материальным обеспечением школ. Земства действовали под строгим контролем правительственных органов в лице губернатора и местной полиции. Губернатор мог приостановить любое постановление земства по мотивам нарушения законов либо по соображениям противоречия государственным интересам, что могло истолковываться как угодно. Сенат принял специальные постановления, запрещавшие сношения земств друг с другом. Царизм боялся объединенных, согласованных действий земств, они были возможны только через государственные органы.

Земствам запрещалось публиковать свои постановления и отчеты без разрешения губернатора. Правительство опасалось земств, так как, несмотря на все ухищрения избирательной системы, в них постепенно концентрировались оппозиционные царизму либеральные слои общества. Именно через них буржуазия наиболее эффективно вела борьбу за свои интересы. В высшие звенья государственного аппарата буржуазия пока не получила доступа.

Борьба земств за расширение своих прав, а царских властей против этого закончилась победой последних. В 1890 г. была проведена земская контрреформа, изменившая порядок выборов в земства. Сохранились три курии, но в первой курии вводился сословный принцип: могли избирать и быть избранными только помещики-дворяне (потомственные и личные). Тем самым уменьшилось представительство буржуазии в земствах. Существенные изменения произошли в крестьянской курии. Отныне крестьяне выбирали только кандидатов в уездные земские собрания. Далее все зависело от губернатора. Из числа избранных кандидатов он назначал гласных. Усилился надзор за составом и деятельностью земств со стороны администрации. Все же контрреформа 1890 г. не превратила земства в дворянские учреждения. Следует также отметить, что в земствах большую роль играли обуржуазившиеся дворяне.

Городская реформа. Дальнейшее развитие капиталистических отношений после отмены крепостного права обусловило проведение и городской реформы. Буржуазия вела борьбу за создание бессословных органов городского самоуправления, исходя из того, что там она может получить достаточно прочные позиции. Царь 16 июня 1870 г. утвердил Городовое положение, согласий которому создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением (независимо от сословной принадлежности) сроком на четыре года. Хотя избирательное право и не основывалось на сословности, но имущественный ценз имел для выборов в городские органы самоуправления решающее значение. Богатых буржуа такое правило вполне устраивало.

Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская дума, исполнительным – городская управа, которую возглавлял городской голова, он же – председатель Городской думы. Гласных в Городскую думу могли избирать только плательщики городских налогов (владельцы торгово-промышленных предприятий, домовладельцы и пр.). Все избиратели делились на три курии в зависимости от имущественного положения. Каждая из курий имела равное число гласных. В первую курию входили наиболее крупные налогоплательщики, во вторую – средние, в третью – более мелкие собственники. Первые две курии имели 2/3 гласных, но они составляли лишь 13% общего числа избирателей. В думах и управах обеспечивалось явное преобладание представителей наиболее богатых слоев города. Неимущие практически лишались избирательных прав.

Городское самоуправление находилось в еще большей зависимости от правительственной администрации, чем земства. Городской голова уездного города утверждался губернатором, губернского – министром внутренних дел. Однако и такое самоуправление являлось значительным достижением в условиях самодержавия.

Дворяне были недовольны значительной ролью буржуазии в городских думах и управах. Министерство внутренних дел на основании докладов губернаторов пришло к выводу, что представители крупной и средней буржуазии, используя подкупы и угрозы, заставляли зависимых от них мелких собственников отдавать им свои голоса на выборах. Реакционное дворянство требовало упразднения органов городского самоуправления.

В 1892 г. вступило в силу новое Положение об органах городского самоуправления. Приказчиков и мелких торговцев лишили права избирать в городские думы. Число жителей, имевших избирательные права, значительно уменьшилось по сравнению с 1870 г. Господствующее положение в органах городского самоуправления заняли владельцы городской недвижимой собственности. В результате увеличилась роль дворянства, и ослабли позиции буржуазии. Однако самодержавие не могло преодолеть оппозиционности городских дум. С увеличением в них роли дворянства там возрастала численность образованной дворянской интеллигенции, которая поддерживала буржуазию.

Военная реформа. С отменой крепостного права стало необходимым реформировать армию. Инициатором и руководителем военной реформы был генерал Д.А. Милютин, возглавлявший военное министерство с 1861 по 1881г. Реформы осуществлялись в течение 12 лет. В 1857 г. была ликвидирована система военных поселений. Срок службы нижних чинов сократился с 25 до 10 лет.

В 1862 г. началась реформа военного управления. Для оперативного руководства войсками страна была разделена на 15 военных округов. Были реорганизованы военное министерство и Главный штаб. За три года – с 1864 по 1867 г. – численность армии снизилась с 1132 тыс. человек до 742 тыс. при сохранении того же военного потенциала.

Подготовка реформ на флоте началась еще до Крымской войны. Глава морского ведомства великий князь Константин Николаевич и его соратники разработали ряд проектов, по которым в 60-е годы было реорганизовано управление флотом и военно-морскими учебными заведениями.

В 1865 г. началась военно-судебная реформа имевшая цель закрепить принципы гласности и состязательности судебного процесса. В 60-е годы по настоянию военного министерства были построены железные дороги к западным и южным границам России, а в 1870 г. появились железнодорожные войска.

В течение 70-х годов в основном завершилось техническое перевооружение армии. Военные теоретики М.И. Драгомиров, Д.А. Милютин, Г.А. Леер внесли качественные изменения в военную теорию. В армии появились новые уставы, уделявшие главное внимание боевой и физической подготовке солдат. В ходе реформы военно-учебных заведений были созданы военные гимназии и юнкерские училища с двухгодичным сроком обучения. В них принимались лица всех сословий. После долгих дебатов 1 января 1874 г. был утвержден Устав о воинской повинности, коренным образом изменивший систему комплектования армии. Вместо рекрутского набора вводилась всеобщая воинская повинность всего мужского населения по достижении 21 года. Солдаты служили 6 лет на действительной службе и 9 лет.

Образовательная реформа. Утвержденное 14 июля 1864 г. Положение о начальных народных училищах разрешало открывать их общественным учреждениям и частным лицам. Но учебная часть в этих училищах подчинялась уездным и губернским училищным советам, состоявшим из чиновников и представителей земств (председателем губернского училищного совета был местный архиерей). Одной из основных задач начальной школы считалось «утверждение в народе религиозных и нравственных понятий». Обязательными были уроки закона божьего, обучения грамоте, четырем правилам арифметики и церковного пения.

Устав для средней школы был утвержден 19 ноября 1864 г. Среднее образование в семиклассных мужских гимназиях объявлялось открытым для всех сословий, но установленная за обучение плата делала его недоступными для детей несостоятельных родителей. Гимназии были классические, в которых, кроме общеобразовательных предметов, преподавались латинский, а иногда и греческий языки, и реальные, где вместо древних языков увеличивался объем преподавания математики и естествознания. Окончившие классические гимназии могли поступать в университеты без экзаменов. Реальные гимназии таких прав не давали, завершение обучения в них только облегчало поступление в высшие технические учебные заведения.

Особую тревогу правительства вызывали университеты в связи с распространением среди студентов революционных настроений. Строгие Временные правила 31 мая 1861 г. лишали студентов всех прав и вызвали осенью того же года бурные студенческие выступления в Петербурге и Москве. Новый устав 18 июня 1863 г. восстанавливал академическую автономию университетов. Совет профессоров руководил всей университетской жизнью. Он избирал ректора, деканов и по выборам замещал вакантные должности преподавателей. За министерством просвещения сохранялось право утверждать избранных профессоров, а также некоторые решения совета. Студенты подчинялись дисциплинарному суду профессоров, избираемому советом. Новый университетский устав 1863 г. преследовал двойную цель. Он шел навстречу требованиям либеральной профессуры и пытался привлечь ее для борьбы с революционным движением учащейся молодежи.

Контрреформы 1880-1890 гг. Первыми жертвами контрреформ, на путь которых встало правительство Александра III, стали печать и школа. 27 августа 1882 г. были утверждены новые Временные правила о печати, устанавливающие строгий административный надзор за газетами и журналами. Редакции их обязаны по требованию МВД сообщать имена авторов статей, печатающихся под псевдонимами. Ужесточается «карательная цензура» – вводятся репрессивные меры против прогрессивной печати. В 1883-1884 гг. прекратили существование все радикальные и многие либеральные периодические издания.

23 августа 1884 г. вводится новый университетский устав, фактически ликвидировавший автономию университетов. С 1887 г. при поступлении в университет стали требовать предоставления характеристики о «благонадежности».

В конце 80-х – начале 90-х годов самодержавие издает серию законов, направленных на сохранение разрушающихся патриархальных устоев в деревне, в первую очередь крестьянской общины. 18 марта 1886 г. издается закон, по которому семейный раздел может быть произведен только с согласия главы семьи (большака) и с разрешения не менее 2/3 домохозяев на сельском сходе.

12 июля 1889 г. было издано Положение о земских участковых начальниках, согласно которому в 40 губерниях России создавалось 2200 земских участков (примерно по 4-5 на уезд) во главе с земскими начальниками. В уездах учреждался съезд земских начальников, который состоял из административного и судебного присутствий. Земские начальники назначались министром внутренних дел по представлению губернаторов и губернского предводителя дворянства из местных потомственных дворян. Земский начальник должен был обладать определенным имущественным цензом (свыше 200 десятин земли или другим недвижимым имуществом стоимостью 7500 руб.), иметь высшее образование, трехлетний стаж службы в должности мирового посредника, или мирового судьи, или члена губернского присутствия по крестьянским делам. При недостатке кандидатур, удовлетворявших этим требованиям, земскими начальниками могли назначаться местные потомственные дворяне со средним, а иногда и начальным образованием, состоявшие в военных или гражданских чинах, независимо от стажа службы, однако имущественный ценз для них повышался вдвое. Министр внутренних дел «в особых случаях», в обход указанных условий, мог назначать в земские начальники любого из местных дворян, а по закону 1904 г. эти условия вообще были отменены.

В функции земского начальника вверенного ему участка входили: надзор и контроль за деятельностью крестьянских сельских и волостных учреждений, всесторонняя опека не только крестьянского, но и всего податного населения других непривилегированных сословий, живущего в сельской местности. Прерогативы земского начальника, осуществлявшего административные и судебно-полицейские функции на селе, были очень широки. Он мог подвергать телесным наказаниям, аресту до 3 дней и штрафу до 6 руб. (крестьянских должностных лиц – аресту до 7 дней и штрафу до 5 руб.), отстранять от должности членов крестьянских сельских учреждений, отменять любое постановление сельского и волостного схода, навязывать им свое решение.

Волостные суды, ранее избираемые крестьянами, теперь назначались земским начальником из предложенных сельским обществом кандидатов. Земский начальник мог отменить любое постановление волостного суда, а самих судей в любой момент отстранить от должности, подвергнуть аресту, штрафу, телесному наказанию. Постановления и решения земского начальника считались окончательными и не подлежали обжалованию.

В связи с учреждением института земских начальников в 1889 г. были упразднены уездные присутствия по крестьянским делам (учрежденные в 1874 г. взамен уездных съездов мировых посредников) и мировые суды, введенные судебными уставами 1864 г. Функции этих упраздненных учреждений переданы земским начальникам.

Затем последователи контрреформы местного управления. 12 июня 1890 г. утверждено новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Формально оно сохраняло принципы бессословности и выборности земств, однако эти принципы были сильно урезаны, в чем и заключался смысл земской контрреформы. Так, земледельческая курия, по которой ранее могли баллотироваться землевладельцы всех сословий, теперь стала курией дворян-землевладельцев. Ценз для дворян уменьшался вдвое, а число гласных землевладельческой курии существенно увеличивалось. Крестьяне лишались выборного представительства: теперь они выбирали только кандидатов в земские гласные, список которых рассматривал уездный съезд земских начальников, и по представлению этого съезда губернатор утверждал гласных. Резко повышался избирательный ценз для городской курии, вследствие чего более половины избирателей этой курии лишались права участвовать в выборах в земства. В результате этого в земских собраниях существенно повысился удельный вес дворянства: с 42 до 55% – в уездах и с 82 до 90% – в губерниях.

Ту же цель преследовала и городская контрреформа. 11 июня 1892 г. было издано новое Городовое положение, по которому значительно урезались избирательные права городского населения. От участия в городском самоуправлении теперь устранялись не только трудящиеся массы города, но и мелкая буржуазия — мелкие торговцы, приказчики и пр. Это достигалось путем значительного повышения имущественного ценза. Преимущество отдавалось дворянам-домовладельцам и крупной торговой и промышленно-финансовой буржуазии.

В результате резко сократилось число самих избирателей в городские думы, например, в Петербурге с 21 до 8 тыс., в Москве – с 20 до 7 тыс. избирателей.

Согласно Городовому положению 1892 г. еще более усилилась система административного вмешательства в дела городского самоуправления. Губернатор не только контролировал, но и направлял всю деятельность городских дум и управ. Сами городские головы и члены городских управ теперь рассматривались как состоящие на государственной службе чиновники, а не «избранные» представители городского населения.

В дальнейшем на практике контрреформы 80-90-х годов не были полностью реализованы: объективные социально-экономические процессы развития русского пореформенного общества оказались сильнее попыток самодержавия сохранить и углубить сословно-дворянское влияние на жизнь. От части контрреформаторских идей пришлось отказаться, не приняв их даже формально. Так, например, сложилась судьба подготовленной еще в 1886 г. судебной контрреформы.

Изменения в управлении национальными губерниями. Во второй половине XIX в. несколько изменилась организация управления национальными окраинами. В Польше и на Кавказе оно было приближено к общероссийским порядкам. Были упразднены наместничества, но сохранены генерал-губернаторства. Присоединение Средней Азии к России повлекло за собой создание Туркестанского края во главе с генерал-губернатором, наделенным широчайшими полномочиями. В областях края хозяевами были военные губернаторы, которые имели почти неограниченные полномочия по применению принудительных мер в отношении коренного населения. К управлению областью военный губернатор привлекал местную администрацию, назначавшуюся из числа старейшин (аксакалов), которые, опираясь на местные обычаи, помогали русской администрации управлять коренным населением.

Царизм сохранил в качестве самостоятельных государств Бухарский эмират и Хивинское ханство. Однако они были поставлены в зависимость от России. Эта зависимость сочетала в себе элементы вассалитета и протектората, т.е. совмещала феодальные и буржуазные институты.