10.2. Изменения в государственном строе после Февральской революции

В начале 1917г. углубление социально-экономического и политического кризиса привело к взрыву всеобщего недовольства в России. Самодержавие оказалось не в состоянии управлять государством. Либеральная оппозиция занимала выжидательную позицию. Революционные движения были слишком разобщены, чтобы планировать восстание. Февральская буржуазно-демократическая революция разразилась стихийно. Ее размах и быстрота, с которой была достигнута победа, стали неожиданностью как для партий и политических группировок, существовавших тогда в России, так и для самих участников революционных событий.

В середине февраля 1917г. власти Петрограда решили ввести карточную систему на хлеб и сахар. В нескольких районах города перед пустыми прилавками магазинов вспыхнули беспорядки. Из-за перебоев в снабжении сырьем администрация крупнейшего завода – Путиловского – объявила локаут: тысячи рабочих оказались выброшенными на улицу. В ответ – митинги, забастовки. К концу февраля забастовками было охвачено более 80% петроградских рабочих. Невский проспект был заполнен демонстрантами, выступавшими под лозунгом «Долой царя!». Резко оживилось революционное подполье. Все попытки командующего Петроградским военным округом генерала Хабалова навести порядок в столице не дали результата. 27 февраля солдаты запасных полков, расквартированных в Петрограде, стали переходить на сторону революции. На следующий день Хабалов, полностью потерявший контроль над положением в столице, приказал последним защитникам старого строя сложить оружие.

В ходе Февральской революции возникли новые органы власти, которым предстояло переустраивать Россию. 27 февраля лидеры либеральных партий в Государственной думе образовали Временный комитет для восстановления порядка и для сношения с лицами и учреждениями во главе с октябристом М.В.Родзянко, председателем IV Думы. Одновременно с ним в Петрограде возник еще один центр власти – Петроградский Совет рабочих депутатов. Первое заседание Петросовета состоялось вечером того же 27 февраля в том же Таврическом дворце – по соседству с залом, где заседала Дума. На нем присутствовало около 50 депутатов. Председателем Совета был избран меньшевик Н.С.Чхеидзе, товарищами (заместителями) председателя – эсер В.Ф.Керенский и меньшевик М.И.Скобелев. На первом же заседании исполкома Петросовета было решено организовать рабочую милицию на фабриках и заводах (по 100 человек от 1 тыс. рабочих), запретить выход черносотенных газет и организовать издание газеты «Известия». Совет принял решение об изъятии финансовых средств из распоряжения старых властей и взял на себя функцию контроля за их расходованием.

В разгар февральских событий (28 февраля) Николай II выехал из ставки в Царское Село, намереваясь превратить его в плацдарм для карательных отрядов, нацеленных на революционный Петроград. Затем царский поезд проследовал в Псков, где находился штаб Северного фронта. Узнав о полной победе революции, Николай II первоначально предполагал ограничиться поручением М.В. Родзянко сформировать правительство, подотчетное монарху, однако к исходу 1 марта царь согласился на формирование правительства, ответственного перед законодательными палатами. Тем временем события развивались с молниеносной быстротой. Полки, направленные с фронта для усмирения революционной столицы, перешли на сторону восставших. В этой ситуации Временный комитет пришел к выводу, что только отречение царя спасет страну. 2 марта депутаты Думы Гучков и Шульгин прибыли в Псков, чтобы убедить императора отречься от престола. Николай II передал власть брату Михаилу, но тот отказался принять престол, и Манифестом от 3 марта последний предоставил решение вопроса о форме власти в России будущему Учредительному Собранию.

Старый строй изжил себя. Царизм противоречил интересам не только большинства населения, но и широким кругам так называемого «образованного общества» – либеральным помещикам, буржуазии, интеллигенции. Потерял он опору и в верхушке армии, которая в критические для Николая II дни отвернулась от своего верховного главнокомандующего.

Но отречение императора не было актом ликвидации института монархии. Никаких постановлений новых высших органов страны об упразднении монархии в России не последовало. Россия формально оставалась монархией до 1 сентября 1917 г.

Временный комитет Государственной думы выполнял правительственные функции всего три дня. Затем по соглашению между лидерами Временного комитета и эсеро-меньшевистским руководством Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов было образовано Временное правительство. Формально оно ни перед кем не было ответственно, но фактически ему приходилось действовать под контролем Временного комитета Государственной думы, совместно с которым до мая 1917 г. оно проводило заседания. В то же время Петроградский Совет связал правительство рядом обязательств и следил за их исполнением. Это были требования: проведения немедленной и полной амнистии по политическим, аграрным и религиозным делам, осуществления свободы слова, собраний и других свобод, в том числе для военнослужащих, принятия немедленных мер по созыву Учредительного собрания на основе демократических выборов, замены полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным местному самоуправлению, демократических выборов органов самоуправления, отмены всех сословных, религиозных и национальных ограничений. Согласившись с общедемократическими требованиями Совета, буржуазные лидеры из Временного комитета Государственной Думы отказались от предложенного пункта о «воздержании от всех действий, предрешающих форму будущего правления». Дело в том, что эсеро-меньшевистские лидеры Петроградского Совета хотели видеть Россию республикой, но не настаивали на этом, а кадеты – конституционной монархией. Однако в условиях революции кадеты на своем съезде в марте 1917 г. согласились с провозглашением России республикой.

3 марта была опубликована декларация о составе и программе Временного правительства. Председателем его и министром внутренних дел был назначен крупный помещик князь Г.Е.Львов. Впрочем, он являлся лишь номинальным главой правительства, по отзывам современников, «воплощением пассивности». Самой влиятельной фигурой в правительстве был министр иностранных дел П.Н.Милюков. Военным и морским министром был назначен лидер «Союза 17 октября» А.И. Гучков. Портфель министра финансов получил крупнейший землевладелец и сахарозаводчик М.И.Терещенко, а министра юстиции – эсер А.Ф.Керенский.

Сразу после победы революции в стране были упразднены жандармерия, полиция и управление по печати (цензура). При Министерстве юстиции создана Чрезвычайная следственная комиссия по расследованию деятельности бывших министров. Наряду с сохранением деятельности Особых совещаний (кроме совещания по продовольствию) были образованы новые органы: Экономическое и Юридическое совещания, совещание по реформе местного самоуправления. Целью их стала выработка основ управления в революционной России. В программе правительства были записаны обещания проведения политической амнистии, отмена смертной казни и ограничений в правах по социальным, религиозным и национальным признакам, демократизация учреждений земского и городского самоуправления.

В свою очередь Петроградский Совет издал Приказ №1, который упразднял дисциплинарную власть офицеров в воинских частях и передавал ее выборным комитетам. В армии параллельно иерархии военного командования стала действовать иерархия военных комитетов.

Сложилось своеобразное положение, когда в стране функционировали два правительства. Областные, губернские, городские, уездные и волостные Советы составили систему органов, претендовавших на исполнительную власть. Подконтрольное Временному комитету Государственной Думы Временное правительство, его уездные и губернские комиссары, земства, городские думы и управы, местный правительственный аппарат составляли другую систему органов. Эти две альтернативные системы не могли быть соединены, так как представляли интересы противоположных социальных слоев. В приоритетном положении оказалась та система, которую возглавляло Временное правительство потому, что у него были опытные кадры, связи, знания, поддержка зарубежных политических сил и отечественного капитала, и главное средства. Поэтому политическая власть оказалась в руках Временного правительства, в ведении которого оказался весь старый аппарат управления.

Двоевластие сохранялось до июля 1917 г., порождая политические кризисы: они объяснялись тем, что революцию осуществили рабочие и солдаты, сформировавшие Советы, а в правительстве были буржуазные противники революции.

В июне 1917 г. собрался Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов. Он избрал высший общероссийский советский орган – Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, преобладание в котором получили меньшевики и эсеры. Съезд высказался за сотрудничество с Временным правительством, за политику компромисса и консолидации общества. Однако против этого высказались большевики. Их позиция была подкреплена массовыми демонстрациями в Петрограде и других городах. Разразился новый – июньский – политический кризис, который был прерван началом крупного наступления русских войск на Юго-Западном фронте. Это наступление, однако, провалилось. 4 июля в Петрограде под большевистскими лозунгами прошла полумиллионная демонстрация протеста. Накануне демонстрации группа видных большевиков (В.И.Невский, Н.И. Подвойский, И.Т.Смилга) настаивала на насильственном смещении Временного правительства. Эта позиция тогда не получила поддержки руководства большевистской партии, тем не менее кровопролития избежать не удалось. Правительство прибегло к жестким методам наведения порядка. Петроград был объявлен на военном положении, некоторые воинские части выведены из города и разоружены. Была закрыта главная большевистская газета «Правда», отдан приказ об аресте В.И Ленина и некоторых других видных большевистских руководителей по обвинению в шпионаже в пользу Германии.

В июле было сформировано второе коалиционное Временное правительство. Его главой стал А.Ф.Керенский. Меньшевистская и эсеровская партии, возглавляя тогда по сути всю систему Советов объявили новое правительство «правительством спасения революции» и наделили его чрезвычайными полномочиями. Была восстановлена смертная казнь на фронте, введены военно-полевые суды и военная цензура, в некоторые города направлены карательные экспедиции. Власть фактически сосредоточилась в руках правительства. С двоевластием было покончено. Однако поляризация политических сил в России неуклонно нарастала. Продолжалась обескровившая страну и народ война. Откладывались выборы в Учредительное Собрание. Углублялись промышленная разруха и продовольственный кризис. Стремительно росла радикализация масс и укреплялись позиции экстремистских сил. С одной стороны, на своем VI съезде (конец июля – начало августа 1917 г.) провозгласили курс на вооруженный захват власти большевистская партия. С другой – на правом политическом фланге зрела идея установления военной диктатуры. Ярко проявилось это на Государственном совещании, созванном 12 августа 1917г. На нем присутствовали представители буржуазии, высшего духовенства, офицеров и генералитета, бывшие депутаты всех Государственных дум, руководство Советов. Центральной фигурой совещания стал Верховный главнокомандующий генерал Л.Г.Корнилов, который потребовал ввести смертную казнь в тылу, установить строгую дисциплину на железных дорогах, фабриках и заводах.

25 августа 1917 г. по негласной договоренности с А.Ф. Керенским Л.Г.Корнилов двинул к Петрограду конный корпус и две конные дивизии. Войска должны были «оздоровить столицу», т.е. очистить ее от самых опасных противников Временного правительства – большевиков. На следующий день А.Ф.Керенского известили о планах Лавра Корнилова сместить после введения войск в Петроград Временное правительство и взять военную и гражданскую власть в свои руки. Современные историки сомневаются в достоверности этих сведений. Однако Керенский испугался. 27 августа он объявил продвигавшиеся к Петрограду с его санкции войска мятежными и сместил Корнилова с поста Верховного главнокомандующего. В своих действиях Керенский тут же получил поддержку революционных сил, руководимых большевиками. К 30 августа войска наступившая по приказу Л. Корнилова на Петроград без выстрелов были остановлены и рассеяны.

Керенский попытался упрочить свое положение и стабилизировать обстановку в стране. 1 сентября 1917г. Россия была провозглашена республикой. Власть перешла к Директории из пяти человек под руководством Керенского. 14 сентября созывается Демократическое совещание, призванное сыграть роль источника новой государственности. В его работе участвовали представители политических партий, земств и городских дум, профсоюзов, Советов. Был избран постоянно действующий Демократический совет республики (предпарламент). К концу сентября А.Ф. Керенский сформировал третье коалиционное Временное правительство, в которое вновь вошли кадеты и социалисты.

Однако хрупкий баланс сил в стране был нарушен. Провал корниловского наступления вызвал в рядах правых, прежде всего офицеров, смятение и дезорганизацию, ненависть к Керенскому, которого не без оснований обвиняли в беспринципности. Последнему и его правительству уже не приходилось надеяться на какую-либо эффективную помощь со стороны правых. В результате власть оказалась перед прямой и быстро нарастающей угрозой удара с левого, большевистского фланга.

Изменения в государственном строе. Временное правительство до 25 октября 1917 г. претерпело ряд реорганизаций. Было образовано несколько новых ведомств: Министерство труда, главной целью которого было примирение труда и капитала, развитие системы социального страхования; Министерство продовольствия, унаследовавшее задачи Министерства земледелия; Министерство государственного призрения, принявшее на себя функции руководство всей системой действующих в стране благотворительных органов. В августе 1917г. вместо Синода создается Министерство по делам вероисповеданий, действующее в рамках правового статуса церковных организаций (сформировано на церковном Соборе в августе). Для выработки «общего плана организации народного хозяйства и труда, а также для разрешения законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни» создаются Экономический совет и Главный экономический комитет под председательством Г.Е. Львова. Из 36 мест 9 отдавались в нем профсоюзам.

Положение об этих органах было принято в июне 1917 г. В состав Совета входили представители министерств, общественных и научных организаций, профсоюзов. Его руководящий орган - Комитет состоял из министров, назначаемых правительством. Действующие до этого времени все Особые совещания, и комитеты обязаны были руководствоваться постановлениями названного Совета. В его функции входило руководство деятельностью всех органов, регулирующих народное хозяйство, согласование мероприятий в разных отраслях народного хозяйства, объединение статистической работы. Для координации законотворческой деятельности министерств Временное правительство создало Юридическое совещание.

В мае 1917г. принимается новое Временное положение о земских учреждениях. Компетенция земских органов самоуправления значительно расширялась в сравнении с Положением 1890 г. Надзор за ними возлагался на губернского комиссара Временного правительства. Министерство внутренних дел утверждало договоры с частными лицами об устройстве ими земских сооружений, переустройстве дорог и пристаней, заключении займов под залог земского имущества. Исполнительным органом земств становилась милиция.

Органами власти на местах были уездные земские собрания, избираемые на три года из гласных от сельских местностей и городов. При этом возрастной ценз был снят, от выборов отстранены военнослужащие. Списки кандидатов подписывали десять избирателей, ценза оседлости не требовалось. Контроль за выборами осуществлял Сенат. Губернские земские собрания выбирались уездными собраниями.

Компетенция земств была значительно расширена: к их ведению отнесли вопросы охраны труда, создания бирж труда и общественных мастерских, оказания юридической помощи, а также поиски путей повышения уровня жизни.

Представителями власти на местах были комиссары Временного правительства, под их контролем функционировали волостные комитеты. Действовавшие на местах различные комитеты общественности были призваны противодействовать Советам. Общее руководство земствами осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В июне 1917г. было принято положение о Всероссийском Земском Союзе. Его деятельность заключалась в осуществлении мероприятий, продиктованных потребностями общеземского характера, войной и ее последствиями. Для решения этих проблем Союз мог создавать фабрично-заводские, торговые и кредитные предприятия. Союзу предоставлялись права на приобретение имущества, вступление в договоры, иски и обязательства. Он оперировал средствами, формирующимися за счет ассигнований земских собраний, частных сборов, дотаций казны, доходов самого Союза. Его органами были собрание уполномоченных, Главный комитет, ревизионная комиссия.

В мае 1917 г был принят закон «О волостном земстве», упразднивший все другие волостные органы. На волостные земства были возложены обязанности, ранее исполняемые волостными правлениями и волостными старшинами. Исполнительным органом стала волостная управа, она же заменила волостные продовольственные комитеты. В компетенцию волостного земства вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, организация бирж труда. Волостное земское собрание состояло из волостных земских гласных, избираемых на три года и работавших в нем безвозмездно. В компетенцию волостной земской управы входило: созыв собраний, подготовка проектов решений, объявление постановлений центральной власти, охрана порядка и продовольственные обязанности. Уездное земское собрание утверждало сделки по отчуждению волостным земством недвижимости, установленные волостным земством сборы, договоры и займы. В ходе революции была расширена компетенция мировых судов. В судебную систему того периода входили окружные суды, судебные палаты, в которых был ликвидирован институт сословных представителей, мировых судей и их съезды. Наиболее важные дела рассматривались в мировых присутствиях.

В мае – июне 1917 г. принимаются акты, которые устанавливали новые цензы для судей: для мировых – среднее образование и трехгодичный стаж чиновника, для окружных – высшее образование и определенный стаж работы в госаппарате.

В марте по инициативе Петроградского Совета правительство учредило временные суды, состоявшие из мирового судьи и двух заседателей (рабочего и солдата). В их компетенцию входили дела местного масштаба. После июльских событий эти органы были упразднены.

В мае принят закон «О временном устройстве местного суда», включавший в состав мирового суда участковых и добавочных мировых судей. Членов мирового суда избирали волостные земские собрания и городские думы, утверждал их список мировой съезд.

Уже в мае 1917 г. в стране возрождается система административной юстиции: в уездах стали действовать административные судьи, в губерниях открыты административные отделения окружных судов, административно-судебные функции возложены на первый департамент Сената. В июле в Петрограде было создано Управление уголовного розыска, подчиняющееся прокурору окружного суда и контролируемое прокурором судебной палаты. Формирование органов розыска и дознания проводилось в рамках общего суда и местного самоуправления с целью усиления за ними контроля общественности и представительных органов. В компетенцию органов административной юстиции входило разрешение конфликтов между государственными органами и общественными учреждениями. В сентябре в систему административной юстиции включены земельные и продовольственные комитеты.

Земельные комитеты на губернском, уездном, волостном уровнях были образованы в апреле 1917 г. Их задачей стала подготовка земельной реформы, выработка предложений, которые должны утверждаться на Учредительном Собрании. Члены земельных комитетов избирались земскими собраниями, городскими думами, мировыми съездами из представителей уездных или волостных земельных комитетов, окружных судов, Министерства финансов и Министерства земледелия. Земельные комитеты собирали сведения по земельным делам, осуществляли надзор за эксплуатацией национализированных земель и урегулирование земельных споров.

К компетенции Главного земельного комитета относилось обобщение данных и составление проектов земельных реформ, руководство местными комитетами, контроль за исполнением решений и отмена их в случае необходимости; созыв съездов земельных комитетов. Губернские и уездные комитеты занимались подготовкой представлений о причинах, препятствующих проведению земельной реформы, рассматривали вопросы ограничению действий частных лиц, допускавших бесхозяйственность во владении, споры о владении.

В состав Главного комитета входили Министр земледелия, назначенные правительством члены, представители Всероссийского Совета крестьянских депутатов, Временного комитета Государственной думы, Всероссийского Совета рабочих депутатов, Всероссийского Совета кооперативов, политических партий и научных экономических обществ.

В сентябре 1917 г. были созданы полевые земельные суды, призванные рассматривать земельные споры и дела о беспорядках.

Для разрешения конфликтов на промышленных предприятиях в августе 1917г. были созданы территориальные примирительные камеры в или отраслях промышленности. Второй инстанцией для решения этих споров стали третейские суды.

В апреле 1917 г. был учрежден институт комиссаров труда, возглавлявших трудовые округа из нескольких губерний. В их ведении находились биржи труда, закон о которых был принят в августе. В апреле же специальным постановлением были определены функции фабрично-заводских комитетов, создававшихся явочным порядком на местах. В августе законодательно закрепляется порядок найма рабочих; хозяевам предприятий предоставляется право проводить локауты (увольнение бастующих рабочих).

В то же время следует обратить внимание, что деятельность всех звеньев государственного аппарата в период республики отличалась крайней неустойчивостью и неэффективностью. В обществе исчезло доверие к власти, ее решения оставались на бумаге, а часто просто оспаривались и не признавались населением. Страну постепенно стала захлестывать волна беспорядков и насилия. В деревне крестьяне в массовом порядке захватывали земли, сжигали барские имения, убивали их владельцев. В воинских частях солдаты не подчинялись приказам, армия перестала существовать как боевая сила. Локауты, сознательный экономический саботаж со стороны некоторых предпринимателей и забастовки рабочих окончательно дезорганизовали производство как систему.