§ 2. Источники земельного права

Под источником земельного права в юридическом смысле обычно понимаются нормативно-правовые акты, принятые упол­номоченными органами и содержащие правовые нормы, регули­рующие земельные отношения¹.

См.: Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 171; Земельное право России / Под ред. В.В. Петрова. М., 1998. С. 37; Земельное право: Учебник / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева. С. 25; Жариков Ю.Г. Земельное право России. М., 2006. С. 37-38; Ерофеев Б.В. Земельное право России. С. 85; Чубуков Г.В. Земельное право России. С. 42. Также см.: Теория права и государства / Под ред. В.В.Лазарева. М., 1997. С. 124.

Источник права — это внешняя форма выражения нормы пра­ва. Соответственно источником земельного права является внешняя форма выражения земельно-правовых норм, т.е. то, что использует правоприменитель при разрешении конкретных дел.

Наряду с нормативными правовыми актами источники земель­ного права составляют общепризнанные принципы международ­ного права, международные договоры, обычаи.

Нормативный правовой акт является наиболее характерной фор­мой правового регулирования земельных отношений. Статья 2 ЗК РФ определяет иерархию правовых актов, регулирующих земель­ные отношения. Причем в п. I названной статьи термин «земельное законодательство» используется в узком смысле — под земельным законодательством понимаются только ЗК РФ, федеральные зако­ны и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ. Нормативные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и регулирующие земель­ные отношения, не относятся к земельному законодательству, но являются иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы земельного права. К категории последних относятся акты министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, которые регулируют земельные отношения, хотя акты этих органов не поименованы в ст. 2 ЗК РФ.

Система нормативных правовых актов (строгий порядок со­подчиненное™ правовых актов по их юридической силе) пред­ставлена:

1. Конституцией Российской Федерации (России), где закреплены общие принципы регулирования земельных отношений;

2. Нормативными правовыми актами законодательных органов

РФ. Главное место среди земельного законодательства занимает Земельный кодекс РФ, вступивший в силу 30 октября 2001 г. Фе­деральным законом № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» признаны утратившими силу Земельный кодекс РСФСР 1991 г. и другие нормативные правовые акты, регулировавшие земельные отношения. Со дня введения в действие ЗК РФ законодательные акты Союза ССР, содержавшие нормы земельного права и действовавшие на территории РФ, не применяются. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответ­ствовать ЗК РФ.

Принятие нового ЗК РФ было вызвано острой необходимостью появления земельного законодательства, адекватно регулирующе­го новые экономические отношения по использованию и охране земель.

К кодифицированным источникам земельного права следует отнести также Гражданский кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ.

Действует целый ряд федеральных законов специального харак­тера: «О мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначе­ния», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерчес­ких объединениях граждан», «О государственном кадастре недви­жимости», «О землеустройстве» и др.

3) федеральными подзаконными нормативными правовыми актами¹. Длительное время указы Президента РФ занимали цент­ральное место среди источников земельного права. ЗК РФ урегу­лировал многие земельные отношения, которые до его принятия регулировались только указами Президента РФ, однако снижение роли указов Президента в регулировании земельных отношений не означает уменьшения их значения в современном земельном праве. Согласно ч. 1 ст. 2 ЗК РФ указы Президента РФ не должны противоречить ЗК РФ, федеральным законам.

Акты, регулирующие земельные отношения, вправе принимать и Правительство РФ в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения. В ряде случаев ЗК РФ прямо устанавливает, какие земельные отношения должны ре­гулироваться именно нормативными актами Правительства РФ. Так, Правительство определяет порядок консервации земель с изъятием их из оборота (постановление Правительства РФ от 2 ок­тября 2002 г. № 830), вправе установить общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Иные федеральные органы исполнительной власти (например, Министерство экономического развития и торговли, Министер­ство природных ресурсов) могут издавать акты, содержащие нормы земельного права, в случаях, предусмотренных земельным зако-

Учитывая, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, федеральные нормативные акты по своей юридической силе могут быть ниже нормативных актов субъектов РФ. Например, по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции субъекта РФ.

нодательством и нормативными актами Президента РФ и Пра­вительства РФ;

4. нормативными правовыми актами законодательных и испол­нительных органов субъектов Российской Федерации. Законы субъ­ектов РФ, принимаемые в соответствии с ЗК РФ и федеральны­ми законами, включаются в состав земельного законодательства. Органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий вправе издавать акты, содержащие нормы земельно­го права, на основании и во исполнение нормативных правовых актов РФ и законов субъектов РФ. К полномочиям субъектов РФ в области земельных отношений относятся разработка и реали­зация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ, иные полномочия, не отне­сенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления.

Нормативные правовые акты субъектов РФ имеют в земельном праве немаловажное значение. В соответствии с положением ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство отнесено к совмест­ному ведению РФ и ее субъектов. Во многих субъектах РФ при­няты законы, регулирующие обширный круг земельных отноше­ний, в виде земельных кодексов республик, законов о земле и т.п. Действуют на территории республик, краев, областей, автономных областей и округов и принятые ими нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные виды земельных отношений. Феде­ральные нормативные акты должны устанавливать основы феде­ральной политики в области регулирования земельных отношений; ограничения прав собственников земельных участков, землеполь­зователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков и ограничения оборотоспособности земельных участков; условия и порядок пользования землей; должны регулировать отношения по мониторингу земель, ведению государственного кадастра объ­ектов недвижимости, государственному земельному контролю, землеустройству и др. Субъекты РФ должны конкретизировать, детализировать правовое регулирование земельных отношений с учетом социальных, экономических, национальных, культурных, географических и иных особенностей территорий, но в рамках, определенных федеральным законодательством;

4. нормативными правовыми актами органов местного самоуправ­ления РФ. Органы местного самоуправления вправе принимать акты, содержащие нормы земельного права, на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых ак­тов субъектов РФ. В частности, органы местного самоуправления принимают правила землепользования и застройки территорий го­родских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разрабатывают местные программы использования и охраны земель.

Иные источники находят не столь широкое применение в зе­мельном праве. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепри­знанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Например, международные договоры могут определять правовое положение в земельных отношениях граждан иных государств. Со­глашением между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой от 10 октября 1997 г. определены руководящие при­нципы совместного использования отдельных островов и примы­кающих к ним акваторий на пограничных реках.

Конституционный принцип приоритета норм международного права закреплен и в ст. 4 ЗК РФ, согласно которой, «если между­народным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, ко­торые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора».

Нормы, регулирующие отношения по поводу земли, можно обнаружить и в соглашениях между государственными органами РФ и ее субъектов. Подобного рода нормативные договоры были заключены с Иркутской, Свердловской, Ростовской областями и др. Что же касается примерных (типовых) договоров (например, Ти­повые договоры дарения и мены земельными участками, утверж­денные письмом Роскомзема от 19 октября 1994 г. № 2-16/1629), то в силу ст. 427 ГК РФ они применяются только в случаях, если есть отсылка в конкретном договоре, заключенном между сторо­нами, на их условия. Когда же в договоре такой ссылки нет, то примерные условия могут применяться к отношениям сторон в качестве обычаев делового оборота.

Под обычаем понимается сложившееся в течение длительного времени и широко применяемое правило поведения, не преду­смотренное законодательством. Например, в ГК РФ (ст. 5) опре­деляется обычай делового оборота как обычай, сложившийся в какой-либо области предпринимательской деятельности.