Методика оценки эффективности административной организации (эдэ)
В конкурентной среде во всем мире эффективность использования организацией своих ресурсов становится всё более важной. Для административных организаций в конечном итоге - это вопрос отчетности перед налогоплательщиками и обществом. В этом плане вызывает интерес методика оценки исполнительской деятельности административных учреждений, разработанная Рэйнером108.
В её основу положена концепция “ОТДАЧИ ДЕНЕГ”, которая использует такие понятия, как “экономия”, “действенность”, “эффективность” (ЭДЭ). Покажем сначала, как эти понятия определяются, а затем рассмотрим, как они применяются к оценке деятельности государственных организаций.
В соответствии с системным подходом, организация имеет свои “входы”, “процессы” и “выходы”. Возьмем, к примеру, процесс изготовления шариковой ручки. На “входе” мы увидим металлический шарик, пластмассу и пасту, которые под воздействием труда, превращаются на “выходе” в пишущий предмет (см. рис. 35).
Рис. 35. Схема рабочего процесса
Понятие “ЭКОНОМИЯ” связано с вкладом в процесс производства, т.е. “входами”. Экономию определяют, как стремление снизить стоимость входящих ресурсов. В нашем случае это означает - минимально уменьшить стоимость вкладываемых материальных средств, труда и других факторов производства при определенном сохранении качества шариковой ручки.
“ДЕЙСТВЕННОСТЬ” отражает степень достижения цели. Речь идет о соотношении предполагаемой и реальной выгоды. Действенность - это оценка продвижения к цели и рассмотрение иных способов её достижения. Так, фирма, производящая шариковые ручки, намечает их выпуск в многоцветном варианте, благодаря чему можно завоевать 10% рынка подобной продукции. Она сможет сопоставить то, что реально достигнуто, с поставленной ранее целью.
“ЭФФЕКТИВНОСТЬ” предполагает соотношение между входящими затратами и выпуском продукции. Эффективной (продуктивной или рентабельной) программой будет такая, которая выполнена с минимальной затратой средств. Эффективности можно добиться, сделав минимальными затраты по сравнению с выгодой или, наоборот, максимальной выгодой по сравнению с затратами, или то и другое сразу. Решающий фактор в этом соотношении - процесс преобразования затрат в выгоду.
Исходя из такого определения понятий, можно сложить следующую формулу: ОТДАЧА ДЕНЕГ = ДЕЙСТВЕННОСТЬ х ЭФФЕКТИВНОСТЬ х ЭКОНОМИЯ. Отдача денег увеличивает ценность выходящего ресурса по отношению к действительной стоимости входящего ресурса.
Можно ли применить эту формулу к деятельности госучреждений? Здесь возникает ряд трудностей. Во-первых, некоторые административные организации обладают монополией на услуги. Например, существует только одно министерство здравоохранения и социального развития и у него нет поэтому стимула для повышения эффективности. В конкурентной среде неэффективность организации привела бы к снижению доходов, более низким дивидендам держателей акций, в конечном счете - к банкротству. Во-вторых, у производственной организации есть осязаемая продукция (шариковая ручка). Но это редко встретишь в госучреждении. Какова “продукция”, например, у местной администрации - постановления, идеи, аналитические записки? В-третьих, у производственной организации существует конкретный потребитель, который обменивает свои деньги, например, на шариковые ручки. Госучреждению не всегда легко определить “потребителя”. Это может быть и министр, и обычный гражданин. Однако министр стремится, как правило, сократить расходы на услуги, в то время как граждане нуждаются в большем объеме услуг. В-четвертых, производственная организация имеет четкую цель добиться максимальной прибыли. Экономия благодаря действенности способствует повышению эффективности. Госучреждения не могут столь четко сформулировать свои цели. Например, в число ценностей, на которые ориентируется государство, входит справедливость. Однако каждый чиновник понимает справедливость по-своему.
Как же измерить экономию, действенность и эффективность административных учреждений? Следуя рациональной модели выработки политики, организация решает, каких целей и с помощью какого курса добиваться. Затем возникает естественный вопрос: “как узнать, достиг ли я того, что наметил?” Для того, чтобы ответить на него, следует оценить проделанную работу. Поэтому менеджеры и в государственных, и в частных организациях пользуются некими единицами измерения. Например, “прибыль” в госучреждениях станет известна только после “исторического события” - составления отчета об исполнении бюджета. Однако менеджеру нужна и промежуточная информация.
Очевидно, что критерии, с которыми подходят к оценке исполнительской деятельности, нельзя рассматривать в отрыве от культуры, структуры и внешней среды данного учреждения. Об этом, в частности, пишут П.Джексон и Б.Пальмер: “Обязанность руководства - добиться, чтобы у организации были представления о перспективе и стратегии, пути достижения которых отражают отдаленные и ближайшие цели. Не может быть системы оценок, если цели четко не сформулированы и их не поняли те, перед кем они поставлены. Кроме того, сами по себе эти цели бессмысленны, если нет возможности оценить их выполнение”109
Приведу ряд наиболее распространенных критериев оценки работы:
1. Показатели себестоимости (во сколько обходится услуга, например, обработка заявки на ремонт жилища?);
2. Показатели производительности (сколько может сделать один работник, например, обработать заявок на ремонт за день?);
3. Показатели соотношения между спросом и предложением (реальное предоставление услуг по сравнению с показателями потенциального спроса, например, число отремонтированных квартир на 100 желающих).
Перечень подобных критериев можно продолжить. Однако они не будут иметь смысла, если нет цели. Данные следует преобразовать в значимую информацию, например, с помощью «структурного опроса». Суть этого метода можно выразить словами Редьярда Киплинга: “Есть у меня шестерка слуг проворных, удалых и все, что вижу я вокруг – все знаю я от них. Они по знаку моему являются в нужде. Зовут их Как и Почему, Кто, Что, Когда и Где». Когда аналитик сталкивается с проблемой оценки деятельности административной организации, необходимо критически изучить ситуацию с помощью следующей матрицы (см.табл.23).
В качестве основных целей проверки административной организации ставятся: а) отдача денег; б) повышение качества работы; в) улучшение руководства и организации. Временные рамки типичной проверки составляют два года. Она проводится в несколько этапов: 1) определяется предмет и условия проверки;2) составляется план проверки, рассчитанной на 15 дней; 3) проводится работа на месте; 4) по истечении 60 дней обсуждаются поступающие данные; 5) через 90 дней составляется отчет о проверке; 6) спустя три месяца разрабатывается план мероприятий; 7) через два года составляется отчет о проделанной работе.
Таблица 23.