§ 6. Земельно-правовая ответственность

Наличие специальной земельно-правовой ответственно­сти не является бесспорным фактом. Сомнение в признании земельно-правовой ответственности в качестве самостоятельной формы ответственности было высказано в юридической литературе после отмены в конце 1993 г. ст. 39 Земельного кодекса РСФСР, которая предусматривала случаи принудительного прекращения права на землю за земельные правонарушения. Хотя ст. 39 Земель­ного кодекса РСФСР не применялась, продолжала действовать ст. 32 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», в соответствии с которой деятельность крестьянского (фермерского) хозяйства прекращалась в случаях неиспользования земельного участка в сельскохозяйственных целях в течение одного года.

Принятый ЗК РФ справедливо вновь вернулся к институту изъятия земель, что позволяет говорить о нормативном закреп­лении земельно-правовой ответственности, которая выражается в принудительном прекращении права на земельный участок, изъ­ятии участка. Применение земельно-правовой ответственности обеспечивает заинтересованность в надлежащем использовании земельных ресурсов.

Прекращение права на земельный участок при неисполь­зовании его по назначению или использовании с нарушением законодательства является санкцией за нарушение требований земельно-правовых норм, предусмотренной в нормах земельно­го законодательства¹. Порядок и основания прекращения прав на земельные участки в результате земельного правонарушения урегулированы нормами ст. 44—47, 54 ЗК РФ, ст. 284—286 ГК РФ. Земельно-правовая ответственность характеризуется специ­фическим видом санкции, закрепленным в нормах специального законодательства, и особым порядком ее применения.

В целом же по РФ только за 2006 г. выявлено 7538 нарушений земельного законодательства, связанных с неиспользованием зе­мельных участков, что составляет 12% от общего числа нарушений в данной сфере. Довольно часто встречаются случаи использования земельных участков не по целевому назначению — 2836 наруше­ний, что составляет 4,5% от общего числа нарушений. Несмотря на значительное количество данных видов земельных правона­рушений, потенциально допускающих возможность принуди­тельного прекращения прав на землю, за 2006 г. вынесено только 1840 предупреждений о возможном прекращении прав на землю (правда, количество предупреждений увеличилось на 6% по срав­нению с 2005 г.). В 2007 г. вынесено более 2000 предупреждений о возможном прекращении прав на землю, и только в 252 право на земельный участок было прекращено. При этом отмечается тенденция к увеличению (на 'Д) выявления таких административ­ных правонарушений, как использование земельных участков не по целевому назначению и снижение выявления неиспользуемых земельных участков (более чем на 1500).

Субъектами земельно-правовой ответственности могут быть собственники земельных участков, землевладельцы, землеполь­зователи — юридические лица или физические лица, достигшие 16-летнего возраста. Арендаторы земельных участков не могут быть привлечены к земельно-правовой ответственности. Прекращение арендных отношений в связи с ненадлежащим использованием земельных участков производится в рамках гражданско-правовой ответственности, наступающей в связи с неисполнением (нена­длежащим исполнением) договорных отношений.

Тот факт, что основания для принудительного прекращения права собственности содержатся в ст. 284 и 285 ГК РФ, не опровергает сказанное. Представляется, что некоторые нормы (вчастности, и положения указанныхстатей), содержащиеся в ГК РФ, по своей природе являются земельно-правовыми.

Основаниями принудительного прекращения права пожизнен­ного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочно­го пользования земельным участком в случае его ненадлежащего использования являются:

1. использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной кате­гории земель;

2. использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяй­ственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

3. неиспользование в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом, за исклю­чением времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;

4. неустранение совершенных умышленно земельных право­нарушений, указанных в подп. 3 п. 2 ст. 45 ЗК РФ.

Принудительное прекращение права пожизненного наследуемо­го владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется в судебном по­рядке и является крайней мерой, которая реализуется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа. Для принудительного прекращения перечисленных прав установлена следующая процедура.

Одновременно с наложением административного взыскания (штрафа) уполномоченным исполнительным органом государ­ственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законода­тельства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях¹ с последующим уведомлением органа, предо­ставившего земельный участок.

Предупреждение о допущенных земельных правонарушениях не является мерой ад­министративного взыскания, так как не выполняет функций мер ответственности.

Несмотря на достаточно обширный круг оснований прекраще­ния права постоянного (бессрочного) пользования, права пожиз­ненного наследуемого владения, безвозмездного срочного пользо­вания, содержащийся в ст. 45, 47 ЗК РФ, анализ КоАП РФ приво­дит к выводу о невозможности применения некоторых из них. Так, КоАП РФ не предусматривает административную ответственность за использование земельного участка способами, которые приво­дят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки; нарушение режима использования земель природоохранного, рек­реационного назначения, земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению; за систематическую неуплату земельного налога и др. Между тем, привлечение к административной ответственности за конкретные земельные правонарушения является обязательной предпосылкой применения земельно-правовой ответственности заданное нарушение. Выходом из сложившейся ситуации может быть не только соответствующее пополнение норм КоАП РФ, но и принятие субъектами РФ законов об административной ответ­ственности за те правонарушения, которые названы в земельном кодексе, но за которые не установлена административная ответ­ственность на федеральном уровне (см. ст. 2.1 КоАП РФ).

В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок в компе­тентный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. Таким образом, начинается процедура принудительного прекращения прав на земельный участок.

Орган государственной власти или орган местного само­управления направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок. Суд выносит решение с учетом всех обстоя­тельств дела. Суд может установить новый срок для устранения допущенных нарушений, а также отказать в прекращении соот­ветствующего права. Любое решение суда может быть обжаловано в сроки и в порядке, установленные гражданским процессуальным законодательством. При отсутствии жалобы на судебное решение по истечении десятидневного срока с момента принятия решения суда о прекращении права на земельный участок исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправле­ния направляет заявление о государственной регистрации прекра­щения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Прекращение права на земельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от возмеще­ния причиненного вреда. В соответствии со ст. 76 ЗК РФ граждане и юридические лица обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате нарушения земельного законодатель­ства. Такая обязанность сохраняется и в случае, когда земельный участок был у него изъят при неустранении нарушения. Если про­изошло захламление, другие виды порчи земель, правонарушитель обязан привести земельный участок в пригодное для использова­ния состояние или такие действия производятся за его счет.

Порядок принудительного прекращения права собственности определяется земельным законодательством ^учетом норм 1 К РФ (ст. 284—287) и был рассмотрен в § 5 гл. 4 данного учебника. Основ­ное отличие в порядке прекращения права собственности в случае ненадлежащего использования земельного участка от прекращения иных прав на земельный участок по этому же основанию заклю­чается в возмездном характере прекращения права собственности. Собственнику выплачивается сумма, вырученная от Продажи изъ­ятого земельного участка. Также необходимо отметить, что исходя из действующего в настоящее время земельного и гражданского законодательства об изъятии земельных участков и прекращении прав на земельные участки можно сделать вывод, что для изъ­ятия земельного участка у собственника ввиду ненадлежащего использования не требуется его привлечение к административной ответственности за соответствующее правонарушение и наложе­ние административного взыскания в виде штрафа. Между тем, наличие дополнительного этапа в процедуре изъятия земельного участка у его собственника отвечает, прежде всего, его интересам (позволяет полно и всесторонне оценить деяние собственника, предоставляет дополнительное время для устранения допущенного земельного правонарушения) и обеспечивает реализацию такого конституционного положения, как равенство всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции РФ).

Нормы п. 2 ст. 54 ЗК РФ (предусматривающие, что прину­дительное прекращение права пожизненно наследуемого владе­ния, постоянного (бессрочного) пользования и безвозмездного срочного пользования осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного штрафа) следует распространить и на процедуру изъятия земельного участка у его собственника. Для устранения существующих пробелов необходимо дополнить Земельный кодекс РФ положениями, которые бы четко устанав­ливали основания и единый порядок применения земельно-пра- вовой ответственности ко всем лицам, использующим земельные участки, независимо от их правового статуса.

Литература

Анисимов А.П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений // Журнал российского права. 2004. № 2.

Земельное право: Учебник. 3-е изд., исправ. и доп. / Под ред. В.Х. Улюкаева. М.: Былина, 2002.

Ибрагимов К.Х. Вопросы земельно-правовой ответственности // Журнал рос­сийского права. 2006. № 10.

Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. 3-е изд., исправ. и доп. / Отв. ред. В.М. Лебедев. М.: Юрайт-Издат, 2004.

Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» /Отв. ред. Г.Е. Быстрое, Б.Д. Клюкин. М.: Контракт: ИНФРА-М, 2002.

Сухова Е.А. Гражданско-правовая ответственность за правонарушения в об­ласти охраны и использования земель: анализ законодательства и практики // Законодательство и экономика. 2006. N9 7.

Сухова Е.А. Юридическая ответственность за нарушения земельного законо­дательства // Право и экономика. 2006. № 2.