9.5. Монарх (глава государства) и Совет Министров в системе конституционализма в России

Монархическая государственность в России имела древнюю и устойчивую традицию. Преобразования государственного строя в 1905-1906 гг. затронули определенным образом отдельные прерогативы императора и основательно поколебали прежде неограниченный характер его полномочий. Часть его законодательных полномочий были им дарованы Государственной думе, Государственному Совету. Определенные полномочия в исполнительной власти перешли к Совету Министров.

Закрепили эти изменения кроме уже вышеупомянутых нормативно-правовых актов «Основные государственные законы» от 23 апреля 1906 г.

Свод основных государственных законов состоял из двух разделов: Основные государственные законы (введение и 11 глав, ст.ст. 1-124) и Учреждение об императорской фамилии (введение и шесть глав, ст.ст.125-223), составил том первый, часть первую Свода Законов издания 1906 г.

Ст. 4 закона указывала: «Императору Всероссийскому принадлежит Верховная Самодержавная власть. Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, Сам Бог повелевает». В сравнении с Основными законами издания 1892 г. из характеристики существа императорской власти исчез эпитет «неограниченный».

Согласно Основным законам 1906г. русскому императору принадлежали следующие основные прерогативы: самостоятельный, непроизвольный характер власти; священность и неприкосновенность особы государя; безответственность; особое содержание за счет государства; почетные регалии; титул и придворный штат.

Упоминание в нормах Основных законов 1906 года о неприкосновенности монарха дополнялось раскрытием содержания этого понятия в уголовном законодательстве. Оно устанавливало особо усиленную защиту личности и семьи государя. Уголовное уложение 1903 года, рассмотренное Государственным советом и в 1903 году утвержденное Николаем II, было введено в действие частично, отдельными главами, накануне и в годы первой русской революции (1904-1906 гг.). Глава третья «О бунте против верховной власти и о преступных деяниях против священной особы императора и членов императорского дома» была среди их числа. Статьи 99-107 этой главы раскрывали содержание понятия неприкосновенности монарха. Смертной казнью каралось любое посягательство на жизнь, здоровье, свободу и вообще на неприкосновенность особы императора, императрицы или наследника престола, на лишение его верховной власти или даже «на ограничение оной». Смертная казнь предусматривалась также за покушение или приготовление к совершению перечисленных преступлений (ст. 99-101).

В отношении безответственности русского монарха следует отметить следующее. В «самодержавную эпоху» безответственность государя являлась принципом, вытекавшим из самого существа государственного строя. Ее ореол распространялся на всех должностных лиц, поскольку они действовали согласно с волею монарха. Так, ст. 209 Учреждения министерств и ст. 340 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1885г. распространяли безответственность и на должностных лиц, действие которых были одобрены государем. С принятием Основных законов 1906 года, которые также ничего не говорили о безответственности государя, эта прерогатива в соответствии с общей конституционной теорией стала выводиться из понятия «неприкосновенности». При введении конституции верховным началом в государстве юридически стал признаваться закон, как более обязательный, чем распоряжение монарха. В государстве появились институты, воле монарха не подчиненные. Поэтому правовая основа безответственности конституционного монарха изменялось. Теперь ее видели «единственно в соображениях целесообразности»: поддержании престижа монархической власти.

В конституционном государстве меняется не только основание безответственности монарха, но и ее характер. Она становится чисто личной привилегией и не распространяется на должностных лиц, даже действующих по приказу монарха. Таким приказом не снимается с них ответственность за те противозаконные действия, которые ими могут быть совершены. В России процесс трансформации власти и переход к конституционной форме правления вызывал потребность разграничить безответственность монарха и ответственность должностных лиц. Поэтому государствовед Н.И. Лазаревский утверждал, что с принятием российской конституции следует считать утратившими юридическую силу ст. 209 Учреждения министерств, п.1 ст. 340 Уложения о наказаниях 1885 года, а также те нормы дореформенного законодательства, которыми министры уполномочивались принимать в чрезвычайных случаях своей властью меры, требовавшие «высшего» разрешения. Однако при кодификации, в продолжении к Своду Законов исключенной оказалась только ст. 209 Учреждения министерств; ст. 340 Уложения согласно толкованию государственной канцелярии сохранила свою силу.

Безответственность монарха в России распространялась только на уголовные дела. Гражданские иски, предъявляемые не лично к государю, но к «Кабинету» или другому учреждению Министерства Императорского Двора, признавались возможными еще и в «самодержавную эпоху».

Что касается материального обеспечения монарха из средств казны, то оно менее всего претерпело изменение после введения в действие норм Основных законов 1906 года и правил 8 марта 1906 года.

В дореформенную эпоху император распоряжался всеми государственными средствами по своему усмотрению. Его расходы не были лимитированы правовыми нормами. Новым законодательством не был введен термин «цивильный лист», которым в странах Европы регулировались денежные отношения монарха и государственного казначейства. По образцу, впервые выработанному в Англии, государства континентальной Европы в начале царствования монарха и на все его время устанавливали специальным законом размер его содержания. Оно именовалось, по примеру Англии, цивильным листом.

В России отношение монарха с государственным казначейством приняли несколько иной вид, чем в других конституционных странах. Так, ст. 5 Правил о порядке рассмотрения государственной росписи гласила: «кредиты на расходы Министерства Императорского Двора, вместе с состоящими в его ведении учреждениями, в суммах, не превышающих ассигнований Высочайше утвержденной 29 дек. 1905г. росписи, обсуждению не подлежат». По ст. 6 тех же правил, «включенные в проект росписи кредиты на расходы Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и Канцелярии Его Императорского Величества по принятию прошений подлежат обсуждению лишь в тех частях, в коих сии кредиты испрашиваются с превышением против назначений Высочайше утвержденной 29 декабря 1905г. росписи».

Таким образом, совокупность ассигнований, как на русского императора, так и на учреждения, составлявшие его двор или непосредственно с двором связанные, образовывали в пределах, назначенных по смете на 1906 год, известный минимум, который не подлежал обсуждению Государственной думы и Государственного совета. К тому же, денежные ассигнования устанавливались не на одно царствование, а навсегда, хотя Николай II был последним императором, пользовавшимся такой прерогативой. Они ежегодно могли быть увеличены правительством, которое не опасалось возражений Думы.

Следует также отметить, что помимо средств государственного казначейства государь располагал определенными имуществами, распадавшимися на несколько категорий и предназначавшимися для удовлетворения его расходов. К ним относились имущества, составлявшие личную собственность государя; государевы имущества, которые не могли быть завещаны, поступить в раздел и подлежать иным видам отчуждения (ст.20 Основных законов 1906 года). Эти два разряда имуществ, согласно той же статье, не подчинялись «платежу налогов и сборов». К другим категориям имуществ относились: имущества Кабинета Его Императорского Величества; имущества удельные, доходы от которых употреблялись на выдачу содержания членам императорской фамилии (ст. 21 Основных законов 1906г.).

Таким образом, прерогатива царя на особое содержание за счет государства реально не подверглась ограничениям и не была ущемлена. Она только теперь стала регламентироваться законодательными нормами, и получила «бронь» от вмешательства Государственной думы.

Российский император пользовался прежними государственными регалиями: короной, скипетром, державой и т. д. (ст. 58, прим. 2; ст. 61 Основных законов); а также правом на титул, который имел три формы: пространную, сокращенную и краткую (ст. 59, 60 Основных законов). При этом ни с юридической, ни с исторической, ни с географической точек зрения формы титула не являлись точным изображением составных частей Российской Империи и их правового положения.

Закон и государственная практика рассматривали придворную службу как государственную, а придворные должности и звания по-прежнему считались должностями государственной службы.

Объем полномочий русского монарха Основные законы 1906 года обозначали термином «верховная самодержавная власть» (ст. 4). Это понятие не совпадало по объему с понятием всей полноты государственной власти. Содержание «верховной самодержавной власти» включало совокупность прав монарха в осуществлении законодательной власти, а также объем принадлежащей ему власти управления.

В области законодательства русский монарх пользовался двумя категориями прав: правами по образованию, конституированию законодательных органов и правами в области законодательного процесса.

Участие монарха в образовании, конституировании законодательных учреждений сводилось к назначению выборов в них, их созыву, приостановке сессий Государственной думы и Государственного совета, к роспуску Государственной думы и назначению половины членов Государственного совета.

В области законодательного процесса российский монарх обладал следующими правами. Право законодательной инициативы, характерное для конституционного монарха, в российском праве имело довольно своеобразный вид. Так, ст. 34 Учреждения Государственной думы 20 февраля 1906 г. не предусматривала прямо возможности внесения законопроекта государем. Перечень случаев поступления законопроектов в Государственную думу, даваемый этой статьей, имел исчерпывающий характер. Монарх имел право внесения законопроектов, «но в форме обязательной делегации соответствующего полномочия министрам». Такое положение подтверждалось имевшейся по этому вопросу практикой. Внесению подобных законопроектов предшествовала публикация высочайшего повеления в собрании узаконений. Рассмотренное положение, конечно, контрастировало с исключительным правом монарха по пересмотру Основных законов. Однако фактически государь не лишался права законодательной инициативы, т. к. законопроект мог быть внесен от имени государя каким-либо министром.

Существенной новацией, ограничившей права русского императора в законодательном процессе, стало правило, согласно которому окончательная редакция законопроекта устанавливалась Государственной думой и Государственным советом. Монарх в новом государственном строе, в отличие от дореформенного, лично никакого участия в редактировании законопроекта не принимал. Это обстоятельство в немаловажной степени способствовало интенсификации применения чрезвычайно-указного законодательства в порядке ст. 87 Основных законов. Вместе с тем практически оно представляло важнейшее ограничение власти всякого конституционного монарха.

Другим правом императора в области законодательства было право санкции законопроектов, принятых законодательными учреждениями. Согласно ст. 9 Основных законов 1906 года, «Государь Император утверждает законы и без Его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения».

Практика санкционирования законопроектов в «думский период» российской государственности не свидетельствовала об активном использовании главой государства правом абсолютного вето, о котором нормы Основных законов 1906 года ничего не говорили, но которое вытекало из содержания ст. 9 и 86 этих законов. Характерным случаем наложения вето было не утверждение государем законопроекта, принятого Государственной Думой и Государственным Советом: не были утверждены штаты морского генерального штаба. Согласно рескрипту на имя П.А.Столыпина от 27 апреля 1909 года, основанием не утверждения стало то обстоятельство, что этот проект вторгался в область дел, подлежавших непосредственному разрешению властью государя. Острота конфликта из-за штатов морского генерального штаба определялась тем, что он «касался особенно ревниво охраняемых царизмом прерогатив верховной власти в военных вопросах».

Российская конституция основное законодательство 1906 года обходила молчанием право монарха на промульгацию законов, возлагая публикацию последних на Правительствующий Сенат. Обнародование законов было одной из исторически сложившихся функций. В юридической литературе начала XX века бытовало мнение, что эта функция Сената по содержанию не связана ни с его функцией верховного кассационного суда, ни с функцией надзора за законностью управления. Вместе с тем для осуществления всех его функций признавались необходимыми такие условия организации Сената, которые обеспечивали бы ему самостоятельность и независимость. Именно в этом направлении и был подготовлен думский проект реформы Сената.

В условиях развитого конституционного строя надзор за конституционностью актов, который существовал, например, в развитой форме в США, имел важное юридическое и политическое значение. В России специфика его осуществления накладывала печать на развитие конституционной формы правления. Сенат, не пользуясь никаким решающим голосом при издании закона – вынужден был обнародовать в качестве закона все, что ему оказывалось от имени государя. Если и были отдельные случаи отказа в публикации незаконных актов, то они не составляли правила. Характерным примером опубликования незаконного акта стал избирательный закон 3 июня 1907 года. Этот акт был опубликован без рассмотрения Сенатом и обер-прокурором. Его сразу доставили от императора в типографию Сената. Сенаторы задним числом подписали определение о публикации этого закона.

Таким образом, государственная реформа 1905-1906 годов не внесла никаких позитивных изменений в порядок обнародования законов и указов, существовавший во второй половине XIX века.

Все это говорило о том, что Сенат нуждался в реформировании. Понимание этого было и в Государственном совете и среди отдельных министров. Законопроект о реформе Сената должен был стать важной мерой, способствующей повышению независимости этого учреждения в деле надзора за соблюдением законности. Законодательные палаты приняли такой законопроект, он был утвержден императором в декабре 1916 года и должен был вступить в силу с 1 мая 1917 года. Однако этому помешала Февральская революция.

Следует отметить, что по сравнению с дореформенным государственным строем менялось понимание законодательной власти, которую в новых условиях призваны были осуществлять совместно глава государства в лице Николая II, Государственная дума и Государственный совет. Основные законы 1906 года сохраняли большую долю монархического начала, говоря о том, что государь «осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думою» (ст. 7). Вместе с тем это был правовой принцип, ранее неизвестный русскому государственному праву. Он представлял собой конституционное начало, которое, без всякого сомнения, ограничивало прежде абсолютную в области законодательства власть русского царя.

В области управления российский император сохранял наиболее весомое значение. Согласно ст. 10 Основных законов 1906 года, «власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского». В этом вопросе терминология русской конституционной практики расходилась с европейской конституционно-правовой традицией. Европейские конституционные монархи являлись преемниками власти неограниченных государей XVIII и первой половины XIX столетий. В этой связи их конституционно-правовой статус определялся не как положение главы какой-либо одной из трех властей, а как положение «главы государства». Это определение прямо или косвенно находило свое закрепление в нормах целого ряда конституций.

Следовательно, традиционная для государственного права характеристика монарха в «самодержавную эпоху» как главы государства при переходе к конституционной форме правления не получила закрепления в нормах Основных законов 1906 года. Отечественное конституционное право не закрепило достижения мировой теоретико-правовой мысли, продолжая при этом следовать традиции старых Основных законов Российской империи.

С другой стороны, для обозначения прав конституционного монарха в области управления применялся термин «глава исполнительной власти» или «глава правительственной, административной власти», который понимался в конституциях, действовавших в начале XX века, в том смысле, что эта власть в целом находится в его руках. Эта точка зрения отражалась в конституциях норвежской (ст. 3), нидерландской (ст. 55), датской (ст. 2), итальянской (ст. 5), португальской (ст. 75), румынской (ст. 35), греческой (ст. 27), болгарской (ст. 12), а также прусской (ст. 45).

Она, по всей видимости, и была позаимствована российским конституционным законодательством 1906 года, о чем свидетельствовала ее ст. 10. Этот взгляд на монарха сводился к представлению о том, будто вся «власть управления» действительно сосредоточена в руках монарха и отправляется или им непосредственно или поручается отдельным должностным лицам, органам, которые получая от него свои полномочия, действуют по его указаниям и от его имени. Такому пониманию прав монарха в области управления в дореформенном русском государственном праве соответствовало деление сферы управления на две части: «верховное управление» и «подчиненное управление». Основные законы 1906 года, сохраняя такое деление сферы управления, исходили из противопоставления понятия «верховного управления» понятию «подчиненного управления». Так ст. 10 гласила: «В управлении верховном власть Его (монарха) действует непосредственно, в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующих Его Именем и по Его повелениям». Однако понимание верховного управления изменилось и стало трактоваться более ограничительно по сравнению со старым дореформенным толкованием. В конституционный период область верховного управления определялась двумя признаками: это была область непосредственной личной деятельности государя и, во-вторых, такая область, которая «не ограничена соучастием» Думы и Государственного Совета.

Основные законы 1906 года предоставляли русскому монарху «в порядке верховного управления значительно больший объем власти, чем тот, которым обладали монархи даже таких типологически близких к России государств, как Германия, Австро-Венгрия и Япония». Статья 3 (о государственном языке) и ст. ст. 69-83 (о правах и обязанностях российских подданных) говорили, что конкретное нормообразование в этих областях должно осуществляться законодательным путем. В указном порядке регулировались вопросы организации государственного управления (ст. 11), военного законодательства (ст. ст. 14, 96, 97), объявления военного и исключительного положения (ст. 15), чеканки монеты (ст. 16), определения правил прохождения государственной службы и связанных с нею ограничений (ст. 18), пожалования титулов, орденов и иных отличий и прав состояния (ст. 19), амнистии и «дарования милостей» (ст. 23), определения контингента новобранцев (ст. 119), все вопросы, связанные с учреждением императорской фамилии и управлением кабинетскими и удельными имуществами (ст. ст. 20, 21, 125). Вне сферы влияния законодательных палат находились вопросы внешней политики (ст. ст. 12, 13) и церковного управления (ст. 65).

Преобразование законодательной и исполнительной власти в России было взаимосвязанным. Реформирование высшего звена исполнительной власти было вызвано первоочередной задачей координации деятельности центральных государственных учреждений, или в терминологии того времени – обеспечения «единства государственного управления».

Создание в 1857 году и деятельность в течение четырех лет Совета министров было шагом к решению проблемы единства государственного управления, но не ее разрешением.

Осознание Александром II опасности разобщенности государственного управления и необходимости единства в руководстве правительственной политикой не привело к созданию объединенного правительства, которым не мог быть конституированный Совет министров в силу своего юридического и фактического положения в механизме государственной власти дореформенной России. Реорганизация и конституирование в 1861 году Совета министров с сохранением председательства в нем императора означало сохранение полного контроля императора за деятельностью этого учреждения. Отсутствие самостоятельной исполнительной власти и по существу компетенции свидетельствовало о том, что Совет не мог заменить собой отсутствующее в России «объединенное правительство», или, по европейской терминологии, «кабинет», «министерство». Однако важнейшим препятствием к созданию «объединенного правительства» являлось отсутствие общенационального представительного учреждения: кабинетная система являлась только частью парламентской системы, а их складывание в условиях англосаксонской и континентальной правовых систем было взаимозависимым и взаимообусловленным явлением.

В последующие годы Совет министров ни только не стал объединяющим и цементирующим фактором управления государством, но его деятельность постепенно сошла на нет. За двадцатилетие между 1862-1882 гг. преобразование высшей исполнительной власти не продвинулось вперед.

Необходимость единства государственного управления в период трансформации государственного строя России нашла отражение во всеподданнейшем докладе председателя Комитета министров С. Ю. Витте, утвержденном монархом 17 октября 1905 г. Конституированный в 1861 г. Совет министров был преобразован на новых началах в 1905 г. именным указом Правительствующему Сенату 19 октября 1905 г. Его преобразование объявлялось мерой «к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений».

На Совет министров возлагалось «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления». Изменение правового и фактического статуса Совета министров заключалась в том, что из совещательной инстанции по делам высшего управления с необязательной компетенцией он превращался в постоянно действующее высшее исполнительно-распорядительное учреждение с рядом самостоятельных полномочий. Этот институт, рационализированный вследствие усложнения задач и функций государственного управления в период модернизации и социального конфликта и необходимости создания представительного учреждения, впервые вводился в России и тем самым отличался от прежнего Совета и Комитета министров.

Указ 19 октября 1905 года был кодифицирован в 1906 году и вместе с дополнительными постановлениями составил вторую книгу второй части первого тома Свода законов, которой было присвоено наименование «Учреждение Совета министров». Она содержала все нормы действовавшего русского государственного права, определявшие организацию, компетенцию и функции Совета министров. Наиболее важные положения указа 19 октября были перенесены в состав Основных законов 23 апреля 1906 г. Они содержались в ст. ст. 120-124 главы 11 кодифицированного издания Основных законов 1906 г.

Состав Совета министров определялся ст. 2 Учреждения Совета министров, согласно которой он «состоит из Министров и Главноуправляющих отдельными частями, принадлежащими к общему министерскому устройству. Главные начальники прочих ведомств участвуют в Совете лишь по предметам своего ведомства. Товарищи главных начальников ведомств участвуют в Совете Министров только в случае вступления в управление ведомством». Состав Совета министров в период его функционирования в 1905-1914 годов корректировался практикой, т. к. содержание ст. 2 позволяло толковать ее в том смысле, что «границы кабинета» в значительной степени оставались подвижными.

Новеллой по сравнению с дореформенным Советом и Комитетом министров стало правило о вхождении в Совет министров, помимо министров, только главноуправляющих отдельными частями, принадлежащими к общему министерскому устройству. В дореформенном государственном строе в Совете министров, кроме министров, могли заседать «лица по непосредственному назначению» государя и обязательно присутствовал государственный секретарь. В Комитете министров, кроме министров, могли заседать председатели департаментов Государственного совета, а также лица, особо назначенные государем.

Между тем, среди административных учреждений существовали ведомства, которые не именовались министерствами. К ним относились: Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия по Учреждениям Императрицы Марии, Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений, Главное управление землеустройства и земледелия, Государственный контроль, Главное управление государственного коннозаводства. Помимо этого существовала должность Обер-прокурора Св. Синода, которую практика отождествляла с должностью главы «Ведомства Православного Исповедания».

В связи с тем, что отсутствовало нормативное регулирование отнесения того или иного ведомства к «общему министерскому устройству», стала складываться практика, в которой доминировало свободное усмотрение главы правительства или монарха. Глава какого-либо ведомства признавался постоянным членом Совета министров зависимости от того, как решал вопрос сам Совет министров или его председатель или монарх по докладу Совета или председателя.

Ключ к пониманию реформирования Совета министров лежал в учреждении поста председателя правительства, должность которого стала началом, «объединяющим министерское устройство» России. Согласно ст. 3 Учреждения Совета министров, он «состоит под председательством одного из Министров, по избранию Государя Императора, или особого, призываемого к тому Монаршим доверием, лица». Правовое положение председателя тщательно регламентировалось Учреждением Совета министров, большинство статей которого так или иначе было ему посвящено.

Тем самым председательство в Совете Министров перестало быть прерогативой монарха, отделилось от его персоны и перешло к министерскому составу. При этом должность председателя Совета министров существенным образом отличалась от должности дореформенного председателя Комитета министров. Авторитет председателя правительства базировался на праве руководить заседаниями Совета, которое, хотя специально не оговаривалось учреждением, подразумевалось им и осуществлялось на практике. Учреждение содержало ст. 11, согласно которой по распоряжению председателя в заседания Совета могли быть приглашены с совещательным голосом лица, не входившие в Совет. Ему подчинялась канцелярия Совета Министров (ст. 20).

Чтобы обеспечить за председателем Совета министров действенное и руководящее влияние на весь ход государственного управления, а за Советом – единство, он наделялся, помимо председательских прав, совокупностью прав по отношению к другим членам Совета. Они обеспечивали ему, с одной стороны, статус представителя Совета перед верховной властью и законодательными учреждениями – Государственной думой и Государственным советом, с другой стороны, главенствующее положение по отношению к другим членам правительства и их подчиненное положение по отношению к нему. Совокупность таких прав представляла собой систему преимущественных полномочий председателя Совета министров, которая распадалась на две основные группы.

Первая группа относилась к моменту формирования правительства. Председатель Совета Министров впервые наделялся правами огромного практического значения в деле составления нового кабинета. Большинство членов совещания графа Сольского, мнение которого получило утверждение в форме указа 19 октября 1905 г., выработало следующее правило: «отнести к обязанностям председателя Совета министров представление монарху кандидатов для замещения должностей министров и главноуправляющих отдельными частями, кроме министров военного, морского и Императорского Двора и Уделов».

Данное правило не стало писаной нормой, оно не вошло ни в Учреждение Совета министров, ни в Основные законы 1906 года, однако признавалось обязательным и существовало как конституционный обычай.

Вторая группа прав, которыми наделялся председатель Совета министров, распространялась на отношения между ним и другими членами Совета в период их совместной деятельности. Во-первых, председатель правительства обладал правом требования всевозможных объяснений от каждого члена Совета по ст. 10 Учреждения. Во-вторых, согласно ст. 15 Учреждения отдельные члены Совета были обязаны «безотлагательно» предоставлять председателю «сведения обо всех выдающихся, происходящих в государственной жизни, событиях и вызванных ими мерах и распоряжениях». В-третьих, председателю обязательно сообщались министрами «все, подлежащие представлению на высочайшее благоусмотрение, всеподданнейшие доклады, имеющие общее значение или касающиеся других ведомств» (ст. 19 Учреждения). Тем самым он получал известную степень контроля за всеподданнейшими докладами министров, которые до 19 октября 1905 г., являясь пережитком самодержавной эпохи, выражали не столько правовую, сколько личную сторону отношений между монархом и министрами.

По-видимому, следует признать, что перечисленные права предоставляли председателю Совета Министров достаточно широкую возможность следить в целом за государственным управлением. Их осуществление и использование для реформаторской деятельности поставило проблему политического лидерства в бюрократических кругах России. Они составили правовую основу для формирования Совета министров как самостоятельного конституционного учреждения.

В отношениях с законодательными органами председатель наделялся правом быть представителем, как в целом Совета, так и отдельных его членов. Статья 6 Учреждения гласила: «Председатель Совета Министров, хотя бы он и не заведовал отдельной частью государственного управления, может, на тех же основаниях, как установлено для Министров, участвовать по делам всех ведомств в Государственной Думе и Госсовете и заступать каждого из главных начальников ведомств». Из всех председателей Совета наиболее широко пользовался этим правом П. А. Столыпин и менее часто В. Н. Коковцов.

Российская конституция 1906 г. содержала намек на солидарную ответственность членов Совета, однако, не перед парламентом, к чему привело многие европейские государства их конституционное развитие в XIX в., а перед монархом. Согласно ст. 123 Основных законов 1906 г., «Председатель Совета Министров, Министры и Главноуправляющие отдельными частями ответствуют перед Государем Императором за общий ход государственного управления. Каждый из них в отдельности ответствует за свои действия и распоряжения».

Вместе с тем положение вещей, предусмотренное ст. 123 российской конституции, необходимо вытекало из того общего правила, что монарх неответственен за свои действия, и поэтому необходимо лицо или лица, которые бы приняли на себя эту ответственность.

В России легально закреплялась иная формула отношений на случай разногласий в Совете Министров. Узаконивалось положение, согласно которому разногласия разрешались не внутри Совета министров, а на основании апелляции к верховной власти. Так, ст. 18 Учреждения Совета министров гласила: «Если по делам, рассмотренным в Совете Министров, не состоялось единогласного заключения, то на дальнейшее направление их Председатель Совета испрашивает указаний Императорского Величества». Недопустимость для министра иметь собственную политическую программу, отличную от программы Совета в целом, могла способствовать консолидации исполнительной власти в случае признания этого правила со стороны монарха. Но русский монарх не спешил ограничить решающее влияние на себя дворцового окружения и передать в фактическое пользование председателю правительства часть собственных полномочий. Это сводило к минимуму возможность сознательного политического соглашения монарха с той или иной политической партией, представленной в парламенте.

В ведении Совета министров, призванного стать центром координации правительственной политики, связующим звеном между верховной властью и законодательными палатами, находились, как отмечает Н. Г. Королева, дела трех категорий. Первую категорию составляли дела высшего государственного управления: «первоначальные предположения министров и главноуправляющих отдельными частями по вопросам законов, имеющих государственную важность»; «дела, по коим нужно общее собрание или содействие разных министерств»; «издаваемые министрами циркуляры, имеющие государственное значение». Ко второй категории дел относилось чрезвычайно-указное законодательство. Статья 87 Основных законов 1906 года предоставляла возможность проводить законодательные акты через Совет министров, минуя законодательные органы.

Третья категория дел, составивших круг занятий Совета Министров, определилась после решения вопроса о Комитете министров. С его упразднением в ведение Совета Министров перешли дела об установлении усиленной и чрезвычайной охраны, назначение местностей для лиц, приговоренных к поселению, текущие административные дела.

Совет Министров выступал в ряде случаев, предусмотренных законодательством 1905-1906 годов, в качестве органа, содействующего изданию некоторых актов верховного управления. При этом правовые нормы налагали на монарха обязанность обращаться к содействию и совету правительства. Законодательство предусматривало два рода случаев: к первому относилось издание указов с временной силой закона по ст. 87 Основных законов 1906 года; ко второму – «комитетские дела» Совета министров.

Таким образом, следует признать, что Основные законы 1906 г. свидетельствовали о возникновении в России октроированного конституционализма с дуалистической монархией по характеру организации законодательной власти и типу взаимоотношений монарха, правительства и законодательных палат между собой.