§ 3. Современная земельная реформа

Исключительная государственная собственность па землю, сплошная коллективизация сельского хозяйства обнаружили к середине 1980-х гг. глубокие противоречия в развитии земельных отношений. Бесплатный характер использования земли землеполь­зователями имел своим последствием бесхозяйственность. Эти причины предопределили необходимость проведения комплекса экономических, правовых и иных мероприятий, направленных на коренное изменение земельного строя.

Начало земельной реформе в Союзе ССР было положено при­нятием в 1990 г. Закона «О собственности в СССР»¹, «Основ зако­нодательства Союза ССР и союзных республик о земле»². Этими нормативными актами была ликвидирована монополия союзного государства на землю; субъектами права собственности были при­знаны союзные и автономные округа, республики, автономные области и округа.

Земельная реформа в России получила развитие с приняти- / ем Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе»³,/ Указанным Законом и Республиканской программой проведения земельной реформы, утвержденной постановлением Совета Ми­нистров РСФСР от 18 января 1991 г.⁴, был определен механизм ее,проведения.

Земельная реформа была направлена на повышение эффектив­ности использования земель, укрепление прав субъектов на землю, формирование эффективного механизма регулирования земельных отношений, создание условий для увеличения социального, инвес­тиционного, производительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста.

В содержании земельной реформы можно выделить несколько направлений земельных преобразований:

• меры правового характера (принятие значительного массива нормативных актов, направленных на реализацию земельной реформы);

• меры экономического характера (в частности, реорганизация колхозов, совхозов и иных сельскохозяйственных предприятий; ликвидация монополии государства на землю; введение платы за использование земли, принятие мер материального поощре­ния рационального использования земель);

• меры организационного характера (создание специального органа, осуществляющего проведение земельной рефор­мы, — Комитета по земельным ресурсам и землеустройству; Земельного банка).

В соответствии с упомянутым Законом земельная реформа име­ет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационально­го использования и охраны земель на территории РФ. Входе ре­формы осуществляется наделение землей граждан, организаций с закреплением их прав на землю в порядке, установленном зако­нодательством РФ.

Земельная реформа проводится поэтапно.

На первом этапе должно было i [роизойти закрепление за местны­ми органами прав по распоряжению землей, с одновременным уточ­нением административных границ, выявлением потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формированием специального фонда земель для их последующего перераспределения, установлением ставок земельного налога и цены земли.

На втором этапе осуществляются передача и закрепление зе­мель в собственность, пользование, в том числе в аренду, владение граждан и юридических лиц.

В соответствии с положениями Земельного кодекса РСФСР 1991 г. в бессрочное (постоянное) пользование земельные участки предоставлял ис ь:

• колхозам, сельскохозяйственным кооперативам, акционер­ным обществам (если в них не введена собственность па землю), совхозам, другим государственным сельскохозяйс­твенным предприятиям, а также предприятиям, учреждениям и организациям;

• гражданам РСФСР — в собственность, пожизненное наследу­емое владение или аренду для индивидуального жилищного строительства, а также в основном для целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства;

• гражданам РСФСР и других союзных республик — в пожиз­ненное наследуемое владение или в аренду для строительства, предпринимательской деятельности и иных не запрещенных законом целей.

Иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое владение не передавались. Решения об изъятии и предоставлении земельных участков принимали мест­ные Советы народных депутатов (с 1993 г. — местные админист­рации).

Право частной собственности на землю было впервые предус­мотрено в Законе РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изме­нениях и дополнениях Конституции (основного закона) РСФСР». Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме пере­дачи по наследству, возможны были только государству (в лице Совета народных депутатов), на территории которого располо­жен земельный участок. В течение 10 лет с момента приобретения прав собственности на земельный участок его купля-продажа не допускалась.

Земельным кодексом РСФСР 1991 г. было предусмотрено созда­ние крестьянских (фермерских) хозяйств. Они стали создаваться путем выделения (без согласия трудового коллектива) колхозников и работников совхозов со своей земельной долей и имуществен­ным паем. Кроме того, у колхозов и совхозов изымалась часть зе­мель в районный фонд для создания других фермерских хозяйств. Был определен порядок их создания, наделения землей, выхода из хозяйств с земельными долями и имущественными паями.

Постепенно право частной собственности на землю расширя­лось. Указом от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»⁵ собственни­кам земельных долей было предоставлено право продавать свои доли до истечения десятилетнего срока: при выходе на пенсию, при передаче по наследству, переезде в другую местность и при вложении средств в местную перерабатывающую промышлен­ность. Доли продавались членам колхоза (работникам совхоза) либо лицам, вступающим в члены колхоза или поступающим на работу в совхоз.

Существенное значение в развитии правового регулирования земельных отношений имел Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», которым собственникам земельных участков были предоставлены широкие права по распоряжению участками. Конституция РФ 1993 г. закрепила частную, государс­твенную, муниципальную и иные формы.

Основные направления государственной земельной политики на современном этапе были определены в Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999—2002 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июля 1999 г. № 694¹. Правительство констатировало, что в России завершен только первый этап земельных преобразований. К январю 1999 г. в России произошли значительные изменения:

• ликвидирована монополия государственной собственности на землю;

• проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и совхозов, осуществлена приватизация 115,9 млн га их земель, сфор­мирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств;

• сельским и городским жителям бесплатно переданы в соб­ственность миллионы гектаров продуктивных земель, в ос­новном решена проблема обеспечения граждан земельными участками;

• собственниками приватизированных предприятий и иных объектов недвижимости выкуплено более 10 тыс. земельных участков под такими предприятиями и объектами;

• зарегистрированы права граждан и юридических лиц на большую часть земельных участков, документы выданы 35 млн граждан и 672 тыс. юридических лиц и крестьянских (фермерских)хозяйств;

• введена плата за пользование землей, обеспечены поступ­ления земельных платежей в бюджеты всех уровней;

• количество сделок с землей постоянно растет и достигло 450 тыс. в год.

В современный период происходит дальнейшее развитие из­менений земельного строя. Так, по сведениям государственной статистической отчетности о сделках с землей только за 2006 г. в России было осуществлено 3921,4 тыс. сделок с государственны­ми, муниципальными землями (105 214,8 тыс. га), более 623,7 тыс. сделок с частными земельными участками (1231, 8 тыс га).

Наряду с положительными результатами заметно и то, что про­цессы реформирования в целом протекают непоследовательно, бессистемно и крайне медленно. В основном земельная рефор­ма коснулась земель сельскохозяйственного назначения. Крайне медленная приватизация земли в городах не позволяет привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение городских земель в соответствии с требованиями рынка и разви­тием городов.

Для дальнейшего реформирования земельных отношений не­обходимо было принятие земельного законодательства, адекват­но регулирующего сложившиеся общественные отношения. Для приведения устаревшего, противоречивого земельного законо­дательства в соответствие с новыми социально-экономическими условиями, сложившимися в Российской Федерации, был принят новый Земельный кодекс, который вступил в силу с 30 октября 2001 г. — со дня его официального опубликования. Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» признаны утратив­шими силу многие нормативные акты, регулировавшие земель­ные отношения, втом числе и Земельный кодекс РСФСР 1991 г. Принятие Земельного кодекса РФ знаменует собой новую веху в развитии земельной реформы. Наличие значительного количества норм, позволяющих достаточно детально регулировать земельные отношения на федеральном уровне, не исключает и принятия нор­мативных актов по отдельным вопросам субъектами РФ ЗК РФ имеет несомненные достоинства, но также и целый ряд недостат­ков (в частности, противоречивые нормы, содержащиеся в нем, не всегда позволяют реализовать их правила на практике).

Литература

Быстрое Г.Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика // Государство и право. 2000. № 4.

Голиченков А.К. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: история, отличительные черты, значение // Экологическое право. 2003. № 1.

Жариков Ю.Г., Шейнин Л.Б. Из истории земельного законодательства Рос­сии // Законодательство и экономика. 1995. № 5—6.

Земельное право России: Учебник / Ю.Г. Жариков, В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин. М., 2003.

Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристь, 2001.

Казанцев Н.Д. Из истории науки советского земельного и природоохрани­тельного права // Экологическое право. 2006. № 2.

Kaccofl.A. Русское поземельное право. М., 1906.

Клюканова Л.Г. Земельно-правовая реформа в Российской Федерации // Правоведение. 2002. № 4. Российское законодательство X—XX вв. Документы крестьянской реформы. Т. 7. М.: Юр. лит., 1989.

Сыродоев Н.А. История земельного права // Правоведение. 1999. № 4.

Хауке О.А. Крестьянское земельное право. М., 1914