4.3. Президентська поліархія в зарубіжних країнах 4.3.1. Поняття президентської поліархії

Створений 1787 р. конституційний прототип - "вашинг­тонська" модель президентської форми державного правління у подальшому була запозичена багатьма країнами, але жодна з них, незважаючи на тривалий час, що пройшов, не змогла кар­динальним чином змінити американську конституційну мо­дель. Він досі є тим джерелом, що дає уявлення про сучасне поняття президентської поліархії.

Президентський вид форми державного правління, як і парламентський, безумовно теж є поліархічним, оскільки на­самперед базується на деконцентрованій системі влади, обу­мовленій відповідним типом "розподілу влади". На відміну від зарубіжних дослідників, де "цей поділ влади нелегко сформу­лювати"¹, вітчизняні визначають його як "жорсткий"². Побудо­ва механізму здійснення державної влади саме на його засадах є однією з ключових ознак президентської форми державного

правління.

Зміст американського, жорсткого "розподілу влад" на відміну від "м'якого", британо-французького, полягає в макси­мальному відокремленні органів законодавчої і виконавчої влади в плані їх організації і діяльності.

Правовий статус законодавчої влади, яка в США пред­ставлена двопалатним Конгресом, закріплений в статті І Кон­ституції 1787 р. Цей факт свідчив про значення, яке її творці приділяли цьому вищому державному органу і певної їх по­ступки представникам демократичної течії серед делегатів.

Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія—С. 82. ² Див.: Шаповал В. Форма держави в конституційному праві // Вісник Конституційного суду України.— 2003.—№2.— С.56.

133

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Найважливішою прерогативою Конгресу було визначено за­конодавство. Ніяка інша влада, ніякий інший державний ор­ган подібною владою не володіють, Це право носить у прин­ципі універсальний характер, тобто закон може бути прийня­тий з будь-якого питання. Але це має бути дійсно закон, а не просто акт, що підмінює управлінське рішення. Закон - це акт, який містить найбільш загальні правила (норми), які регулю­ють ту чи іншу сферу суспільних відносин. Якщо ж у формі за­кону намагаються вирішувати оперативні питання уп­равління, підмінити видання загальної норми індивідуально визначеною, яка може бути застосована лише до даного кон­кретного випадку, то мова йде про вторгнення в сферу діяль­ності виконавчої влади. Зрозуміло, що в такому випадку має місце порушення принципу поділу влади, а значить і сам тако­го роду законодавчий акт набував антиконституційного, тобто протиправного характеру¹.

На відміну від законодавчих органів парламентських країн, парламенти в президентських псліархіях самі пропону­ють і приймають закони. Мандат члена парламенту не­сумісний з посадою члена уряду. За логікою жорсткого "роз­поділу влад", покладеного в основу Конституції США, фор­мально виключається наявність у президента та інших носіїв виконавчої влади права законодавчої ініціативи у парламенті. Такий підхід є протилежним прийнятому за умов парла­ментського правління, коли ініціювати законопроекти упов­новажені депутати і уряд як вищий орган виконавчої влади, і саме за урядовою ініціативою приймають переважну більшість законів. Більш того, в конституційній практиці США визнано, що президент, члени кабінету та інші посадові особи в системі виконавчої влади не мають навіть права досту­пу в палати парламенту (крім випадку, коли президент висту­пає з посланнями на спільному засіданні палат). Представни-

ки виконавчої влади, як правило, можуть брати участь у роботі комітетів і комісій палат парламенту (але не в засіданні палат), вони готують найбільш важливі й суттєві законопроекти (во­лодіючи для цього і необхідним апаратом, і інформаційною ба­зою, і іншими можливостями), однак у класичному варіанті президентської поліархії виконавча влада юридично позбавле­на права законодавчої ініціативи і має шукати різні шляхи для винесення законопроекту на розгляд палат. Урядовий законо­проект може бути змінений і доповнений парламентаріями без згоди уряду.

В наступній, II статті, сильній законодавчій владі Консти­туція США (на вимогу делегатів федералістів. - С.Б.) "проти­ставила" сильну виконавчу владу. Структура останньої нага­дувала структуру виконавчої влади часів "дуалістичної мо­нархії" в Англії, коли глава держави (монарх) безпосередньо очолював відповідальний перед ним уряд і тому "вашинг­тонська" модель форми державного правління іноді і сьогодні спеціалістами визначається як "дуалістична республіка". Суттєва різниця полягала у тому, що замість монарха главою нової держави мав стати президент.

Крім того, саме в США президентство зародилося і набу­ло розвитку як інститут виконавчої влади, котрий на відміну від монархічних, спадкових інститутів того часу став формува­тися виборчим шляхом. Відомо, що у подальшому обиратися стали деякі президенти - глави парламентських поліархій. Але якщо в останніх так чи інакше президентура формується з участю парламенту, у президентській поліархії - тільки по­запарламентським шляхом, шляхом загальних виборів грома­дян. "Наявність прямих, або схожих на прямі, загальних ви­борів глави держави, - зазначає Дж. Сарторі, - є "першим виз­начальним критерієм для системи президентського правління..."¹. У США з самого початку були запроваджені

С.26.

Див.: Энтин Л.М. Разделение властей опыт современных государств.—

Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія.—С.79.

134

135

С.К.Бостан, СМ.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

"схожі на прямі", двоступеневі вибори президента, які перед­бачали його обрання не безпосередньо народом, а виборцями. Хоча в цьому плані американська виборча система дещо відрізняється від класичних прямих виборів, це не порушує саму основу цього критерію, оскільки джерелом формування інституту президентства залишається народ.

Ще однією ознакою, котра відрізняє президентську поліархію від парламентарної є закріплення за президентом прерогативи формування уряду: саме президент на власний розсуд призначає і звільняє членів кабінету міністрів. Зазначе­на ознака доповнюється тим, що сформований президентом уряд ним же і очолюється. Відсутність посади прем'єр-міністра є зовнішньо відмінною рисою президентської поліархії, де глава держави є одноособовим носієм виконавчої влади. Стаття 2 Конституції містить припис, згідно якого "ви­конавча влада належить президенту Сполучених Штатів". Ко­легіальний уряд, але є кабінет як дорадча структура при прези­дентові.

Одна з найважливіших ознак президентської поліархії знаходить свій прояв в набагато ширших порівняно з главою парламентарної держави повноваженнях президента. В США наділення Президента широкими повноваженнями відповіда­ло ідеї "батьків-засновників", особливо федералістів, про те, що централізацію створює тільки урядова влада.

Ще однією ключовою ознакою президентської поліархії є те, що в законодавчо-виконавчих зв'язках відсутні такі, що ха­рактерні для парламентських форм: 1) парламентської відповідальності уряду, тобто парламент (або нижня палата) не може висловити недовіру уряду і тим самим змусити його піти у відставку; 2) можливості виконавчої влади достроково розпу­скати парламент (нижню палату) і призначити позачергові парламентські вибори. Відсутність у президента повноваження розпускати парламент ще ідеологами Конституції США роз­глядалось як таке, що могло б деформувати побудовану ними

136

зрівноважену систему між органами законодавчої і виконавчої влади та зумовити визнання домінуючої ролі виконавчої влади (президента). Вони стверджували, що ненадання президенту права дострокового припинення повноважень парламенту компенсується" відсутністю в останнього повноважень щодо визначення кадрового складу виконавчої влади, зокрема прав контролювати діяльність урядовців, які призначаються прези­дентом, і приймати рішення про звільнення їх з посад '.

Закладений в Конституції США "жорсткий" тип поділу влади, котрий передбачав самостійність та незалежність кож­ної з зазначених гілок влади, на практиці міг би привести до не­узгодженості, конфронтації, паралічу або узурпації влади. Оскільки така можливість "генетично" закладена в зазначено­му типі поділу влад, творці Конституції постаралися виробити взаємозв'язки, котрі попередили би не тільки узурпаторські тенденції кожної з трьох гілок влади, а й забезпечили б стабільність і безперервність функціонування самої державної влади. У цьому плані усі гілки влади організовувалися за вла­сним порядком, тобто мали своє особливе джерело. Єдиним джерелом законодавчої і виконавчої влади було визнано народ.

Усі вони мали різні терміни повноважень. Кожна зберіга­ла певне право впливати на іншу. З одного боку Конституція надала Президенту право вето на прийняті Конгресом законо­проекти, а з іншого - право Конгресу перебороти вето, а також висунути проти Президента обвинувачення в порядку імпічменту. Таким чином, порівняно з парламентськими фор­мами правління серед законодавчо-виконавчих зв'язків прези­дентської поліархії, покликаних забезпечити рівновагу систе­ми, є вето та імпічмент.

Право вето президента на прийняті парламентом законо­проекти - це "двосічна зброя", надмірне використання якої може не тільки призвести до політичної кризи, а й порушити

¹ Див.: Шаповал В. Форма держави в конституційному праві // Вісник Конституційного суду України.— 2003.—№2.— С.56-57.

137

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

існуючий у державному механізмі баланс між його найваж­ливішими ланками. Тому вето намагаються насамперед роз­глядати як засіб компромісного узгодження позицій між цими ланками, не як інструмент тиску, а впливу з боку виконавчої влади на законодавчий процес.

Передбачений Конституцією США імпічмент проводить­ся за класичною для двопалатних парламентів процедурою. Нижня палата Конгресу США виступає в ролі слідчого та об­винувача. Для цього вона створює комітет з розслідування, і на основі його доповіді приймає рішення про обвинувачення. Порушену у такий спосіб справу на закритому засіданні роз­глядає верхня палата, рішення приймається 2/3 її складу. Наслідком може бути усунення з посади і позбавлення права займати "почесну, відповідальну або оплачувану посаду на службі Сполучених Штатів" будь-якої федеральної посадової особи¹, якщо її, згідно ст.2 (розділ четвертий) Конституції, бу­де викрито у "зраді, хабарництві або інших тяжких злочинах і провинах"². На цьому, однак, юридичні наслідки скоєного не закінчуються. В подальшому проводять розслідування загаль­ного характеру, справу передають до звичайного суду і винний несе покарання³. Порядок імпічменту, що використовується у США, в цілому характерний для більшості інших прези­дентських поліархій.

Встановлені між цими органами взаємозв'язки, як у ми­нулому, так і сьогодні, мають на меті запобігти посилення од­ного з них за рахунок іншого і перешкодити одній з частин си­стеми діяти в протилежних напрямках. Подібна збалансо­ваність державної системи ускладнює нововведення, але в той

¹ Див.: Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн.— С.201.

² Див.: Конституція США від 17 вересня 1787 р.// Чудаков М.Ф.Консти- туционное (государственное право зарубежных стран.—Мн.: Харвест,1998.— С.606-697.

³ Див.: Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн.—С.201. 138

же час перешкоджає можливості узурпації влади з боку будь якого з названих органів. У відомому рішенні United States v. Richard Nixon, винесеному в липні 1974 p., Верховний суд США пояснив: "Конституція не тільки роззосередила владу для кращого забезпечення свободи, але вона також припускає, щоб на практиці роззосереджена влада була об'єднана в ціле для ефективного управління. Конституція наказує, щоб гілки влади були водночас відділені одна від одної і взаємозалежні, були автономними і взаємодіючими одна з одною"¹.

Узагальнюючи наведене, можна виділити ознаки цієї но­вої для держави епохи громадянського суспільства структур-но-інституціональної системи органів законодавчої і очолюва­ної президентом виконавчої влади, а саме:

1) система вищих органів законодавчої і виконавчої влади, які утворюють форму правління президентської держави, по­будована на засадах притаманного їй "жорсткого" типу роз­поділу влад і системи стримувань та противаг, які йому відповідають. Це знаходить вираз у тому, що:

1.1.) система складається з двох організаційно відокремле­них інститутів, котрі представляють виконавчу і законодавчу

влади:

а) виконавча влада, яка уособлюється главою держави та керованим ним урядом, не має права:

• законодавчої ініціативи,

• розпуску парламенту

• сумісництва своєї посади з депутатським мандатом;

б) законодавча влада не бере участі у формуванні уряду;

в) відсутні інститути парламентської відповідальності уряду та контрасигнування актів глави держави.

1.2) стримування та противаги в законодавчо-виконавчих зв'язках забезпечуються:

а) правом президента накласти вето на прийняті парла­ментом закони;

¹ Цит за: Конституция США (вступительная статья) // Конституции за­рубежных государств.—М.:БЕК, 1996.—С.7-8.

139

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

б) правом парламенту притягти президента до відповідальності, використовуючи процедуру імпічменту.

2) провідну роль у здійсненні соціально-політичного керівництва державою відіграє урядова влада на чолі з прези­ дентом (виконавча влада), звідки і походить саме назва прези­ дентської. Це знаходить свій вираз у значному впливі прези­ дента на уряд:

а) президент формує склад уряду;

б) уряд несе політичну відповідальність виключно перед президентом, який може відправити у відставку весь уряд або його окремих членів.

3) Правовий статус глави держави, його фактичний вплив на уряд - основного "реалізатора" правління в державі - ха­ рактеризується як "сильний". Це забезпечується тим, що:

а) президентура утворюється позапарламентським шляхом і має таке ж джерело формування як і законодавчий орган. Пре­ зидент обирається шляхом загальних виборів громадянами.

б) президент поєднує повноваження глави держави і гла­ ви уряду. Як глава держави він має суттєві повноваження в сфері зовнішньої і внутрішньої політики, а як глава уряду - здійснює поточне управління країною у межах прийнятих парламентом законів.

Таким є "набір" ознак та "підознак", що характеризують президентську форму поліархічного правління. Синтезуючи їх, можна сформулювати дефініцію ще одного виду поліархич-ної форми державного правління - президентської поліархії, яка являє собою засновану на "жорсткому" типові розподілу влад дуалістичну систему вищих органів законодавчої і вико­навчої влади, серед яких провідну роль у здійсненні правління в державі відіграє виконавча (урядово-президентська) влада, ко­тру очолює обраний позапарламентським шляхом президент.

У сучасному світі президентська форма державного правління розповсюджена широко. Після США її сприйняли майже всі латиноамериканські держави. їй же пізніше віддали

140

перевагу більшість африканських держав. В Азії цей перелік менше, з держав, котрі останніми конституювали таку форму правління - Узбекистан та Туркменистан (за формальною нормою конституції і Казахстан). А в Європі - найменший: форму державного правління близьку до американської, кон­ституювали лише Азербайджан, Кіпр та Грузія. У цілому пе­релік сьогоднішніх так званих "президентських республік" чималий (біля 65) і аналіз їх юридичних (конституційних) мо­делей дає нам уявлення про загальні, які співпадають з кла­сичним "вашингтонським" прототипом, риси, а також про обу­мовлені різними чинниками певні відхилення від нього. На особливості конституційних моделей сучасних президентсь­ких поліархій і звернемо увагу нижче.

4.3.2. Особливості конституційних моделей президентських форм правління сучасних держав

Із держав з президентською формою правління до "ва­шингтонської" моделі найближчими є Болівія, Нігерія, Еква­дор та деякі інші. Від останньої їх форми правління відрізня­ються перш за все терміном повноважень президентів (і віце-президентів) та можливістю (або неможливістю) їх переоб­рання. Найбільш тривалим є термін повноважень у Президен­та і Віце-президента Болівії - 5 років (без права переобрання) і 4 роки (як в США) Президента Еквадору (без права переоб­рання) та Президента й Віце-президента Нігерії (не більше двох термінів підряд). Крім цього, в Нігерії уряд (адміністрація президента) носить назву Виконавча рада.

Структурно-інституціональні системи верховної влади за­значених вище держав, знаходячись у межах, визначеної "ва­шингтонським" класичним прототипом форми правління, складають певний його "серединний" тип. Порівняно з ним форми правління інших президентських держав мають деякі "відхилення", що знаходять свій прояв у тих чи інших особли­востях.

141

С. К. Бостан, С. М. Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Перш за все відзначимо особливості, обумовлені інсти-туціональною специфікою виконавчої влади. Положення про належність виконавчої влади президента або про її здійснення президентом у тій чи іншій редакції наявні в конституціях усіх президентських держав. Іноді президент узагальнено назва­ний главою уряду (Аргентина, Колумбія, Нікарагуа). В Грузії', Таджикистані², Туркменистані³ і Узбекистані⁴ він визначений як глава виконавчої влади, а в Таджикистані і Узбекистані -ще й як керівник (глава або голова) уряду. В ст.85 Конституції Болівії закріплено, що "виконавча влада здійснюється прези­дентом спільно з державними міністрами". Подібні положення містять основні закони Бразилії, Венесуели, Коста-Ріки, Па­нами, Перу і Уругваю¹.

За класичною президентською поліархією в структурі ви­конавчої влади уряду як відносно самостійного органу не існує. Міністри складають кабінет (адміністрацію) президен­та, маючи лише дорадчий голос, і якщо навіть вони усі вислов­ляться проти пропозиції президента, прийняття остаточного рішення залишається за ним. Але кілька десятиліть тому у формі президентської республіки стали відбуватися певні зміни⁶, які і привели до формування однієї із зазначених

Тут і далі посилання даються на Конституцію Грузії від 24 серпня 1995 р.. Див.: Конституции государств Европы: В 3 т.—Т.1. —С.742-743.

Тут і далі посилання даються на Конституцію Республіки Таджикистан від 6 листопада 1994 р. // Конституции государств-участников СНГ.— М.:НОРМА, 2001.-С.497-522.

Тут і далі посилання даються на Конституцію Туркменистану від 18 травня 1992 р. з наступними змінами, Див.: Конституции государств-участ­ников СНГ.-М, 2001.-С.551-578.

Тут і далі посилання даються на Конституцію Республіки Узбекистан від 8 грудня 1991 р. з наступними змінами . Див.: Конституции госу­дарств-участников СНГ.-М., 2001.-С.594-626.

Див.: Шаповал В. Форма держави в конституційному праві // Вісник Конституційного суду України.— 2003.—№2.— С.57.

⁶ Див.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.-М: Зерцало, 1998.- С.273.

142

структурно-інституціональних особливостей. Суть її полягає у тому, що в структурі виконавчої влади поряд з президенту­рою стали утворюватися окремі державні органи, по суті, уря­ди, головним призначенням яких стало здійснення виконавчої влади на основі повноважень, встановлених конституцією або фактично делегованих президентом. їх назви відрізняються різноманітністю: "уряди" в Грузії та Таджикистані; "Кабінети міністрів" - в Аргентині, Домініканській республіці, Туркме­нистані, Узбекистані; "Ради міністрів" - в Алжирі, Венесуелі, Кіпрі', Уругваї, Перу, Сирії, Судані, Тунісі, "Рада кабінету -в Панамі, "Виконавча рада"— в Нігерії, "Виконавчий юань" -на Тайвані тощо.

З зазначених держав більш чіткими є юридичні конст­рукції виконавчих органів держав Середньої Азії, консти­туційні положення відносно яких формулювалися не без впливу "парламентарної " Європи. Стаття 73 глави 5 Консти­туції Таджикистану закріплює, що уряд, який "складається з Прем'єр-міністра, його першого заступника і заступників, міністрів, голів державних комітетів" забезпечує "керівництво ефективним функціонуванням економіки, соціальної і духов­ної сфери, виконання законів, рішень Маджлісі Олі (парла­менту.—СБ.), указів, і розпоряджень Президента Таджикиста­ну". Майже аналогічним є завдання, яке покладено Консти­туцією (глава XX, ст.98) на Кабінет Міністрів Узбекистану. Основний закон Туркменистану це питання регламентує більш детально, зокрема ст.78 глави 5 Конституції містить пе­релік восьми конкретних повноважень Кабінету Міністрів.

Ці урядові установи зазвичай очолюються самими прези­дентами, але в деяких з зазначених президентських держав конституціями передбачені окремі керівні посади: в Аргентині - це глава кабінету, в Алжирі, Єгипті, на Тайвані, в Тунісі та

¹ Тут і далі посилання даються на Конституцію Республіки Кіпру від 16 серпня 1960 р. Див.: Конституции государств Европы: В 3 т.—Т.2. —С.233-235.

143

С.К.Бостан, С.М.Тимченко

ДЕРЖАВНЕ ПРАВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Таджикистані - прем'єр-міністр, в Грузії - державний міністр, в Сирії - голова Ради міністрів. Але і в цих державах фактич­ним керівником над урядом і особливо над так званими "клю­човими" міністрами є президент. Керівництво іншими міністрами з боку прем'єра теж має відносний характер, вони, як і сам прем'єр, підпорядковані президенту. Найважливіші рішення приймаються на засіданнях уряду тільки під голову­ванням президента і лише рішення оперативного характеру можуть прийматися урядом без його участі. Але і такі засідан­ня прем'єр проводить, як правило, тільки за вказівкою прези­дента. Виходячи з того, що такий глава уряду відіграє коорди­нуючу роль і виконує оперативні завдання, у спеціальній літе­ратурі він отримав назву "адміністративного прем'єра'". На­явність посади "адміністративного прем'єра" та уряду при усіх їх зовнішніх парламентських ознаках не порушують "логіку" системи президентської поліархії, оскільки і уряд, і його глава несуть відповідальність тільки перед президентом.

Ще одна структурно-інституціональна особливість пов'язана з наявністю або відсутністю в системі виконавчої влади посади віце-президента. Стосовно цього слід відзначи­ти, що загальне для більшості латиноамериканських країн правило, коли поряд з президентом обирається та діє один віце-президент, тобто як у США. Але в деяких державах, на­приклад, в Коста-Ріка та Панамі разом з президентами обира­ються два віце-президенти, а в Єгипті президент може призна­чати один, два або більше віце-президентів. Призначення віце-президента як заступника президента, покликано допомогти йому в поточному управлінні державою і, особливо, забезпе­чувати в непередбачених випадках наступність президентсь­кої влади. В той же час можна припустити, що віце-президент, перетягаючи на себе частину повноважень президента, "розпо­рошує" владу останнього. Тому серед президентських

Див.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.-М.: Зерцало, 1998.- С.273.

144

поліархій відсутність посади віце-президента є нерідким яви­щем. В Домініканській республіці, Перу, Чилі, Еквадорі, Ал­жирі, Грузії, Єгипті, Сирії, Сенегалі, Судані, Таджикистані, Тайвані, Тунісі, Туркменистані, Узбекистані, ці посади взагалі не передбачені конституційним законодавством.

Найсуттєвішими для держав, форми правління яких пев­ним чином відрізняються від класичного прототипу, є особли­вості, пов'язані зі змістом повноважень, котрі надаються кон­ституціями президентам. Аналіз цих повноважень та інших конституційних "важелів", які "підсилюють" або навпаки, "по­слаблюють" президентську владу, показує, що форми правління держав, котрі виходять за межі "серединного" типу (США, Болівія, Еквадор, Нігерія) характеризуються на­явністю в їх системах елементів "посиленого прези-денціалізму" або ж "парламентаризму".