1) В политической и государственно-правовой сфере:

— формирование Федерации, которая отвечала бы современным социально-экономическим и политическим реалиям и историческому опыту России, путем развития и углубления федеративных отношений;

— обеспечение правовых, организационных и материальных условий, способствующих учету н удовлетворению национально-культурных интересов народов:

— выработка государственных мер раннего предупреждения межнациональных конфликтов и связанных с ними криминальных проявлений и массовых беспорядков;

— обеспечение правовой защиты национальной чести и достоинства граждан, усиление ответственности за разжигание межнациональной розни;

— решительная борьба с любыми проявлениями агрессивного национализма;

2) В социально-экономической сфере:

— реализация экономических интересов народов в соответствии с государственной региональной политикой, на основе учета их традиционных форм хозяйствования и опыта трудовой деятельности;

— выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;

— осуществление специальных программ занятости в трудоизбыточных регионах, мер по подъему “депрессивных” районов, в первую очередь в Центральной России и на Северном Кавказе;

— развитие государственных систем коммуникации и информации в целях совершенствования единого экономического, информационного и культурно-образовательного пространства Российской Федерации;

3) В духовной сфере:

— формирование и распространение идеи духовного единства, дружбы народов, межнационального согласия, культивирование чувства российского патриотизма;

— распространение знаний об истории и культуре народов, населяющих Российскую Федерацию;

— сохранение исторического наследия и дальнейшее развитое национальной самобытности и традиций взаимодействия славянских тюркских, кавказских, финно-угорских, монгольских и других народов России в рамках евразийского национально-культурного пространства, создание в обществе атмосферы уважения к их культурным ценностям;

— обеспечение оптимальных условий для сохранения и развития языков всех народов России, использования русского языка как общегосударственного;

— учет взаимосвязи национальных обычаев, традиций и обрядов с религией, поддержка усилий религиозных организаций в миротворческой деятельности;

4) В области внешней политики:

— реализация международных соглашений о защите национальных меньшинств;

— выработка и осуществление на межгосударственном уровне механизмов решения проблем беженцев и вынужденных переселенцев; сотрудничество государств — бывших республик СССР в предотвращении и мирном разрешении конфликтов.

Посредством различных форм национально-культурного самоопределения граждане Российской Федерации независимо от территории проживания реализуют свое право:

— создавать самоуправляемые общественные образования в местах компактного проживания национальных этнических групп;

— формировать в рамках действующего законодательства ассоциации и другие общественные объединения, способствующие сохранению и развитию культуры, более полному участию национальных групп в общественно-политической жизни страны;

— учреждать в установленном порядке всероссийские, региональные и местные средства массовой информации, получать и распространять в них информацию на родном языке;

— принимать участие в создании и деятельности образовательных и научных организаций, учреждений культуры;

— приобщаться к национальным культурным ценностям, содействовать сохранению и развитию народных промыслов и ремесел, приумножению исторического и культурного наследия своего народа;

— участвовать в культурном сотрудничестве народов, этнических и религиозных общин, отправлять религиозные обряды;

— устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации свободные и мирные контакты через границы с гражданами других государств, с которыми они связаны историческими, национальными, религиозными и языковыми узами;

— участвовать через своих полномочных представителей в деятельности международных неправительственных организаций.

В отношении коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока на первый план выступают социальные и экологические проблемы, проблемы сохранения их языка и культуры. Необходимо законодательное отражение особенностей бюджетной системы, приватизации, налогообложения, предпринимательской деятельности, участия иностранных инвесторов в освоении природных ресурсов, традиционного использования промысловых угодий и пастбищ, охраны окружающей среды.

Механизм реализации государственной национальной политики

Правительству Российской Федерации и органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

— согласовывать цели национальной политики с основными приоритетами экономических и политических реформ, равно как с прогнозами и программами социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, и соответственно разрабатывать и осуществлять такие программы с учетом приоритетов государственной национальной политики;

— совместно решать межрегиональные проблемы в сфере федеративных и национальных отношений;

— разрабатывать и финансировать (на долевой и конкурсной основах) федеральные и региональные программы, направленные на национальное развитие и расширение межнационального сотрудничества народов Российской Федерации;

— осуществлять информационное обеспечение основных направлений национальной политики, содействовать освещению национальных проблем в средствах массовой информации и распространению знаний об истории и культуре народов России;

— организовать подготовку и повышение квалификации кадров государственных служащих, специализирующихся в области национальной политики:

— учитывать отечественный и зарубежный опыт при разработке федеральных и региональных программ предотвращения и разрешения конфликтов на этнической почве.

УТВЕРЖДЕНЫ

Указом Президента

Российской Федерации

от 3 июня 1996 г. № 803

Основные положения

региональной политики в Российской Федерации

1. Основные цели региональной политики в Российской Федерации

Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.

Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий.

Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации.

Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:

обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

2. Развитие федеративных отношений и роль местного самоуправления

Сохранение и укрепление единства и правового пространства Российского государства во многом зависит от успешного формирования федеративных отношений, организации взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

2.1. Развитие федеративных отношений

Преобразование российской государственности предполагает последовательную реформу федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ.

Эти задачи включают в себя:

защиту и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности Российского государства;

децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение степени их ответственности перед населением;

выравнивание реальных прав и компетенции субъектов Российской Федерации;

осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;

реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства;

четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению.

Одними из важнейших положений региональной политики в Российской Федерации являются:

3.1. Цели и задачи региональной экономической политики

Главная цель предстоящего десятилетия - стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом из регионов России, повышение на этой основе уровня жизни населения, создание научно-технических предпосылок укрепления позиций Российской Федерации в мире.

В связи с этим усилия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть сконцентрированы на решении следующих задач:

укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;

содействие развитию и углублению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;

достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях;

развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и др.);

61.

17 июня 1996 года ФЗ НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ АВТОНОМИИ

Национально-культурная автономия в Российской Федерации (- это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Национально-культурная автономия основывается на принципах:

свободного волеизъявления граждан при отнесении себя к определенной этнической общности;

самоорганизации и самоуправления;

многообразия форм внутренней организации национально-культурной автономии;

сочетания общественной инициативы с государственной поддержкой;

уважения языка, культуры, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей;

законности.

Национально-культурная автономия имеет право:

получать поддержку со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимую для сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры;

обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы;

создавать средства массовой информации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать и распространять информацию на национальном (родном) языке;

сохранять и обогащать историческое и культурное наследие, иметь свободный доступ к национальным культурным ценностям;

следовать национальным традициям и обычаям, возрождать и развивать художественные народные промыслы и ремесла;

создавать образовательные и научные учреждения, учреждения культуры и обеспечивать их функционирование в соответствии с законодательством Российской Федерации;

Местные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автономию граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности.

Региональные национально-культурные автономии двух и более субъектов Российской Федерации могут создавать органы межрегиональной координации своей деятельности. Такие органы не являются межрегиональными национально-культурными автономиями.

Федеральная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, учреждается не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности.

Федеральные, региональные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, имеющим соответствующие республику или автономный округ, автономную область, и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут координировать свою деятельность, участвовать в разработке федеральных и региональных программ в области сохранения и развития национальных (родных) языков и национальной культуры на основе взаимных соглашений и договоров федеральных, региональных национально-культурных автономий и субъектов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации определяет федеральный орган исполнительной власти, при котором создается консультативный совет по делам национально-культурных автономий, действующий на общественных началах.

Консультативный совет по делам национально-культурных автономий:

осуществляет согласование деятельности национально-культурных автономий, содействует установлению и укреплению связей между ними;

представляет и защищает в органах государственной власти Российской Федерации

осуществляет консультирование Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти по национальным проблемам граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, находящимся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории.

(в ред. Федерального закона от 10.11.2003 N 136-ФЗ)

Консультативный совет по делам национально-культурных автономий состоит из делегированных на определенный срок представителей каждой федеральной национально-культурной автономии.

При органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При органах местного самоуправления соответствующих муниципальных образований могут создаваться консультативные советы или иные совещательные органы по делам национально-культурных автономий. Порядок образования, деятельности и ликвидации этих органов устанавливается нормативными правовыми актами муниципальных образований.

Статья 6. Порядок образования, государственной регистрации, реорганизации и (или) ликвидации национально-культурной автономии

Статья 8. Государственная защита национальных (родных) языков

Российская Федерация обеспечивает социальную, экономическую и правовую защиту национальных (родных) языков на территории Российской Федерации.

Право граждан Российской Федерации на сохранение, развитие национального (родного) языка, свободу выбора и использования языка общения, воспитания и обучения устанавливается Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, настоящим Федеральным законом.

Статья 9. Обеспечение права на сохранение и развитие национального (родного) языка

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

обеспечивают проведение государственной политики, направленной на сохранение и развитие национальных (родных) языков;

оказывают организационную и иную поддержку национально-культурным автономиям в разработке и реализации государственных программ в области сохранения и развития национальных (родных) языков.

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут содействовать национально-культурным автономиям в:

(в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ)

издании книг, выпуске периодической печати, организации телерадиовещания, создании средств массовой информации как на русском, так и на национальных (родных) языках;

обмене теле- и радиопрограммами, аудио- и видеоматериалами, печатной продукцией на национальных (родных) языках между субъектами Российской Федерации, а также между Российской Федерацией и иностранными государствами.

Статья 10. Право на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения

Граждане Российской Федерации, относящие себя к определенным этническим общностям, имеют право на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения в рамках возможностей, предоставляемых системой образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Статья 11. Обеспечение национально-культурными автономиями права на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения

В целях обеспечения права на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения национально-культурные автономии могут:

образовывать негосударственные (общественные) дошкольные учреждения или группы в таких учреждениях с воспитанием на национальном (родном) языке;

создавать негосударственные (общественные) образовательные учреждения (общеобразовательные; начального, среднего и высшего профессионального образования) с обучением на национальном (родном) языке;

учреждать другие негосударственные (общественные) образовательные учреждения с обучением на национальном (родном) языке;

разрабатывать с участием подведомственных образовательных учреждений учебные программы, издавать учебники, методические пособия, другую учебную литературу, необходимые для обеспечения права на получение образования на национальном (родном) языке;

вносить предложения в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов о создании:

62.

конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ

За более чем через десятилетний срок действия российской Конституции произошло осмысление конституционно-правового механизма разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ и наработан достаточный опыт по его применению.

Проводимые в России конституционные реформы властной вертикали, берущие начало в 2000 году с образования семи федеральных округов, охватили многие сферы общественных отношений. Процесс упорядочения федеративных отношений не мог не коснуться вопроса разграничения федеральной и региональной компетенции.

Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов отражена в ст. 71 - 73 Конституции РФ, а распределение полномочий между ними проведено законодательно.

Реформа российского федерализма в целом характеризуется смещением полномочий от субъектов к Федерации, что в определенной мере было необходимо выполнить в целях обеспечения единства правового пространства и равенства прав граждан. Но задумаемся: концентрируя в своих руках такое огромное количество полномочий, сможет ли Федерация эффективно и объективно их выполнять? Кроме того, есть группа совместных полномочий (в сфере природопользования, образования, культуры), которые лучше осуществлять не из Центра, а в регионах, что требует деконцентрации правового регулирования с учетом региональной специфики.

И наиболее проблемной остается сфера совместной компетенции. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные акты субъектов РФ. Однако в такой формуле не прозрачен "водораздел" в правовом регулировании. Насколько глубоко может заходить федеральный законодатель в рамках совместного ведения? Что остается региональному законодателю? Идея принятия основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, где Федерация устанавливает общие принципы, а субъекты их детализируют, к сожалению, не воспринята Центром. А издание такого рода актов решило бы главную задачу - определение границ федерального участия в рамках совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов[1].

Новая модель разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместной компетенции в отличие от прежней не соединяет рамочного федерального регулирования и детального регулирования субъектами РФ, а содержит конкретный перечень полномочий органов власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно и за свой счет. Тем самым сокращена сфера правовых возможностей субъектов РФ в рамках совместной компетенции, а в области собственных полномочий субъектов Федерация оставляет за собой право правового регулирования, которое нельзя теперь назвать, как ранее, рамочным[2].

Тот факт, что федеральный законодатель в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г.[3] об общих принципах определил 41 полномочие субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляя все остальное за Федерацией, явственно свидетельствует не только о централизации федеративной системы, но и об ограничении деятельности регионов в сфере совместной компетенции, они попросту вытесняются из нее.

И совершенно справедливо отмечает А.Н. Кокотов, что в таких условиях сфера совместного ведения за рамками названного перечня (41 позиция), по сути, превратилась в придаток исключительных федеральных полномочий (ст. 71), а субъекты в рамках такой политики потеряли право комплексного правового регулирования. Интересным видится предложение ученого постепенно возвращать субъектам РФ полномочия, которые они ранее имели. Такой путь возможен, но может повлечь злоупотребления и иные издержки "дележа"[4]. И потом: где гарантия, что затем Федерация вновь не захочет себе их вернуть? Прав и А.А. Кондрашев в том, что значительная часть таких полномочий не относится к категории "осуществляемых самостоятельно", поскольку основы нормативного регулирования содержатся именно в федеральных актах, хотя трудно согласиться с положительной оценкой автором их законодательной фиксации[5].

Представляется, что требуются более радикальные меры, а именно - законодательно определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере, отдав все оставшиеся полномочия регионам. Причем установить для федерального законодателя пределы установления общих принципов, исключив детальное правовое регулированием в совместной сфере, которые должны выполнять регионы в развитие рамочного федерального законодательства, в необходимых случаях опережая его.

Несмотря на то что уже утратила актуальность проблема опережающего правового регулирования субъектов РФ по предметам совместного ведения, напомним, что автором предлагалось законодателю ограничить "опережающее" законодательство ее положением "в исключительных случаях". Среди таких исключительных случаев предлагались "наличие необходимости правового регулирования конкретных правоотношений, входящих в предмет совместного ведения, при условии внесения соответствующим законодательным органом субъекта Федерации в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу проекта соответствующего закона (рамочного) и непринятия его российским парламентом в течение одного года с момента такого внесения"[6]. Такое предложение встретило возражение в литературе. Так, А.А. Кондрашев полагает, что при отказе от права "опережения федерального законодателя" принудительно ограничивается и конституционный статус субъекта РФ[7]. Действительно, природа совместного ведения предполагает совместное участие федеральных и региональных органов в реализации таковых полномочий. Однако, во-первых, речь не идет об отказе в праве опережающего регулирования субъектов РФ по совместной рамке, речь идет об ограничении возможностей субъектов РФ в опережении федерального законодателя, которое должно проводиться только тогда, когда промедление федерального законодателя повлечет негативные последствия, и, во-вторых, иной подход выбивается из логики правового регулирования, поскольку ч. 2 ст. 76 Конституции РФ предполагает первоначальное издание федерального закона по предметам совместного ведения и уже в соответствии с ним принятие регионального акта.

Спорно суждение А.А. Кондрашева о том, что установление условия внесения законопроекта по предметам совместного ведения в Госдуму и непринятие рамочного закона Думой в течение одного года означает давление на федеральную власть. Напротив, это является оптимальной формой взаимодействия законодателей, и отсутствие своевременной реакции федерального законодателя позволяет региональному законодателю оправданно действовать с опережением. Соглашаясь с необходимостью ограничения федерального регулирования по совместным предметам ведения, трудно поддержать идею автора определять формы привлечения органов субъектов РФ для работы над законопроектом по предметам совместного ведения в подзаконном акте - Указе Президента РФ[8]. Представляется, что правовое регулирование таких вопросов должно проводиться на законодательном уровне. И потом, не будет ли определение таких форм привлечения региональных органов давлением на субъекты РФ? Федерация и так достаточно оказывает давление на субъекты, проявляется в различных сферах (избирательное законодательство, назначение губернаторов и т.д.). Поэтому план совместных законодательных мероприятий должен разрабатываться не в одностороннем порядке Центром, а совместно законодателями и не Президентом РФ.

Таким образом, закрепление полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения означает тенденцию к сглаживанию различий между моделью кооперативного способа разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, в котором присутствуют федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, в которой устанавливаются две сферы - Федерации и ее субъектов.

Не определена и судьба исключительных полномочий субъектов РФ. В российской конституционной модели "остаточная компетенция" распределяется на основе способа децентрализации, по принципу "все, что не закреплено за Федерацией и совместными полномочиями, остается субъектам РФ" (ст. 73).

Часть 1 ст. 76 Конституции РФ исключает существование (по крайней мере, применение) законов субъектов РФ, затрагивающих предметы федерального ведения. В то время как ч. 5 ст. 76 Конституции допускает действие законов субъектов России, регулирующих вопросы федеральной компетенции, если они не противоречат федеральным законам.

Анализ конституционных положений позволяет выявить и другие противоречия. Часть 4 ст. 76 Конституции РФ предоставляет право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов федерального и совместного ведения России и ее субъектов. Причем ч. 6 ст. 76 провозглашает приоритетность нормативно-правовых актов субъектов РФ, изданных ими по предметам собственного ведения, перед федеральными законами в случае их противоречия.

Здесь важно обратить внимание на два момента. Во-первых, положение ч. 6 ст. 76 идет вразрез с ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, провозгласившей верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории. В таком случае необходимо либо исключить ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, либо же уточнить положение ст. 4 Конституции РФ о верховенстве федеральных законов только по предметам федерального и совместного ведения.

Во-вторых, в силу ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае коллизии федерального и регионального правового акта, принятого по предметам собственного ведения субъекта РФ, действует последний, и такая коллизия должна разрешаться на основе регионального акта! Но возникает вопрос: кто и каким образом должен отменять такой акт? Имелись ли на практике такие прецеденты? Попытался ответить на данный вопрос Парламент Республики Башкортостан, обратившись с запросом о толковании ст. 76 Конституции РФ в КС РФ, который вынес отказное определение[9]. Не далек от истины А.А. Сергеев, отмечая, что в сегодняшней действительности исключительных полномочий субъектов РФ не существует. Закрепление собственных полномочий по остаточному принципу делает их юридически неопределенными. И потому нормы ч. 6 ст. 76 Конституции РФ не реализуются[10].

Установление сферы ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71 - 72), однако федеральный законодатель в Градостроительном кодексе РФ определяет субъектам РФ лишь часть полномочий в этой сфере. Непонятно, на каком основании? Ведь Конституция РФ предписывает, что все то, что находится за сферой ст. 71 - 72, остается субъектам РФ! Федерация и здесь "закручивает гайки".

Другой пример, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. о системе государственной службы РФ подразделяет государственную гражданскую службу на федеральную, которая находится в ведении РФ, и аналогичную службу ее субъекта, правовое регулирование которой относится к совместной компетенции. Тем самым законодательно государственная гражданская служба субъектов РФ отнесена к предметам совместного ведения, перечень которых в ст. 72 Конституции РФ является закрытым. Хотя по прежнему Закону 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" аналогичные вопросы закреплялись в собственном ведении субъектов РФ[11].

Сказанное приводит к выводу о том, что не только остаточная компетенция субъектов РФ остается неопределенной, но и полномочия субъектов РФ в сфере совместной компетенции не являются исключительными и могут в одностороннем порядке произвольно меняться федеральным законодателем, который концентрирует полномочия в совместной компетенции у Федерации. А неконституционное изъятие у регионов конституционного полномочия самостоятельно формировать свои органы государственной власти (ч. 2 ст. 11) препятствует становлению подлинного российского федерализма, превращает его в фикцию.

Другой аспект - это изменение подходов к договорному регулированию в разграничении федеральных и региональных полномочий. После приостановления практики заключения таких договоров в новом законе возрождается договорная практика, но с рядом условий. Согласно ст. 26.7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. заключение договоров допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено федеральным законом, разграничение полномочий. Договоры должны стать вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики[12].

Введена процедура согласования (одобрения) договоров с законодательными органами. В ч. 4 ст. 26.7 Закона предусмотрено первоначальное одобрение проекта договора региональным парламентом в форме постановления, решение которого затем сообщается главой региона Президенту РФ. После этого договор подписывается Президентом РФ и главой региона и в течение 10 дней после подписания подлежит направлению в Государственную Думу для утверждения его федеральным законом (ч. 7 - 8 ст. 26.7), после чего он вступает в юридическую силу.

Важно обратить внимание на два новых условия, характеризующих юридическую силу и момент вступления в силу договора о разграничении полномочий. Во-первых, в Законе закреплено положение (ст. 26.7), что рассматриваемые договоры имеют силу федерального закона. Во-вторых, в той же статье указано, что договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона о его утверждении.

Соглашаясь со второй позицией и в целом с необходимостью усложнения процедуры заключения внутрифедеративных договоров, вряд ли можно признать правильной постановку знака равенства между законом и договором по юридической силе. Логика таких рассуждений законодателя может привести и к тому, что договором можно будет изменять положения федеральных законов, что может повлечь массу негативных последствий. В литературе можно уже встретить мнения о приоритете утвержденных федеральным законом договоров перед другими федеральными законами[13].

Представляется, что такое положение федерального закона должно быть незамедлительно изменено парламентом. Несмотря на то что договор - акт подзаконный, утверждается федеральным законом, это не дает оснований приравнивать его к федеральному закону, который принимается в особой законодательной процедуре. И если согласиться с равенством их юридической силы, то сегодня договорный процесс придется рассматривать в качестве стадии законодательной процедуры, что само по себе абсурдно, учитывая, что в такой процедуре стороны договора - глава государства и глава исполнительной власти региона. Такое положение противоречит ст. 10, 11 Конституции РФ, устанавливающим принцип разделения властей, и ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, провозглашающей верховенство Конституции РФ и федеральных законов[14].

Таким образом, оптимальным выходом из сложившейся ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке и конкретизации полномочий субъектов РФ в собственной сфере. В договорном регулировании предстоит уточнить юридическую силу договоров и, возможно, упростить процедуру их заключения. Только в таком случае сместится вектор в направлении построения действительно правового демократического федеративного государства в России, где в механизме взаимодействия Федерации и ее субъектов будут учитываться как федеральные, так и региональные интересы, а права человека должным образом будут обеспечены слаженной федеративной системой.

63.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБРАЗОВАНИЯ НОВЫХ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В РОССИИ

В 2001 г., в соответствии с ч. 2 ст. 65 Конституции РФ, принят Федеральный конституционный закон «О по­рядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ».

По инициативе иностранного государства на основа­нии международного договора, федерального конституционного закона о принятии в РФ нового субъекта в ка­честве нового субъекта РФ может быть принято иностран­ное государство (образуется субъект РФ, имеющий по общему правилу статус республики, международным дого­вором может быть предусмотрено предоставление такому новому субъекту статуса края либо области) либо часть иностранного государства (в соответствии с международ­ным договором такому новому субъекту РФ предоставля­ется статус республики, края, области, автономного округа либо автономной области).

Новый субъект в составе РФ может быть образован по инициативе заинтересованных субъектов РФ только в ре­зультате объединения двух или более граничащих между со­бой субъектов (путем объединения может быть образован новый субъект либо один или несколько субъектов при­соединены к другому субъекту).

Предложение об образовании нового субъекта в со­ставе РФ направляется Президенту. В заинтересованных субъектах по этому поводу проводятся референдумы, объ­единение возможно только в случае положительного ис­хода референдумов во всех заинтересованных субъектах. Далее Президентом вносится проект федерального конс­титуционного закона об образовании нового субъекта в составе РФ.

Во всех случаях образования новых субъектов РФ со­ответствующие изменения вносятся в ч. 1 ст. 65 Консти­туции РФ. Уже решен вопрос об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в но­вый субъект РФ — Пермский край, которое состоится в 2007 г.

63. 1. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части.

2. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

1. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, международными (межгосударственными) договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, а также федеральными конституционными законами о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.

1. В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть.

2. Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части (далее - международный договор), заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством.

1. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации.

2. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.

1. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации после проведения соответствующих консультаций с Президентом Российской Федерации. В случае поддержки Президентом Российской Федерации инициативы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в согласованной формулировке выносится на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации. Вынесение вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта на референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации с различиями в его формулировке не допускается.

.1. Инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации.

3. В случае, если вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересованных субъектов Российской Федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Федерации, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами Российской Федерации не ранее чем через год.

4. Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта представляются Президенту Российской Федерации.

64.

Государственная власть представляет собой разновидность социальной власти. Она выражает интересы не всего общества, а только своего носителя - класса, национальной элиты, народа и т.п. Государственная власть означает отчуждённость власти от общества. Государственная власть выступает как функция экономически и политически господствующего социального слоя по руководству делами общества через специально организованный аппарат осуществления власти-государственный аппарат (механизм).

Единая по своей социальной сущности, источнику и суверенному характеру государственная власть имеет отдельные разновидности. В основе их выделения могут использоваться различные критерии: способы господства социальных сил, полномочия государственных органов, территориальные пределы осуществления. Так, по способам господства различных социальных сил выделяются такие разновидности государственной власти, как тоталитарная, авторитарная и демократическая власть.

@ Государственная власть характеризуется определёнными признаками, позволяющими отграничить её от иных разновидностей социальной власти. Так, она обладает собственным носителем (субъектом), выражающим её социальную сущность. Только государственная власть обладает монополией правотворческой деятельности, т.е. вправе издавать общеобязательные для населения правила поведения - юридические нормы. Через них она придаёт своим велениям общеобязательность. Государственная власть является легитимной и юридически неограниченной. Она воплощает в себе концентрацию силы с опорой на возможность государственного принуждения, в чём выражается её принудительный характер. Государственная власть является суверенной. Именно в данном свойстве наиболее полно проявляется её сущность. Это означает верховенство государственной власти внутри страны и её независимость на международной арене. @

Государственная власть в РФ как выражение народовластия. Суверенитет; основные формы его осуществления

В статье 3 Конституции раскрывается принцип народовластия в Российской Федерации. Носителем суверенитета и единственным источником власти в России признается ее многонациональный народ. Данное положение является исходным для закрепления демократической природы Российской Федерации. Признание народа единственным источником власти и носителем суверени­тета является отличительным свойством демократических госу­дарств с республиканской формой правления.

В ч. 1 ст. 3 определяется содержание суверенитета в Российской Федерации. Исходя из того, что его носителем является многона­циональный российский народ в целом, а не население, прожива­ющее на территориях отдельных субъектов Федерации, можно за­ключить, что Конституцией устанавливается принцип неделимо­сти суверенитета в Российской Федерации. Соответственно любые действия отдельных органов государственной власти в Российской Федерации, волеизъявления населения, составляющего лишь часть многонационального народа России, не могут считаться суверен­ными акциями, совершаемыми абсолютно самостоятельно и неза­висимо от конституционного строя, установленного Конституци­ей и федеральными законами. Провозглашение государственного суверенитета, не основанное на воле многонационального наро­да Российской Федерации, противоречит Конституции.

Российская Федерация — Россия (провозглашается в ст. 1 Кон­ституции РФ) есть демократическое федеративное правовое госу­дарство с республиканской формой правления. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.

Демократия в дословном переводе с греческого, как известно, оз­начает народовластие. Демократический характер Российского госу­дарства проявляется в том, что согласно ст. 3 Конституции РФ «носи­телем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Конституция за­крепляет основные формы реализации народом своего суверенного полновластия. В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ подчеркивается, что народ осуществляет свою власть в форме представительной демократии через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Формами непосредственного осуществления народовластия являются:

♦ референдумы и свободные выборы;

♦ опросы общественного мнения;

♦ обсуждение проектов законов;

♦ формирование органов местного самоуправления. Представительная форма народовластия выражается в том, что

интересы и волю народа представляют и выражают законные из бранники народа в законодательные органы власти (Государственную Думу Федерального Собрания РФ, в парламенты субъектов Рос­сийской Федерации), в представительные органы местного само­управления. Установленная законом периодичность и обязатель­ность выборов является одной из важнейших гарантий реализа­ции народовластия.

Таким образом, народовластие осуществляется (механизм осуще­ствления народовластия) через государство, политические партии, другие общественные объединения, органы местного самоуправле­ния, институты непосредственной демократии. Захват власти или проявление властных полномочий рассматривается как тягчайшее преступление и преследуется по закону (ч. 4 ст. 3 Конституции РФ).

Непосредственное осуществление власти народа является выс­шим выражением народовластия. В то же время каждодневное осу­ществление государственной власти на федеральном уровне, уров­не субъектов Российской Федерации, решение местных вопросов требуют образования постоянно действующих органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под кон­тролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в Российской Федерации.

Непосредственное осуществление власти народа путем про­ведения свободных выборов — исходный принцип организации системы органов государственной власти и местного самоуправ­ления. Воля народа, выраженная на выборах, собственно, и по­зволяет осуществить демократическую организацию власти в Российской Федерации.

Путем выборов формируются представительные органы госу­дарственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления, в соответствии с федеральным законом избирается Президент Рос­сийской Федерации (ст. 81 Конституции). Уставами и законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено из­брание глав исполнительной власти субъектов Федерации, глав местного самоуправления (местной администрации).

В ст. 3 также устанавливается противоправность действий, по­сягающих на народовластие в России. Любые лица, совершающие действия, связанные с захватом власти или присвоением властных полномочий, несут юридическую ответственность. В Конституции конкретные формы ответственности не раскрываются — это зада­ча федерального закона. Наиболее серьезной формой ответствен­ности за захват власти является уголовная ответственность. Соста­вы соответствующих преступлений и меры уголовной ответствен­ности установлены УК.

Государственная власть и основные формы сё реализации.

Будучи разновидностью социальной власти, государственная власть обладает всеми признаками последней.

В наушой и учебной литературе термины "государственная власть" и "политическая власть" обычно отождествляются. Такое отождествление, хотя и не бесспорно, допустимо.

Особенностью государственной власти являет я и то, что ее субъект и объект обычно не совпадают, властвующий и подвластные чаще всего отчетливо разделены. В обществе с классовыми антагонизмами властвующим субъектом выступает экономически господствующий класс, подвластными — отдельные липа, социальные, национальные общности, классы. В демократическом обществе возникает тенденция сближения субъекта и объекта власти, ведущая к их частичному совпадению. Диалектика этого совпадения состоит в том, что каждый гражданин является не только подвластным; как член демократического общества он вправе быть индивидуальным первоносителем и источником пласта. Он имеет право да и должен активно участвовать в формировании выборных (представительных) органов власти, выдвигать и выбирать кандидатуры в эта органы, контролировать их деятельность, быть инициатором их роспуска, реформирования. Право и дом- гражданина — участвовать в принятии государственных, региональных и других решений через все виды непосредственной демократии. Словом, при демократическом режиме нети быть не должно только властвующих и только подвластных. Даже высшие органы государства и высшие должностные лица имеют над собой верховную власть народа, являются одновременно объектом и субъектом власти.

Вместе с тем и в демократическом государственно-организованном обществе полного совпадения субъекта и объекта нет. Если демократическое развитие приведет к такому (полному) совпадению, то государственная власть утратит политический характер, превратится в непосредственно общественную, без органов государства и государственного управления.

Государственная власть реализуется через государственное управление — целенаправленное воздействие государства, его органов на общество в целом, те или иные его сферы (экономическую, социальную, духовную) на основе познанных объективных законов для выполнения стоящих перед обществом задач и функций,

Еще одна важнейшая особенность государственной власти состоит в том, что она проявляется в деятельности государственных органов и учреждений, образующих механизм (аппарат) этой власти. Она потому и называется государственной, что се практически олицетворяет, приводит в действие, претворяет в жизнь прежде всего механизм государства. Видимо, поэтому государ ственную власть часто отождествляют с органами государства, особенно высшими. С научной точки зрения такое отождествление недопустимо.

Во-первых, государственную власть может реализовать сам властвующий субъект. Например, народ через референдум и другие институты непосредственной (прямой) демократии принимает важнейшие государственные решения.

Во-вторых, политическая власть изначально принадлежит не государству, его органам, а либо элите, либо классу, либо народу. Властвующий субъект не передает органам государства свою власть, а наделяет их властными полномочиями.

Государственная ЕЛЭСТЬ может бьпъ слабой или сильной, но, лишенная организованной силы, она теряет качество государст-

венной власти, так как становится неспособной провести волю властвующего субъекта в жизнь, обеспечить законность и правопорядок в обществе. Государе таенную власть не без оснований называют централизованной организацией силы. Правда, любая власть нуждается в силе авторитет: чем глубже и к лнее власть выражает интересы народа, всех слоев общества, тем больше она опирается на силу авторитета, на добровольное и сознательное подчинение ей. Ко пока существует государственная власть, будут у нее и предметно-материальные источники силы — вооруженные организаций людей или силовые учреждения (армия, полиция, органы государственной безопасное™), а также тюрьмы и другие принудительные вещественные придатки. Организованная сила обеспечивает государственной власти принудительную способность, является ее гарантом. Но она должна направляться разумной и гуманной волей властвующего субъекта. Если государственная власть для решения внутренних проблем опирается только на предметно-материальную силу, это верное доказательство ее нестабильности и непрочности, отсутствия у нее глубоких и прочных корней в обществе. Применение всей наличной силы имеет безусловное оправдание при отражении агрессии изяне или пресечении преступности.

Таким образом, государственная власть есть концентрированное выражение воли и силы, мощи государства, воплощенное в государственных органах и учреждениях. Она обеспечивает стабильность и порядок в обществе, защищает его граждан от внутренних и внешних посягательств путем использования различных методов, в том числе государственного принуждения и военной силы.

65.

В правовом государстве важным принципом организации государственной власти является разделение властей. Оно направлено против авторитаризма и обеспечивает развитие демократии в государственном управлении. Разделение властей основывается на том, что в государстве необходимо осуществлять такие 3 функции, как принятие законов, их исполнение и осуществление правосудия. Это естественная предпосылка разделения властей. В политическом аспекте целесообразно распределить указанные направления государственной деятельности с тем, чтобы не произошла чрезмерная концентрация власти одним человеком или органом государства.

Важно подчеркнуть, что разделение властей не означает многовластия. В правовом государстве государственная власть является единой, так как ее единственным источником и носителем выступает народ. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Сама по себе государственная власть не делится между различными государственными органами. Ее осуществление связано с разграничением только определенных функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Они самостоятельны лишь в их осуществлении.

Основное назначение законодательной власти состоит в принятии законов, выступающих высшей правовой формой выражения государственной воли народа. При этом законодательные органы в процессе своей деятельности должны быть связаны правом и, прежде всего, конституцией, правами и свободами граждан. Однако это не означает, что данная ветвь государственной власти не осуществляет никакой иной деятельности. Не менее значительной функцией является финансовая, реализуемая в праве утверждать государственный бюджет. Имеются и определенные распорядительные функции, связанные с формированием высших исполнительных и судебных органов. Важную роль в деятельности законодательной власти играет осуществляемый ею контроль за властью исполнительной.

Законодательная власть имеет представительный характер. Это означает, что народ на основе свободных выборов передает принадлежащую ему государственную власть своим представителям и уполномочивает соответствующие представительные органы на ее осуществление. В таком смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти.

. В настоящее время законодательная власть на уровне Федерации реализуется Федеральным Собранием в составе 2 палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

Текущая жизнь государства складывается из многочисленных актов реализации тех норм, которые приняты законодательной властью. Здесь на первый план выдвигается исполнительная власть, обладающая наибольшей активностью. Исполнительная власть представляет собой особый вид государственной деятельности, которая имеет исполнительный и распорядительный характер. Это выражается в том, что она призвана обеспечить реализацию законов и иных актов законодательных (представительных) органов. В данном аспекте она выступает как вторичная по отношению к законодательной власти. Для достижения своих целей исполнительная власть издает властные предписания: постановления, распоряжения и т.д. Исполнительная власть носит подзаконный характер. Это означает, что все действия и акты органов исполнительной власти должны основываться на законе и не могут ему противоречить. Систему федеральных органов исполнительной власти образуют: Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти (федеральное министерство, федеральная служба, российское агентство).

На уровне субъектов РФ законодательную и исполнительную власть осуществляют образуемые ими законодательные (представительные) и исполнительные органы. Однако самостоятельность субъектов РФ в установлении системы этих органов конституционно ограничена.

Система органов государственной власти - взаимосвя­занная совокупность субъектов, специально создаваемых государством для выполнения своих функций и наделен­ных для этого властными полномочиями.

По уровню своей деятельности органы государствен­ной власти в РФ делятся на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъ­ектов РФ.

Федеральные органы государственной власти включают (ч. 1 ст. И Конституции РФ) Президента РФ, Федераль­ное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и иные федеральные суды.

Федеральный законодательный орган государственной власти — Федеральное Собрание РФ — состоит из двух па­лат: Совета Федерации и Государственной Думы. Феде­ральное Собрание РФ обладает исключительным правом на принятие федеральных конституционных законов, фе­деральных законов, законов о поправках в Конституцию РФ, а также наделены некоторыми иными полномочиями в соответствии с Конституцией РФ и федеральным зако­нодательством (например, назначение членов Централь­ной избирательной комиссии РФ).

Высшим федеральным органом исполнительной влас­ти является Правительство РФ, состоящее из назначаемых Президентом РФ Председателя Правительства РФ (с со­гласия Государственной Думы), заместителей Председате­ля Правительства РФ и федеральных министров (руково­дителей федеральных министерств). Правительство РФ руководит деятельностью федеральных органов исполни­тельной власти — федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств. Федеральные органы испол­нительной власти действуют на принципах как коллеги­альности (Правительство РФ), так и единоначалия (феде­ральное министерство).

Федеральные суды образуют три независимые систе­мы: Конституционный Суд РФ; суды общей юрисдикции, возглавляемые Верховным Судом РФ; арбитражные суды, возглавляемые Высшим Арбитражным Судом РФ.

Существует также ряд федеральных государственных органов со специальным статусом.

В частности, в соответствии со ст. 129 Конституции РФ создается такая единая федеральная централизованная система органов, как прокуратура РФ, возглавляемая Генеральным прокурором РФ. Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Конституция РФ устанавливает, что денежная эмиссия национальной валюты РФ осуществляется исключительно Центральным банком РФ (ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ) — федеральным монетарным органом. Председатель Центрального банка РФ назначается на должность и осво­бождается от должности Государственной Думой по пред­ставлению Президента РФ. Центральный банк РФ не под­чиняется Правительству РФ, хотя действует в тесном взаи­модействии с ним. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмеши­ваться в деятельность Центрального банка РФ по реализа­ции его конституционно и законодательно закрепленных функций и полномочий. Нормативные правовые акты Центрального банка РФ (в частности, указания по вопро­сам деятельности кредитных учреждений) обязательны для федеральных органов государственной власти, государ­ственной власти субъектов РФ, органов местного самоуп­равления, юридических и физических лиц. М.В. Баглай называет Центральный банк РФ «уникальным автоном­ным органом государственной власти».

Предусмотрен Конституцией РФ и такой федераль­ный государственный орган, как Уполномоченный по правам человека в РФ (федеральный омбудсман), назна­чаемый Государственной Думой и действующий на осно­вании специального федерального конституционного закона (принят в 1997 г.). Уполномоченный по правам человека в РФ призван обеспечивать гарантии государ­ственной защиты прав и свобод граждан, из чего вытека­ет, что при осуществлении своих функций он должен оставаться независимым и неподотчетным каким бы то ни было государственным органам, органам местного са­моуправления, их должностным лицам, общественным объединениям.

Федеральным законом «Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» предусмотрено существование и функционирование такого федерального государственного органа, как Цент­ральная избирательная комиссия РФ. Она осуществляет ру­ководство деятельностью нижестоящих избирательных ко­миссий (в частности, избирательных комиссий субъектов РФ), обеспечивает проведение выборов и референдумов на федеральном уровне (прежде всего Президента РФ, депу­татов Государственной Думы, референдума РФ). Цент­ральная избирательная комиссия РФ состоит из 15 членов с правом решающего голоса, назначаемых Государствен­ной Думой, Советом Федерации и Президентом РФ (по 5 членов). Издаваемые Центральной избирательной ко­миссией инструкции и разъяснения обязательны для всех избирательных комиссий в РФ, по существу носят норма­тивный характер, регулируя различные сферы подготовки и проведения выборов в РФ. Особый статус Центральной избирательной комиссии РФ проявляется также в полном отсутствии подконтрольности и подотчетности этого фе­дерального государственного органа какому бы то ни было органу государственной власти, органу местного самоуп­равления, общественному объединению, должностному

лицу.

Постоянно действующим федеральным органом пар­ламентского контроля за исполнением бюджета и поряд­ком расходования бюджетных средств является Счетная палата РФ. Председатель и заместитель председателя Счетной палаты РФ назначаются соответствующими па­латами Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ, он же вносит в соответствующие палаты Федерального Собрания РФ представления об освобож­дении от должности Председателя Счетной палаты РФ и его заместителя. Половина аудиторов Счетной палаты РФ, включая ее Председателя, назначается Государствен­ной Думой. Половина аудиторов Счетной палаты РФ, включая заместителя Председателя, назначается Советом

Федерации. Счетная палата РФ обеспечивает парламент­ский контроль за обеспечением федерального закона о федеральном бюджете страны на текущий финансовый год. Счетная палата РФ регулярно предоставляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах прово­димых контрольных мероприятий. Ни один государствен­ный орган не вправе отказать Счетной палате РФ в требу­емой информации, проведении ревизий и проверок, ее предписания носят обязательный характер.

Принцип разделения властей проводится и на уровне субъектов РФ. В субъекте РФ создается единственный за­конодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, осуществляющий принятие законов субъекта РФ, а также иные полномочия, возложенные на него федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законодательством субъекта РФ (например, назначение половины состава членов избирательной ко­миссии субъекта РФ). В большинстве субъектов РФ су­ществуют однопалатные законодательные (представитель­ные) органы государственной власти (хотя в Свердловской области и некоторых других субъектах РФ указанные орга­ны являются двухпалатными).

В субъекте РФ создаются исполнительные органы госу­дарственной власти, возглавляемые высшим исполнитель­ным органом государственной власти субъекта РФ. Руково­дитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ является высшим должностным лицом субъекта РФ, представляет субъект РФ вовне (в частности, в отношениях с федеральным центром и другими субъекта­ми РФ). Высшее должностное лицо субъекта РФ подписы­вает законы субъекта РФ, обладает правом законодатель­ной инициативы, осуществляет полномочия, возложенные на него федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законодательством субъекта РФ.

В субъекте РФ создаются также судебные органы госу­дарственной власти, к которым относятся мировые судьи (судьи общей юрисдикции субъектов РФ) и конституци­онные (уставные) суды субъектов РФ. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ действуют на основании конституции (устава) субъекта РФ, закона субъекта РФ о конституционном (уставном) суде субъекта РФ. Консти­туционные (уставные) суды субъектов РФ проверяют за­коны субъекта РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, образованных на территории данного субъекта РФ, на соответствие конституции (уставу) субъ­екта РФ, осуществляют официальное толкование консти­туции (устава) субъекта РФ, а также иные пблномочия в соответствии с законодательством субъекта РФ, не втор­гающиеся в компетенцию иных органов власти и соот­ветствующие юридической природе и предназначению судебных органов конституционного (уставного) конт­роля. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ, в отличие от всех остальных судов РФ, финансируются из бюджета субъекта РФ. Решения конституционных (устав­ных) судов субъектов РФ окончательны, обжалованию не подлежат, вступают в силу после провозглашения (в не­которых субъектах РФ — после официального опублико­вания), действуют непосредственно.

Наименования органов государственной власти субъ­ектов РФ определяются ими самостоятельно.

Разделение властей и единство системы государственной власти в РФ

Принцип разделения властей становится одним из эпицентров решения вопроса о демократическом обустройстве общества Рос­сийского государства. В этих условиях чрезвычайно важно знать, в чем значимость его для сегодняшней России, как он реализует­ся и почему его сохранение и реализация — одна из важнейших предпосылок продвижения России по пути демократии.

Принцип, изложенный в ст. 10 Конституции РФ, достаточно лаконично, четко и ясно определяет структуру разделения властей. Его продолжением и развитием служит ст. 11, состоящая из трех частей. Часть Первая подтверждает, какие именно органы осуще­ствляют государственную власть: Президент, парламент, Прави­тельство и суды. Часть вторая относится к ведению субъектов Фе­дерации, образованию их органов государственной власти. Нако­нец, третья часть устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации осуществляется на основе Конституции, федеративных и иных договоров о разграничении предметов ведения полномочий. К сказанному следует добавить, что Конституция признает и гарантирует местное самоуправление в пределах его полномочий. Одновременно она уточняет, что его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Из этого можно сделать вывод: принципы, положенные в основу построения и деятельнос­ти органов государственной власти, не могут автоматически рас­пространяться на сферу местного самоуправления.

Согласно действующей Конституции носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Захват власти кем бы то ни было противоправен. Власть может осуществляться народом либо непосредственно, высшим выражением чего служат референдум и свободные выборы, либо через посредство органов государствен­ной власти и самоуправления (ст. 3).

Согласно ст. 10 Конституции РФ: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, и судебную. Органы законода­тельной, исполнительной, и судебной власти самостоятельны». Органами осуществления государственной власти на общефедеральном уровне выступают Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды РФ. Органы государственной власти РФ строят свою деятельность на принципах, составляющих основы конституционного строя России. Защита прав и свобод человека — обязанность государства. Для исключения противоправной узурпации власти и попрания прав и свобод устанавливается принцип разделения властей.

В Российской Федерации носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное Собрание. Ис­полнительной властью наделено Правительство РФ. Правосудие осуществляют суды, а судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовно-I го судопроизводства. Вроде бы все ветви власти имеют своих пред­ставителей, и Президент России оказывается как бы вне рамок механизма разделения властей. В действительности это не так.

Президент Российской Федерации, будучи главой государ­ства, является верховным представителем Российской Федерации и внутри страны, и в международной жизни. На него возложено выполнение задач, связанных с гарантией осуществления Кон­ституции, прав и свобод, охраной суверенитета, независимости и целостности государства. В этих условиях он наделен необходимыг ми полномочиями и прерогативами.

Но государственную работу вершит не один Президент. Ее осу­ществляют все ветви власти, каждая из которых действует в пределах своего ведения и свойственными ей методами. Президент дол­жен обеспечить координацию и согласованность деятельности всех органов власти. Президент действует не как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в каждой из них.

Механизм, заложенный в Конституции Российской Федера­ции для разрешения возможного конфликта между законодатель­ной и исполнительной властями, отличается большой сложно­стью. Президент — арбитр в споре между властями — может, во всяком случае теоретически, осуществлять в течение нескольких месяцев управление страной посредством Правительства, не пользующегося поддержкой Государственной Думы. После выбо­ров Президенту так или иначе придется считаться с результатами выборов. Тем не менее следует признать, что глава государства обладает большими возможностями для воздействия на законо­дательную и исполнительную власти. Он не просто арбитр, сле­дящий за всеми ветвями власти, он сам участвует в деятельности всех государственных органов.

Важнейшей конституционно-правовой гарантией обеспечения разделения властей и предупреждения злоупотреблений со сторо­ны исполнительной власти остается механизм ответственного правления. Это значит, что Правительство РФ подконтрольно пар­ламенту и несет политическую ответственность за свои действия. Парламент Российской Федерации — Федеральное Собрание — состоит из двух палат. Это Государственная Дума, депутаты которой избираются населением страны путем всеобщих, равных и прямых выборов (450 депутатов), и Совет Федерации, который выбирается путем косвенных выборов и включает представителей субъектов Федерации (по два от каждого субъекта). Поскольку органом обще­народного представительства является Государственная Дума, то именно на эту палату возложен контроль за деятельностью Прави­тельства и ей принадлежит право выражения вотума недоверия.

«Исполнительную власть в Российской Федерации осуществ­ляет Правительство Российской Федерации», — гласит п. 1 ст. ПО Конституции РФ.

Правительство Российской Федерации обладает широкими полно­мочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государ­ства. Статья 114 Конституции перечисляет полномочия Правительства. К сожалению, все еще традиционно слабым местом остается в России судебная власть: принципы судоустройства и судопроиз­водства реализуются с трудом. И в данном случае ощущается про­тиводействие и давление со стороны других ветвей власти.

По Конституции РФ судебная власть является трехзвенной. Высшими судебными органами являются Верховный Суд РФ, Выс­ший Арбитражный Суд, Конституционный Суд.

Верховный Суд является высшим судебным органом по граж­данским, уголовным, административным и иным делам (ст. 126). Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров (ст. 127).

Конституционный Суд призван осуществлять контроль за все­ми государственными органами в РФ, о соответствии Конституции издаваемых нормативных актов, заключаемых международных договоров. Также Конституционный Суд решает споры между фе­деральными органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 125). В связи с принятием России в Совет Европы теперь юрисдик­ция Европейского Суда распространяется и на территорию России. Это теперь высший судебный орган для России и ее граждан.

Принцип разделения властей в сегодняшней России признан, конституционно закреплен и в той или иной мере применяется в построении и функционировании государственных институтов. Создание нормально функционирующего механизма сдержек и противовесов — одна из важных задач России.

66.

Разделение властей и единство системы государственной власти в РФ

Принцип разделения властей становится одним из эпицентров решения вопроса о демократическом обустройстве общества Рос­сийского государства. В этих условиях чрезвычайно важно знать, в чем значимость его для сегодняшней России, как он реализует­ся и почему его сохранение и реализация — одна из важнейших предпосылок продвижения России по пути демократии.

Принцип, изложенный в ст. 10 Конституции РФ, достаточно лаконично, четко и ясно определяет структуру разделения властей. Его продолжением и развитием служит ст. 11, состоящая из трех частей. Часть Первая подтверждает, какие именно органы осуще­ствляют государственную власть: Президент, парламент, Прави­тельство и суды. Часть вторая относится к ведению субъектов Фе­дерации, образованию их органов государственной власти. Нако­нец, третья часть устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации осуществляется на основе Конституции, федеративных и иных договоров о разграничении предметов ведения полномочий. К сказанному следует добавить, что Конституция признает и гарантирует местное самоуправление в пределах его полномочий. Одновременно она уточняет, что его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Из этого можно сделать вывод: принципы, положенные в основу построения и деятельнос­ти органов государственной власти, не могут автоматически рас­пространяться на сферу местного самоуправления.

Согласно действующей Конституции носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Захват власти кем бы то ни было противоправен. Власть может осуществляться народом либо непосредственно, высшим выражением чего служат референдум и свободные выборы, либо через посредство органов государствен­ной власти и самоуправления (ст. 3).

Согласно ст. 10 Конституции РФ: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, и судебную. Органы законода­тельной, исполнительной, и судебной власти самостоятельны». Органами осуществления государственной власти на общефедеральном уровне выступают Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды РФ. Органы государственной власти РФ строят свою деятельность на принципах, составляющих основы конституционного строя России. Защита прав и свобод человека — обязанность государства. Для исключения противоправной узурпации власти и попрания прав и свобод устанавливается принцип разделения властей.

В Российской Федерации носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное Собрание. Ис­полнительной властью наделено Правительство РФ. Правосудие осуществляют суды, а судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовно-I го судопроизводства. Вроде бы все ветви власти имеют своих пред­ставителей, и Президент России оказывается как бы вне рамок механизма разделения властей. В действительности это не так.

Президент Российской Федерации, будучи главой государ­ства, является верховным представителем Российской Федерации и внутри страны, и в международной жизни. На него возложено выполнение задач, связанных с гарантией осуществления Кон­ституции, прав и свобод, охраной суверенитета, независимости и целостности государства. В этих условиях он наделен необходимыг ми полномочиями и прерогативами.

Но государственную работу вершит не один Президент. Ее осу­ществляют все ветви власти, каждая из которых действует в пределах своего ведения и свойственными ей методами. Президент дол­жен обеспечить координацию и согласованность деятельности всех органов власти. Президент действует не как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в каждой из них.

Механизм, заложенный в Конституции Российской Федера­ции для разрешения возможного конфликта между законодатель­ной и исполнительной властями, отличается большой сложно­стью. Президент — арбитр в споре между властями — может, во всяком случае теоретически, осуществлять в течение нескольких месяцев управление страной посредством Правительства, не пользующегося поддержкой Государственной Думы. После выбо­ров Президенту так или иначе придется считаться с результатами выборов. Тем не менее следует признать, что глава государства обладает большими возможностями для воздействия на законо­дательную и исполнительную власти. Он не просто арбитр, сле­дящий за всеми ветвями власти, он сам участвует в деятельности всех государственных органов.

Важнейшей конституционно-правовой гарантией обеспечения разделения властей и предупреждения злоупотреблений со сторо­ны исполнительной власти остается механизм ответственного правления. Это значит, что Правительство РФ подконтрольно пар­ламенту и несет политическую ответственность за свои действия. Парламент Российской Федерации — Федеральное Собрание — состоит из двух палат. Это Государственная Дума, депутаты которой избираются населением страны путем всеобщих, равных и прямых выборов (450 депутатов), и Совет Федерации, который выбирается путем косвенных выборов и включает представителей субъектов Федерации (по два от каждого субъекта). Поскольку органом обще­народного представительства является Государственная Дума, то именно на эту палату возложен контроль за деятельностью Прави­тельства и ей принадлежит право выражения вотума недоверия.

«Исполнительную власть в Российской Федерации осуществ­ляет Правительство Российской Федерации», — гласит п. 1 ст. ПО Конституции РФ.

Правительство Российской Федерации обладает широкими полно­мочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государ­ства. Статья 114 Конституции перечисляет полномочия Правительства. К сожалению, все еще традиционно слабым местом остается в России судебная власть: принципы судоустройства и судопроиз­водства реализуются с трудом. И в данном случае ощущается про­тиводействие и давление со стороны других ветвей власти.

По Конституции РФ судебная власть является трехзвенной. Высшими судебными органами являются Верховный Суд РФ, Выс­ший Арбитражный Суд, Конституционный Суд.

Верховный Суд является высшим судебным органом по граж­данским, уголовным, административным и иным делам (ст. 126). Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров (ст. 127).

Конституционный Суд призван осуществлять контроль за все­ми государственными органами в РФ, о соответствии Конституции издаваемых нормативных актов, заключаемых международных договоров. Также Конституционный Суд решает споры между фе­деральными органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 125). В связи с принятием России в Совет Европы теперь юрисдик­ция Европейского Суда распространяется и на территорию России. Это теперь высший судебный орган для России и ее граждан.

Принцип разделения властей в сегодняшней России признан, конституционно закреплен и в той или иной мере применяется в построении и функционировании государственных институтов. Создание нормально функционирующего механизма сдержек и противовесов — одна из важных задач России.

СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ЕЕ КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ. ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РФ И СУБЪЕКТОВ РФ

Система органов государственной власти - взаимосвя­занная совокупность субъектов, специально создаваемых государством для выполнения своих функций и наделен­ных для этого властными полномочиями.

По уровню своей деятельности органы государствен­ной власти в РФ делятся на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъ­ектов РФ.

Федеральные органы государственной власти включают (ч. 1 ст. И Конституции РФ) Президента РФ, Федераль­ное Собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и иные федеральные суды.

Федеральный законодательный орган государственной власти — Федеральное Собрание РФ — состоит из двух па­лат: Совета Федерации и Государственной Думы. Феде­ральное Собрание РФ обладает исключительным правом на принятие федеральных конституционных законов, фе­деральных законов, законов о поправках в Конституцию РФ, а также наделены некоторыми иными полномочиями в соответствии с Конституцией РФ и федеральным зако­нодательством (например, назначение членов Централь­ной избирательной комиссии РФ).

Высшим федеральным органом исполнительной влас­ти является Правительство РФ, состоящее из назначаемых Президентом РФ Председателя Правительства РФ (с со­гласия Государственной Думы), заместителей Председате­ля Правительства РФ и федеральных министров (руково­дителей федеральных министерств). Правительство РФ руководит деятельностью федеральных органов исполни­тельной власти — федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств. Федеральные органы испол­нительной власти действуют на принципах как коллеги­альности (Правительство РФ), так и единоначалия (феде­ральное министерство).

Федеральные суды образуют три независимые систе­мы: Конституционный Суд РФ; суды общей юрисдикции, возглавляемые Верховным Судом РФ; арбитражные суды, возглавляемые Высшим Арбитражным Судом РФ.

Существует также ряд федеральных государственных органов со специальным статусом.

В частности, в соответствии со ст. 129 Конституции РФ создается такая единая федеральная централизованная система органов, как прокуратура РФ, возглавляемая Генеральным прокурором РФ. Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Конституция РФ устанавливает, что денежная эмиссия национальной валюты РФ осуществляется исключительно Центральным банком РФ (ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ) — федеральным монетарным органом. Председатель Центрального банка РФ назначается на должность и осво­бождается от должности Государственной Думой по пред­ставлению Президента РФ. Центральный банк РФ не под­чиняется Правительству РФ, хотя действует в тесном взаи­модействии с ним. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмеши­ваться в деятельность Центрального банка РФ по реализа­ции его конституционно и законодательно закрепленных функций и полномочий. Нормативные правовые акты Центрального банка РФ (в частности, указания по вопро­сам деятельности кредитных учреждений) обязательны для федеральных органов государственной власти, государ­ственной власти субъектов РФ, органов местного самоуп­равления, юридических и физических лиц. М.В. Баглай называет Центральный банк РФ «уникальным автоном­ным органом государственной власти».

Предусмотрен Конституцией РФ и такой федераль­ный государственный орган, как Уполномоченный по правам человека в РФ (федеральный омбудсман), назна­чаемый Государственной Думой и действующий на осно­вании специального федерального конституционного закона (принят в 1997 г.). Уполномоченный по правам человека в РФ призван обеспечивать гарантии государ­ственной защиты прав и свобод граждан, из чего вытека­ет, что при осуществлении своих функций он должен оставаться независимым и неподотчетным каким бы то ни было государственным органам, органам местного са­моуправления, их должностным лицам, общественным объединениям.

Федеральным законом «Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» предусмотрено существование и функционирование такого федерального государственного органа, как Цент­ральная избирательная комиссия РФ. Она осуществляет ру­ководство деятельностью нижестоящих избирательных ко­миссий (в частности, избирательных комиссий субъектов РФ), обеспечивает проведение выборов и референдумов на федеральном уровне (прежде всего Президента РФ, депу­татов Государственной Думы, референдума РФ). Цент­ральная избирательная комиссия РФ состоит из 15 членов с правом решающего голоса, назначаемых Государствен­ной Думой, Советом Федерации и Президентом РФ (по 5 членов). Издаваемые Центральной избирательной ко­миссией инструкции и разъяснения обязательны для всех избирательных комиссий в РФ, по существу носят норма­тивный характер, регулируя различные сферы подготовки и проведения выборов в РФ. Особый статус Центральной избирательной комиссии РФ проявляется также в полном отсутствии подконтрольности и подотчетности этого фе­дерального государственного органа какому бы то ни было органу государственной власти, органу местного самоуп­равления, общественному объединению, должностному

лицу.

Постоянно действующим федеральным органом пар­ламентского контроля за исполнением бюджета и поряд­ком расходования бюджетных средств является Счетная палата РФ. Председатель и заместитель председателя Счетной палаты РФ назначаются соответствующими па­латами Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ, он же вносит в соответствующие палаты Федерального Собрания РФ представления об освобож­дении от должности Председателя Счетной палаты РФ и его заместителя. Половина аудиторов Счетной палаты РФ, включая ее Председателя, назначается Государствен­ной Думой. Половина аудиторов Счетной палаты РФ, включая заместителя Председателя, назначается Советом

Федерации. Счетная палата РФ обеспечивает парламент­ский контроль за обеспечением федерального закона о федеральном бюджете страны на текущий финансовый год. Счетная палата РФ регулярно предоставляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах прово­димых контрольных мероприятий. Ни один государствен­ный орган не вправе отказать Счетной палате РФ в требу­емой информации, проведении ревизий и проверок, ее предписания носят обязательный характер.

Принцип разделения властей проводится и на уровне субъектов РФ. В субъекте РФ создается единственный за­конодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, осуществляющий принятие законов субъекта РФ, а также иные полномочия, возложенные на него федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законодательством субъекта РФ (например, назначение половины состава членов избирательной ко­миссии субъекта РФ). В большинстве субъектов РФ су­ществуют однопалатные законодательные (представитель­ные) органы государственной власти (хотя в Свердловской области и некоторых других субъектах РФ указанные орга­ны являются двухпалатными).

В субъекте РФ создаются исполнительные органы госу­дарственной власти, возглавляемые высшим исполнитель­ным органом государственной власти субъекта РФ. Руково­дитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ является высшим должностным лицом субъекта РФ, представляет субъект РФ вовне (в частности, в отношениях с федеральным центром и другими субъекта­ми РФ). Высшее должностное лицо субъекта РФ подписы­вает законы субъекта РФ, обладает правом законодатель­ной инициативы, осуществляет полномочия, возложенные на него федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законодательством субъекта РФ.

В субъекте РФ создаются также судебные органы госу­дарственной власти, к которым относятся мировые судьи (судьи общей юрисдикции субъектов РФ) и конституци­онные (уставные) суды субъектов РФ. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ действуют на основании конституции (устава) субъекта РФ, закона субъекта РФ о конституционном (уставном) суде субъекта РФ. Консти­туционные (уставные) суды субъектов РФ проверяют за­коны субъекта РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, образованных на территории данного субъекта РФ, на соответствие конституции (уставу) субъ­екта РФ, осуществляют официальное толкование консти­туции (устава) субъекта РФ, а также иные пблномочия в соответствии с законодательством субъекта РФ, не втор­гающиеся в компетенцию иных органов власти и соот­ветствующие юридической природе и предназначению судебных органов конституционного (уставного) конт­роля. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ, в отличие от всех остальных судов РФ, финансируются из бюджета субъекта РФ. Решения конституционных (устав­ных) судов субъектов РФ окончательны, обжалованию не подлежат, вступают в силу после провозглашения (в не­которых субъектах РФ — после официального опублико­вания), действуют непосредственно.

Наименования органов государственной власти субъ­ектов РФ определяются ими самостоятельно.

67.

Российско-белорусские отношения активно развивались еще до образования СНГ. В декабре 1990 года впервые в истории двусторонних отношений между Россией и Белоруссией был подписан политический договор со сроком действия десять лет. В последующие годы, по мере того как в Содружестве стали проявляться несовпадающие интересы объединенных в нем новых независимых государств и разнонанравленность их геостратегических устремлений, вошедшие в СНГ страны начали отдавать предпочтение двусторонним и региональным связям, а не многостороннему сотрудничеству. На этом фоне российско-белорусские отношения занимают особое место и интеграция российской и белорусской экономик не имеет аналогов в других странах СНГ.

В то же время сходство Союза России и Белоруссии с Европейским Союзом - не более чем внешняя аналогия, за которой стоит совсем другое содержание. Согласно западной классификации, в региональных международных объединениях, коим по существу и является Союз России и Белоруссии, выделяются следующие виды экономического сотрудничества. В зонах свободной торговли между странами-участницами ликвидируются тарифы и другие торговые барьеры. Участники таможенного союза в дополнение к ликвидации барьеров во внутрирегиональной торговле принимают единые таможенные правила и тарифы для торговли с третьими странами. Общий рынок представляет особой союз, в котором осуществляется свободное перемещение по территории региона товаров, рабочей силы и капитала. Экономический союз обладает всеми чертами общего рынка, страны-участницы которого при этом согласовывают и координируют свои экономические курсы. Наконец, всеобъемлющая экономическая интеграция предполагает полную экономическую унификацию хозяйственных институтов и экономических стратегий развития, включая создание общей валютной системы. (Эта схема носит прежде всего теоретический характер, на практике же встречаются различные комбинации вариантов подобных отношений.) Российско-белорусское сотрудничество скорее подпадает по этой классификации под промежуточное определение между таможенным союзом и общим рынком, т. е. занимает весьма далекое место от собственно экономической интеграции.

При этом данное сотрудничество - качественно иное явление, нежели современные интеграционные процессы в западных странах. Прежде всего это - не интеграция двух рыночных, основанных па частной собственности экономик. Белорусскую экономику вообще еще нельзя назвать рыночной - в ней практически не представлена частная собственность, она контролируется и направляется государством. Российская экономика является экономикой переходного периода со смешанными формами собственности. в которой роль рынка и частного капитала значительно больше. Но в своем взаимодействии с Белоруссией Россия представлена прежде всего государством. Роль частного российского капитала в российско-белорусской экономической интеграции минимальна в силу, как общего характера белорусской экономики, так и сознательной политики белорусских властей. Кроме того. если в западных интеграциях речь идет об установлении новых связей, то в российско-белорусском случае - скорее о сохранении старых, сложившихся в социалистической системе разделения труда. В условиях перехода к рынку это можно сделать лишь целенаправленными волевыми усилиями, зачастую ограничивающими действие рыночных механизмов.

Российско-белорусская интеграция и основана на политической воле, на сознательных целенаправленных усилиях правительств обеих стран. Чем же обусловлена эта политическая воля. какие мотивы стоят за интеграционными усилиями России и Белоруссии? Интеграционную политику России невозможно объяснить чисто экономическими причинами (как, впрочем, и любую другую, все дело, однако, в пропорциях экономики и политики). Для России интеграция имеет прежде всего «геополитическое» значение. Союз с Белоруссией обеспечивает России прямой доступ к Калининградскому анклаву, сохраняет открытыми ворота в Европу, экономит значительные средства, необходимые для создания системы военно-стратегического сдерживания на западной границе России, поскольку объекты ПВО на территории Белоруссии обеспечивают безопасность всего пространства Союза РФ с РБ. Пророссийская позиция Белоруссии также «разрывает» Балто-Черноморский коридор, который в противном случае может отгородить Россию от основных магистралей транспортировки нефти через Латвию и Литву в Балтийское море и через Украину - в Черное. В случае реализации этого проекта западные постсоветские республики не только избавятся от российской энергозависимости, но могут создать Москве реальную конкуренцию в вопросах реэкспорта каспийской нефти в Европу. После же строительства на территории Белоруссии газопровода «Ямал-Западная Европа» Балто-Черноморский коридор распадется на два самостоятельных направления - южное и северное.

Со своей стороны, белорусская сторона изначально делала упор на выгодность для России геополитического и военно-стратегического аспектов двустороннего Союза, полагая, что за подобное партнерство надо платить немало, как, например, это делают, по ее мнению, США в отношении Израиля. Белорусские геополитики, не исключая самого Лукашенко, исходят из того, что из-за ориентации Белоруссии на союз с Россией страна «сильно ущемляется Западом в политическом, экономическом и других отношениях» и «несет большой ущерб, связанный как с прямыми издержками, так и с упущенной выгодой». В этой связи, полагают они, было бы разумным со стороны России «компенсировать Белоруссии такой ущерб экономическими, дипломатическими, военными и материальными средствами». По их мнению, это обычная практика поведения центров силы, которые хотят иметь свои зоны влияния. (1) «Судя по всему, - пишет еженедельник «Белорусский рынок», - руководство Белоруссии добивается от «старшего брата» прежде всего широких экономических преференций: не более и не менее, чем беспрепятственного доступа к источникам сырья и рынкам сбыта». Вопрос, однако, в том, подчеркивает автор публикации Александр Алесин, «не перевесят ли потери на Западе выгоды, сколь угодно большие, на Востоке?» (2)

Лукашенко, помимо этих расчетов, не может не принимать во внимание и проблему сохранения своего режима личной власти, который без лояльной позиции России может оказаться не столь долговременным, как на это рассчитывает белорусский президент. Поскольку Запад не приемлет его методы политического и хозяйственного управления страной, пророссийская политика Лукашенко пока не имеет реальной альтернативы. «Белорусскому президенту не приходится обольщаться, - считает директор Института проблем диаспоры и интеграции Константин Затулин. - Возможности смены вех для нынешнего руководства Белоруссии весьма ограничены и сводятся к некоторой возможности маневрирования в субрегионе, в отношениях с Украиной, Польшей, Литвой (и то до фактического расширения НАТО). Переориентация на Запад потребовала бы отказа от основных мобилизационных лозунгов и, в недалекой перспективе, от всей системы личной власти президента» (3).

Собственно экономическая основа интеграционных начинаний России и Белоруссии представляет собой набор многочисленных и зачастую разнородных факторов. Белорусская экономика со времен СССР зиждилась на крупных специализированных предприятиях, которые выпускали в основном конечную продукцию («сборочный цех») и тесно зависели от кооперационных связей с предприятиями, расположенными в других регионах Советского Союза. С распадом СССР к этому фактору добавились другие: чрезвычайно высокая зависимость от импорта топливно-энергетических ресурсов, узость национального рынка, проблемы конверсии ВПК, занимающего высокую долю в промышленном производстве, последствия Чернобыльской катастрофы, на ликвидацию которых ежегодно отвлекаются значительные бюджетные средства.

В то же время Белоруссия обладает целым рядом факторов, благоприятствующих динамичному развитию экономики страны. Это и ее чрезвычайно выгодное геоэкономическое положение, поскольку через территорию Белоруссии проходят сухопутные транзитные пути, связывающие Россию, страны Центральной Азии и Закавказье с Европой. Кроме того, в республике сохранилась относительно развитая коммуникационная инфраструктура, квалифицированная и относительно дешевая рабочая сила, достаточно высокий научно-технический потенциал, производственные мощности для выпуска целого ряда конкурентоспособной на российском рынке и на рынке третьих стран продукции, развитый агропромышленный сектор.

Однако эти достоинства могут заработать, а объективные сложности быть минимизированы прежде всего в случае тесной интеграции с Россией, всегда являвшейся для Белоруссии основным экономическим партнером. Более болезненный, чем для любой другой из стран СНГ, разрыв хозяйственных связей с Россией обусловил активность Белоруссии в налаживании двусторонних интеграционных процессов. Экономика Белоруссии остается в значительной степени зависимой от российского рынка: на долю России приходится 55 процентов ее внешней торговли, а на долю Белоруссии - 4 процента общего объема внешней торговли России. В то же время кооперация с белорусскими предприятиями освобождает Россию от необходимости создавать альтернативные производства, на что потребовались бы немалые средства.

Таким образом, учитывая совокупность политических и экономических (факторов, обе стороны встали на путь активного сближения. Начало этого процесса приходится на 1993 год, когда тогдашние белорусские власти, столкнувшись с сильнейшим экономическим кризисом и разочаровавшись в результатах сотрудничества с западными структурами, резко повернулись в сторону России. В Москве тогда делали ставку на бывшего премьер-министра Вячеслава Кебича, который рассматривался как наиболее подходящий кандидат на пост президента Белоруссии. Однако трудности рыночного реформирования, резкое падение жизненного уровня и рост коррупции в республике обеспечили победу на президентских выборах Александра Лукашенко. Придя к власти в июле 1994 года, он активно использовал, с одной стороны, массовое недовольство населения первыми результатами реформ, а с другой - его однозначную ориентацию на Россию, в союзе с которой большинство белорусов видело надежду на возвращение к прежнему благополучному периоду своей жизни. Лукашенко очень четко уловил обе тенденции и буквально с первых дней своего президентства стал развивать интеграционные идеи прежних властей. Первые его контакты с Москвой прошли, однако, отнюдь не гладко. В августе 1994 года в ходе своего визита в Москву Лукашенко подтвердил приверженность договору об объединении денежных систем двух государств, разработанному прежним правительством, но отказался от его реализации на условиях утраты Белоруссией права денежной эмиссии. Убедившись, что создание рублевой зоны окажется невыгодным для Белоруссии, Лукашенко отверг эту идею и стал искать другие пути решения проблемы белорусского долга за российские энергоносители.

Однако тогда все просьбы Белоруссии о переоформлении долга и о предоставлении ей крупного кредита не были удовлетворены российской стороной. Москва, взяв курс на установление тесных интеграционных отношений с Минском, была разочарована его позицией, выразившейся в отсрочке подписания нового межгосударственного Договора о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве. Причина была в том, что новые белорусские власти возражали против ряда пунктов договора, касавшихся согласования финансовой, кредитной, таможенной и налоговой политики Белоруссии с Москвой. Кроме того, Лукашенко практически сразу же поднял вопросы о пересмотре стоимости предоставления России военных баз в Белоруссии, компенсации за вывозимые с ее территории ядерные боеголовки, сроках пребывания российских войск в Белоруссии и т. п.

Учитывая военно-стратегические аспекты сотрудничества с Белоруссией, Москва согласилась со многими белорусскими аргументами. В феврале 1995 года были подписаны государственный Договор о дружбе, а также соглашение «О единстве управления таможенными службами», положившее начало созданию Таможенного союза между странами. Москва, прежде не очень желавшая платить за интеграцию российскими дотациями белорусской экономике, теперь, в силу изменившейся политической конъюнктуры - перспективы расширения НАТО на Восток, пошла на экономические уступки, среди которых было предоставление Белоруссии 150-миллиардного кредита, а также обещанные ей на будущее иные формы финансовой и материальной помощи. Действительно, уже через год, в феврале 1996 года, между Россией и Белоруссией было подписано соглашение о взаимном урегулировании финансовых претензий по принципу «нулевого варианта». В соответствии с этим соглашением с России списывались долги на сумму около 300 млн. долларов за неоплаченную стоимость вывоза и обслуживания ядерных ракет, аренду российской армией военных баз и программу по ликвидации последствий Чернобыльской аварии. Со своей стороны, Россия «простила» Белоруссии 470 млн. долларов по кредитам, выданным в 1992-1993 годах, а также по кредиту, выданному в 1994 году на закупку российских энергоносителей в 1995 году. Позднее с Белоруссии были списаны долги на сумму около 1 млрд. долларов (4).

Таким образом, дорога к углублению интеграционных процессов была расчищена. 2 апреля 1996 года в Москве президенты двух стран подписали Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии. Перед Сообществом была поставлена задача формирования единого информационного пространства и синхронизации проводимых реформ. Предусматривалось сформирование единой законодательной и нормативно-правовой базы. Несмотря на то, что практически ничего из намеченного выполнено не было, ровно через год, 2 апреля 1997 года, был подписан Договор об образовании Союза России и Белоруссии, который подтверждал и развивал положения предыдущего документа «в целях достижения действенной интеграции в экономической и других сферах общественной жизни» (5). Союзный договор создавал политико-правовые основы для образования институтов собственно политической интеграции, своего рода политической надстройки Союза, способной придать дополнительный импульс экономическому взаимодействию. Поскольку успех экономического союза России и Белоруссии во многом зависит от политической интеграции, от политической воли и готовности руководства обеих стран поощрять экономическое сотрудничество в самых тесных формах, то естественно встает вопрос: как далеко готовы пойти по этому пути Россия и Белоруссия, какой степенью суверенитета они готовы поступиться? Ясно, что в первую очередь эти вопросы адресованы Белоруссии. И здесь начинаются существенные разночтения в представлениях о будущем Союза. Отвергнув с порога идею о скором объединении в единое государство, белорусское руководство согласно, и то с большими оговорками и не в самой близкой перспективе, на создание союзного государства при наличии некоторых наднациональных органов. Несогласованность представлений о конечной цели Союза вызвала отсрочку с выработкой Устава Союза, который был подписан значительно позже, чем Договор об образовании Союза (23 мая 1997 года).

Тем не менее экономическое взаимодействие, хоть и подталкиваемое политическими расчетами и ими же и оплаченное, уже приносит свои первые плоды, заметные пока только в Белоруссии. В 1996-1997 гг. начался процесс стабилизации ситуации в белорусской промышленности, когда впервые после 1991 года был отмечен экономический рост (см. таблицу 1).

После подписания и ратификации Договора и Устава Союза России и Белоруссии Лукашенко рассчитывал, что получит значительную часть российских кредитов в размере 2,5 млрд. деноминированных рублей, выделяемых странам СНГ. Из них белорусский президент надеялся получить 2 млрд. рублей, снизив в последующем свои претензии до 1 млрд. рублей. В июне 1997 года на проходившем в Санкт-Петербурге первом экономическом форуме стран СНГ было подписано соглашение о предоставлении Россией Белоруссии государственного кредита на сумму 500 млн. рублей. Эти деньги представляли собой связанный кредит, предназначенный для расчетов белорусских производителей со своими российскими партнерами. Впоследствии правительство России согласилось рассмотреть вопрос о выделении Белоруссии еще 500 млн. рублей, чтобы довести размер кредита до согласованной прежде суммы в 1 млрд. рублей. Однако решить этот вопрос впоследствии так и не удалось.

Финансовые трения по этому кредиту весьма обеспокоили белорусское руководство и заставили его задуматься над более общими проблемами. Дело в том, что в условиях блокирования Западом финансовой поддержки Белоруссии страна стала полностью зависеть от того, насколько полно Москва пожелает и будет способна оплачивать тесную российско-белорусскую политическую и экономическую интеграцию. В этой связи белорусский президент весьма огорчен недостаточной платежеспособностью России. Он настойчиво раскручивает тезис о российской задолженности в 1 млрд. долларов за использование территории Белоруссии российскими военными, обеспечение воздушной безопасности западных рубежей РФ войсками противовоздушной обороны (ПВО) Белоруссии и т. д. (8) В подтекст этого тезиса заложена мысль, что недополучение именно этого миллиарда долларов и создает проблемы белорусской экономике и не позволяет повысить жизненный уровень населения страны.

Далеко не всегда находя взаимопонимание с федеральными российскими властями, Белоруссия избрала тактику прямых связей с российскими регионами, установив контакты с 60 из них и подписав программы по конкретному сотрудничеству с 55 (9). По мнению Лукашенко, на нынешнем этапе российско-белорусской интеграции акцент должен быть смещен именно на связи Белоруссии с регионами России. Достигнутый в 1997 году более чем на треть прирост взаимного товарооборота на 65 процентов обеспечен за счет прямых связей Белоруссии с российскими регионами. Это сотрудничество позволило Белоруссии активно продвигать на российский рынок изделия своей машиностроительной промышленности, мебель, ширпотреб и продукты питания, получая взамен, преимущественно по бартеру, топливно-сырьевые товары. В условиях недостатка у Белоруссии валютных средств эта система сохранится и на ближайшую перспективу. В 1998 году только 26 процентов топливно-энергетических товаров из России будет оплачиваться «живыми деньгами», а остальные 74%-товарами и услугами (10).

В настоящее время Белоруссия и Россия совместно реализуют 7 крупных экономических проектов. Среди них - «Автодизель», «Лен», «Лазерные технологии 21-й век», производство сверхбольших интегральных схем, а также обустройство таможенных границ Союза двух государств. В конце 1997 года Парламентское собрание Союза России и Белоруссии приняло совместный бюджет Союза на 1998 год. Он составил 592 007 тысяч деноминированных рублей, в котором доля России составляет 65%, а доля Белоруссии - 35%. Эта сумма практически полностью будет направлена на осуществление совместных программ (11).

Таким образом, преимущественное финансирование Россией совместных проектов позволяет белорусским промышленным предприятиям встать на ноги и пытаться производить модернизированную, конкурентоспособную продукцию.

По оценке директора Института экономического анализа Андрея Илларионова, ежегодные дотации России в белорусскую экономику составляют 1,5-2 млрд. долларов. «Белорусское экономическое чудо» оплачено из карманов российских налогоплательщиков» (12), - считает известный российский экономист. Он расценивает неоднократное списание белорусских долгов России и возможности, открывшиеся перед Белоруссией после создания в начале 1995 года Таможенного союза, как «личный подарок» России президенту Белоруссии, «который, ничего не давая взамен, цинично доит "большого брата"» (13).

Оставив на совести автора категоричность этих утверждений, следует признать, что нормальное экономическое функционирование Союза невозможно без создания единой экономической инфраструктуры, равных условий для инвесторов, формирования общего рынка в энергетике, транспорте, связи, то есть без проведения единой, тщательно согласованной политики в области экономики. Пока же все эти процессы находятся в зачаточном состоянии, российские издержки интеграционных процессов с Белоруссией достаточно велики. Как уже отмечалось, экономическое взаимодействие двух стран с трудом подпадает под определение интеграции. Опять-таки, по мнению Андрея Илларионова, это - своего рода стремление России сперва «прикормить» Белоруссию экономически перед последующим политическим объединением. То есть речь идет не об экономических категориях, не о соблюдении технологий единого торгово-таможенного пространства, являющегося первейшей основой интеграции, а о политических целях и их цене.

Особенно отчетливо это видно на примере деятельности Таможенного союза. Несмотря на то, что среди стран Таможенного союза (Россия, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, а с 1998 года и Таджикистан) крупнейшим партнером России остается Белоруссия (в 1997 году импорт из Белоруссии увеличился на 55 процентов, а доля Белоруссии в общем товарообороте России со странами СНГ возросла на 29 процентов) (14), российско-белорусское таможенное сотрудничество далеко не свободно от проблем. Отсутствует единая таможенная политика, не полностью согласованы таможенные тарифы. Только в январе 1998 года Лукашенко подписал новый Таможенный кодекс, предусматривающий унификацию таможенных пошлин в обеих странах. Прозрачность внешних границ Белоруссии, неэффективная работа белорусской таможни привели даже к появлению термина «белорусский коридор» как синонима беспрепятственного провоза через территорию республики контрабандных товаров. Положение приняло столь вопиющие формы, что летом 1997 года Лукашенко вынужден был создать специальную межведомственную комиссию с тем, чтобы усилить таможенный контроль на границах республики. Со своей стороны, таможня РФ выразила готовность участвовать в этом процессе, создав специальные мобильные отряды российских таможенников для работы в районе российско-белорусской границы и вызвав тем самым большое недовольство белорусского руководства.

По результатам за 1997 год таможенные платежи в российский федеральный бюджет, взысканные Белоруссией за перемещение товаров через внешнюю границу Таможенного союза, составили около 100 млн. долларов, в то время как примерные потери от недоставки товаров, следующих через белорусский участок границы Союза к месту назначения в России, за этот же период составили около 600 млн. долларов. В 1996 году эта сумма равнялась почти 1 млрд. долларов. По другим оценкам, общие потери РФ за время с апреля 1995 года по апрель 1997 года составили примерно 4 млрд. долларов (15). А таможенные платежи в российский бюджет- 1,5 млрд. долларов. Российские эксперты считают, что это стало возможно в результате различных льгот, которые президент Белоруссии собственными указами предоставляет приближенным фирмам при уплате ими таможенных платежей. Согласно его собственному заявлению, он подписал свыше двухсот подобных распоряжений. Так, например, печально известная фирма «Торгэкспо» получила право на провоз в Белоруссию спиртного на сумму в 500 млн. долларов (16). В условиях единого таможенного пространства это означало, по сути, право на льготный провоз спиртного на территорию России. Кроме того, белорусские товары в России не облагаются таможенными пошлинами, в то время как провоз российских товаров через территорию Белоруссии все-таки облагается сборами, несмотря на предусмотренный двусторонними документами свободный их транзит.

Другой острой проблемой во взаимоотношениях с Белоруссией стал практически неконтролируемый реэкспорт российской нефти на Запад, что ухудшает конъюнктуру для российских экспортеров энергоносителей. Сохраняется и несогласованность с Россией действий Белоруссии в отношениях с другими странами. Так, в 1997 году Белоруссия, с одной стороны, приравняла свои импортные пошлины к российским и ввела НДС на импорт украинской продукции, а с другой - не поставив в известность Россию, подписала с Украиной двустороннее торговое соглашение, отменяющее любые ограничения взаимной торговли между этими странами, и тем самым способствовала беспрепятственному поступлению украинских товаров на российский рынок, минуя таможенные барьеры.

В то же время переориентация товарных потоков из России в Европу через территорию Белоруссии позволила Минску значительно пополнить бюджет республики. Учитывая, что на Запад приходится 42% всего торгового оборота России и 70^80% его связаны с транзитом через Белоруссию, размеры подобной финансовой подпитки представляются весьма значительными.

Кроме того, в условиях Белоруссии все доходы от льготного транзита товаров в Россию концентрируются исключительно в руках Лукашенко и его ближайшего окружения. Как утверждает лидер белорусских социал-демократов Николай Статкевич со ссылкой на независимых экспертов, президентский фонд Лукашенко сравним с государственным бюджетом. К этим средствам Лукашенко прибегает, чтобы разрядить ситуацию в социальной сфере и чтобы направить их на нужды крупного промышленного производства (17). После осенней (1997 года) «таможенной войны» между Россией и Белоруссией на повестку дня встала задача укрепления границ Таможенного союза. Средства, необходимые для строительства новых терминалов и таможенных пропускных пунктов, будут на 70% выделяться Москвой, на 30% - Минском, что соответственно составит 20 и 6,9 млн. рублей (18). Несмотря на то, что обустройство пропускных пунктов продвигается с большими трудностями, в последнее время все же удалось создать достаточно высокий уровень контроля за прохождением грузов через границы Белоруссии, в частности заметно снизить масштабы незаконного провоза спиртных напитков.

Таким образом, даже беглый обзор некоторых аспектов российско-белорусского сотрудничества позволяет констатировать, что интеграционный процесс дает России ряд геополитических и - скорее потенциально - экономических выгод. Белоруссии же он выгоден очевидно, ибо России в определенной мере приходится спонсировать Белоруссию, быть своего рода ее экономическим донором.

Не отрицая вклада России в процесс стабилизации экономики Белоруссии, следует признать, что второй важнейшей составляющей этого процесса является специфика экономической политики белорусского руководства, политики, весьма отличной от российской экономической стратегии, но парадоксальным образом ставшей возможной именно в результате тесного экономического взаимодействия с Россией. Это- политика медленного перехода к рынку и ограниченной приватизации, позволяющая сохранить командную роль государства в экономике. Придя к власти, Лукашенко провозгласил своей целью построение социально ориентированной рыночной экономики и резко приостановил намеченную ранее программу преобразований в республике. Он отдал предпочтение процессу эволюционной структурной перестройки промышленности, не затронул положение дел в сельском хозяйстве, отодвинул на второй план реорганизацию собственности... По его мнению, постепенный переход к рынку позволяет Белоруссии лучше, чем России и Украине, адаптироваться к новым условиям хозяйствования, тем более что в силу специфической роли Белоруссии в советской экономике резкий переход к рынку для нее был бы более болезненным, чем для других стран СНГ. Не подвергая сомнению этот тезис, который, судя по макроэкономическим показателям за 1996-1997 гг., пока оправдывает себя на практике, справедливо задаться вопросом: действительно ли избранная линия поведения ограничивается переходным периодом или же она является самоцелью Лукашенко? Но даже если верно последнее предположение, то медленное и контролируемое властями реформирование белорусской экономики объективно все же есть движение к рынку.

Пока в качестве первоочередной правительством Белоруссии поставлена задача восстановить в 1998-2000 годы докризисные объемы валового внутреннего продукта, которые снизились по сравнению с 1990 годом больше чем на треть. По расчетам экономистов, для решения этой задачи необходимо обеспечить ежегодный прирост ВВП на 10 процентов. Пока это более или менее удается. Как известно, в 1997 году ВВП увеличился на 10 процентов, а в 1998 году, согласно бюджету, его рост должен составить 8 процентов (19). В принципе, экономисты считают это вполне реальной задачей, поскольку речь идет в основном о запуске уже имеющихся производств, а не о создании новых мощностей, что потребует уже иных инвестиций, кадров и технологий (20).

Значительную роль в этом процессе сыграли сохранившиеся в Белоруссии методы государственного регулирования народного хозяйства республики. Административные рычаги воздействия на экономику затронули в первую очередь сферу приватизации. В области приватизации в Белоруссии в качестве главной задачи ставится привлечение инвестиций и модернизация производства, а не создание, как в России, широкого слоя собственников - гаранта невозможности вернуться в прошлое. Здесь отказались от чековой приватизации и фактически упразднили инвестиционные фонды, созданные до президентских выборов 1994 г. В Белоруссии разгосударствление предприятий осуществляется путем акционирования, причем контрольный пакет акций государство чаще всего сохраняет в своих руках. В 1997 году государственные предприятия произвели 61 процент всей промышленной продукции (в России - 10%). Приватизация затронула в основном торговлю, услуги, мелкие и средние предприятия. Крупные же предприятия, оставшиеся в собственности государства, пока работают эффективнее, чем аналогичные приватизированные в России. Так, по производству тракторов Белоруссия превзошла Россию в 2,5 раза, по выпуску телевизоров - почти в 4 раза (21). В условиях централизации доходов в руках государства оно в состоянии оказывать финансовую поддержку перспективным и экспорто - ориентированным производствам. По итогам 1997 года убыточные предприятия в Белоруссии составили 16% от общего числа предприятий, а в России - 60%. Причем доля убыточных предприятий в промышленности составила соответственно 14 и 43, в строительстве - 13 и 35, на транспорте -12и 58, в сельском хозяйстве - 8 и 74 процента (22).

Сохраняя государственные рычаги воздействия на экономику, белорусские власти обеспечивают господдержкой сельское хозяйство, жилищное и капитальное строительство, авто- и тракторостроение, отдельные крупные производственные предприятия, такие, как «Интеграл», «Горизонт», «Гомсельмаш» и др. Государство выступает гарантом иностранных кредитов ряду экспортоориентированных производств (электроника, обработка алмазов, авто - и с/х машиностроение). В 1997 году на поддержание этих отраслей ушло 16,4% всех бюджетных расходов (23).

Оборотной стороной белорусского экономического роста, происходящего при отсутствии внешних инвестиций, стала денежная эмиссия, накачка белорусской экономики «дутыми деньгами». В течение 1997 года совокупная денежная масса в Белоруссии увеличилась вдвое и составила свыше 50 трлн. белорусских рублей (свыше 1,7 млрд. долл.). 71% совокупной денежной массы приходится на рублевую денежную массу, а 29% - на денежную массу в иностранной валюте. Первым самым очевидным следствием денежной эмиссии стал резкий рост инфляции, которая более чем в два с половиной раза превзошла запланированный на 1997 год уровень и составила 63,1% против 52% в 1996 году. Даже с учетом государственного регулирования, которое достаточно широко сохраняется в Белоруссии, цены на промышленную продукцию и продукцию производственно-технического назначения выросли более чем на 90%, на товары народного потребления - на 85%, на платные услуги - на 66% (24). Почти двукратная девальвация белорусского рубля в течение 1997 года привела к соответственному удорожанию импортных товаров.

Важнейшим источником инфляции стал рост производственных издержек, в частности повышение цен на электро- и теплоэнергию, повышение таможенных пошлин и «накручивание» торговых надбавок. Высокий уровень инфляции грозит сорваться в гиперинфляцию, что может мгновенно уничтожить все достижения социальной политики, которые в 1997 году были довольно значительны и пока обеспечивают стабильную социальную базу существующего властного режима (25). Официальные власти считают резкое сокращение инфляции одной из приоритетных задач. Однако месячная инсоляция на уровне 2%, заложенная в бюджет 1998 года, по итогам первого полугодия превышена почти в два раза. В то же время снижение инфляции до российского уровня в 10% в год в условиях Белоруссии обозначало бы полный крах, привело бы к стагнации производства, прекращению капиталовложений, росту безработицы, внутреннего и внешнего долга. Чтобы достичь «золотой середины», Белоруссии необходимо незамедлительно решать проблемы функционирования валютного рынка, который развит весьма слабо.

Жесткая финансовая политика белорусского руководства ограничивает доступ предприятий и граждан к иностранной валюте, которая в условиях высокой инфляции является самым надежным средством обеспечить сохранность сбережений. Пока же свободная покупка долларов физическими лицами по официальному курсу затруднена, а курс доллара на черном рынке заметно выше официального. Экспортопроизводящие производства обязаны сдавать в Национальный банк 30% валютной выручки. С целью привлечения на легальный валютный рынок средств населения Национальный банк Белоруссии разрешил отдельным субъектам хозяйствования производить продажу ряда товаров на свободно конвертируемую валюту, что прежде было запрещено. При этом, однако, предусматривается, что предприятия, торгующие валютными товарами (автомобилями, техникой, туристическими путевками), должны купить 500-долларовую лицензию и половину выручки продавать государству. Все эти меры вызваны в основном недостаточностью валютных резервов НБ Белоруссии. А это обстоятельство зависит не только и не столько от финансовой политики белорусского руководства, сколько от отсутствия источников валютных поступлений - у Белоруссии нет сырьевых товаров, которые она могла бы продавать за валюту, как это делает Россия, а экспорт промышленной продукции весьма ограничен. В 1998 г. поставки товаров в дальнее зарубежье сократились на 16%, а валютная выручка на 18% (26). Кроме того, Белоруссия лишена кредитов международных финансовых организаций. Единственный транш объемом в 70 млн. долларов из 280-миллионного кредита МВФ Белоруссия получила еще в сентябре 1995 года. Тогда же ею были получены займы Всемирного банка на сумму 170 млн. долларов и 13 млн. долларов грантной поддержки.

В то же время, опасаясь финансовой зависимости от российского частного капитала, белорусские власти неохотно допускают его на свой финансовый рынок. По существу, только «Онэксимбанк» пустил здесь корни, и банк «Империал» собирается последовать его примеру. Осенью 1997 года российская финансовая группа «ОНЭКСИМ-МФК» открыла в Минске филиал - «Минсккомплексбанк», в котором владеет 48% акций. По мнению Владимира Потанина, приход российского капитала способен оживить хозяйственные процессы в Белоруссии с точки зрения внедрения новых технологий и финансирования предприятий. В свою очередь, глава Белорусского государства рассчитывает, что российские банкиры окажут помощь Белоруссии в привлечении инвестиций и организации вексельного обращения. Банк «Империал», принимающий участие в погашении задолженности Белоруссии «Газпрому» (27), изъявил желание присоединиться к проектам в области лесоразработок, бумажной промышленности и рыбной отрасли. Тот факт, что руководство Белоруссии все же пошло на допуск в свою экономику российского частного капитала, свидетельствует, видимо, о том, что политика протекционизма и страхи относительно опасности вытеснения российскими банкирами более слабых белорусских конкурентов принесены в жертву конкретным финансовым нуждам.

В целом же жесткая финансово-экономическая политика белорусского руководства фактически отсекла российский капитал от участия в приватизации белорусских предприятий. Исключение составляют, пожалуй, только предприятия нефтегазовой отрасли, такие как «Славнефть», Гродненский и Новополоцкий нефтеперерабатывающие заводы, участие в приватизации которых приняли российские естественные монополисты. Эти предприятия работают почти на полную мощность, в то время как российские НПЗ зачастую стоят недозагруженными. И тем не менее, несмотря на преимущественные условия функционирования белорусских НПЗ, руководство страны с большим скрипом соглашается на передачу этих заводов в доверительное управление российской стороной.

Государственная власть Белоруссии вообще крепко держит в своих руках основные рычаги регулирования экономики, контролируя принятые директивные решения на уровне субъектов хозяйствования. Эффективно действующая исполнительная вертикаль, четкая работа контролирующих органов обеспечивают довольно низкий уровень экономических преступлений, ограничивают своекорыстие и коррупцию в среде чиновничества. В условиях жесткого регулирования хозяйственной жизни страны (в Белоруссии, по разным данным, приватизированы от 4 до 20 процентов предприятий) резко сужена база для возникновения теневой экономики. Здесь она по своим масштабам несопоставима с размахом теневой экономики в России и на Украине, где, по официальным данным, она составляет от 40 до 50%. В Белоруссии объем теневой экономики едва ли превышает 10% и не способен существенно повлиять на уровень валового внутреннего продукта. Этот факт подтверждают и показатели официальной статистики, согласно которым исполнение доходной части бюджета и собираемость налогов вплотную подходят к расчетным показателям, то есть составляют почти 100%.

В то же время в условиях резкого ограничения свободы хозяйственной деятельности как физических, так и юридических лиц налогооблагаемая база может скрываться в наиболее трудно поддающемся контролю малом и среднем бизнесе. К развитию теневого бизнеса подталкивает и механизм государственного регулирования цен. Государство устанавливает цены на продукцию естественных монополий (энергоносители, железнодорожные тарифы, квартплата, услуги связи), оно же регулирует цены на основные виды продовольствия и важнейшие промышленные товары (тракторы, моторы и др.). Административное регулирование цен. помимо того, что в принципе сдерживает функционирование рыночных механизмов, показало свою неэффективность во время белорусской «черной пятницы» в марте 1998 года, когда курс белорусского рубля упал почти вдвое. Подскочившие цены были волевым распоряжением белорусского президента возвращены к прежнему уровню. Но производители и продавцы, не желавшие нести убытки, резко сократили оборот товаров по принудительно заниженным ценам. На практике это выразилось в исчезновении товаров с полок магазинов и во введении не только в провинции, но и в Минске нормированного отпуска продовольствия. Понимая необходимость уменьшения масштабов административного ценообразования, белорусские власти в то же время опасаются, и не без оснований, что быстрая либерализация цен в стране с высоким уровнем монополизации экономики и слабой конкуренцией может вызвать серьезные социальные последствия.

Вместе с тем эмиссионный разогрев белорусской промышленности, вызвавший временный количественный рост макроэкономических показателей, оказался не в состоянии обеспечить структурную перестройку и модернизацию белорусской экономики. Промышленный рост осуществляется в основном на старой производственной базе. Интеграция с Россией и особое положение на российском рынке позволяют Белоруссии сдерживать кризис, связанный с модернизацией производства, но не отменяет его вообще. Российский рынок не безбрежен, и даже Россия может перестать покупать устаревающую белорусскую продукцию. Поэтому структурная перестройка экономики, модернизация производства и нахождение своей ниши уже не только на российском, но и на мировом рынке в рамках всемирного разделения труда становятся все более неизбежными. Интеграция с Россией задержала этот процесс, но теперь решение этих проблем становится безотлагательным, поскольку ситуация с модернизацией действующих производств и созданием новых на базе современных технологий сложилась столь критическая, что, по оценке белорусских экономистов, продолжение действующих тенденций может привести в ближайшие 5-7 лет к необратимой деградации технического уровня производства (28). Официальные данные свидетельствуют, что всего лишь 18% оборудования и машин с натяжкой можно назвать соответствующими прогрессивным технологиям и только 4% производственных процессов организованы на уровне мировых стандартов (29). В нынешних условиях, когда ни возможности республиканского бюджета, ни тем более возможности крупных объединений явно недостаточны, чтобы осуществить модернизацию промышленности, импорт технологий становится единственным источником для вывода на современный уровень большинства отраслей. Это, в свою очередь, опять-таки предполагает более активное присутствие в экономике Белоруссии если не международных финансово-экономических организаций, то хотя бы серьезного частного капитала западных государств. (Оптимальным стало бы сочетание возможностей и тех и других.)

Запад же пока не очень спешит вкладывать свои капиталы в белорусскую экономику, и не только в силу неприятия идеологии и политического курса Лукашенко, но и по сугубо прагматическим причинам, среди которых основными являются несовершенство национального законодательства по вопросам иностранных инвестиций и отсутствие гарантий по их защите. Льготы, и немалые, предоставляемые иностранным инвесторам (действующая система льгот предусматривает, в частности, что предприятия с 30-процентным участием иностранного капитала освобождаются от части налогов, ввозимое оборудование не облагается таможенными пошлинами и НДС и т. д.), в каждом конкретном случае, однако, закрепляются отдельным указом или декретом президента, а не являются общей законодательной нормой. Это, естественно, вызывает чувство неуверенности у потенциальных инвесторов.

На конец 1997 г. в Белоруссии было зарегистрировано 1068 совместных и 539 иностранных предприятий, однако реально из них действует чуть больше половины. Наибольшее количество предприятий создано совместно с партнерами из Польши, Германии и США. Именно на этих предприятиях в 1997 году был достигнут самый высокий прирост производства (около 40%) (30). Среди крупных проектов Белоруссии с западным участием можно выделить производство дизельных автомобильных моторов совместно с компаниями «МАН», «Нови Стар», «Дейтройт Дизель», выпуск телевизионных кинескопов с американской компанией «Лестрейд» и др. С целью привлечения иностранного капитала создана свободная экономическая зона в Бресте и планируется создание еще двух-трех в Минске и пригороде столицы, где развернуто производство автомобилей совместно с американской фирмой «Форд».

Идя на приватизацию крупных промышленных предприятий лишь при условии их модернизации, белорусское руководство рассчитывает расширить рынок сбыта готовой продукции в России и третьих странах. При этом Белоруссия хочет оказаться в наиболее выгодной позиции, сохранив за собой возможности пользоваться на льготной основе российским сырьем и одновременно используя западные технологии. Пока так и происходит, поскольку продукция экспортных производств реализуется в основном в России, где продается по более дешевым ценам, нежели аналогичная западная, т. е. по существу осуществляется демпинговая экспансия на российский рынок.

В целом проблема экспорта для Белоруссии чрезвычайно актуальна, учитывая, что с ним связано более 50% ее ВВП. Это очень высокий показатель (в Германии, например, он равен 25%) (31), но он может играть позитивную роль в экономическом развитии Белоруссии лишь при активном и выгодном для страны включении в мировую экономику, обеспечении в ней четко очерченной экспортно-импортной национальной ниши и согласования с общемировыми правил и методов обмена товарными потоками. Между тем эти условия со стороны Белоруссии далеко не выполняются, поэтому острая нехватка валютных средств, а также издержки финансовой политики привели к тому, что отрицательное сальдо во внешней торговле Белоруссии за 1997 год составило 1,3 млрд. долларов (32). Отсутствие западных кредитов, ограниченные финансовые возможности России и слабость собственной валюты создают Белоруссии большие трудности с импортом из западных стран, потребности в котором растут в связи с усилиями по модернизации экономики.

В этой ситуации для Белоруссии принципиальное значение приобретает сохранение российского рынка сбыта, который, однако, далеко не так беспределен, чтобы постоянно и в больших количествах поглощать белорусские трактора, грузовики, телевизоры, мебель и изделия легкой промышленности. Перспектива сокращения российского рынка вполне реальна и в том случае, если в среднесрочной перспективе не произойдет экономический подъем в России. Тогда уже в недалеком будущем встанет проблема переориентации Белоруссии на другие, более требовательные рынки, что, в свою очередь, еще более обострит проблему дальнейшей реструктуризации белорусской промышленности и значительного увеличения инвестиций (по оценкам белорусских экономистов, необходимы будут от 500 млн. до 2 млрд. долларов США ежегодно как минимум) (33). Собственные возможности Белоруссии практически исчерпаны, рассчитывать на Россию в этом плане также особо не приходится. Следовательно, если Минск действительно ориентирован на модернизацию экономики, то неизбежно его обращение к Западу, возможное только при реальном обеспечении условий для прихода значительного западного капитала в республику, проведении широкомасштабной приватизации, пересмотре всей экономической политики государства и, очевидно, общей политической переориентации. (Уже сейчас в Белоруссии даже среди сторонников пророссийской ориентации все чаще раздаются голоса о том, что, поскольку геостратегическая зависимость России от Белоруссии недостаточно оценена и оплачивается, есть смысл рассмотреть вопрос об участии в других геополитических объединениях.)

Подобный разворот белорусской экономики в сторону Запада не сможет не сказаться на масштабах и формах интеграции Белоруссии с Россией, которая, судя по всему, утратит свой особый характер и превратится в традиционную форму взаимовыгодного сотрудничества. Таким образом, очевидно, нынешняя форма интеграции Белоруссии с Россией - временный и переходный период от включенности Белоруссии в закрытую постсоветскую экономику до ее вхождения в открытые рыночные мирохозяйственные связи. И хотя Россия руководствуется отнюдь не стремлением облегчить такой переход, а «геополитическими» соображениями и желанием «привязать» Белоруссию, объективно, создав для белорусской экономики временные «тепличные» условия, она помогает смикшировать его болезненность и сделать его более успешным.

В целом, учитывая вышеизложенное, можно сформулировать следующие выводы:

1. Российско-белорусская экономическая интеграция пока развивается не столько в соответствии с хозяйственно-рациональными расчетами и потребностями, сколько является следствием политических инициатив руководства России и Белоруссии, учитывающих прежде всего геополитическую и военно-стратегическую составляющие союза двух стран.

2. Поскольку Россия проводит курс на либеральные в своей основе рыночные реформы, а Белоруссия предпочитает реформировать свою экономику под жестким государственным контролем, интеграционные процессы между ними развиваются медленно, противоречиво, а многие из провозглашенных начинаний так и остаются декларациями о

намерениях. По данным представителя белорусского президента в исполнительных органах Союза Белоруссии и России Василия Довгалева, 90% из 1300 правовых актов, заключенных между союзниками, пока что «не работают». Россия во многом продолжает быть своего рода экономическим донором Белоруссии, оплачивающим «стратегическое партнерство» с нею.

3. В значительной степени именно сближение с Россией и финансовая подпитка с ее стороны (явная или опосредованная) позволили Белоруссии остановить спад промышленного производства и приступить к восстановлению докризисных масштабов производства в народном хозяйстве республики. По итогам 1997 г. макроэкономические показатели Белоруссии оказались наиболее высокими в СНГ, включая и Россию. Это - реальный факт, но свидетельствует ли он о реальной стабилизации экономики страны на новой, рыночной основе, говорить пока что рано.

4. Проблема выработки подобной оценки состоит в том, что «белорусское чудо» связано прежде всего с использованием административно-директивных методов в регулировании экономической деятельности. Отвергнув российский вариант «шоковой терапии» в переходе к рынку, А. Лукашенко избрал путь постепенной адаптации экономики к новым принципам и условиям хозяйствования, сохранив за государством (и прежде всего за собой) командные позиции в управлении народным хозяйством. Отказавшись от «огульной» приватизации, одномоментной либерализации цен, сохранив государственную поддержку сельскохозяйственного производства и ведущих экспортопроизводящих предприятий, Белоруссия смогла достигнуть лучших экономических показателей, нежели Россия. В то же время есть серьезные сомнения в том, что разогретая неокейнсианскими методами белорусская экономика сможет удержать достигнутые макроэкономические показатели сколько-нибудь длительное время. По мнению аналитиков, в лучшем случае положительная динамика может сохраниться до восстановления докризисных объемов производства, характерных для 1990 г.

5. Белорусские власти, лишенные достаточных инвестиций извне, пошли по пути эмиссионного стимулирования роста народного хозяйства и неизбежно столкнулись с рядом негативных моментов, среди которых на первом месте - высокий уровень инфляции и растущий торговый дефицит (в 1997 г. - свыше 1 млрд. долл.). При оценке хозяйственной ситуации в Белоруссии нельзя проходить мимо того факта, что увеличение валового внутреннего продукта страны было достигнуто в том числе и за счет 50-процентного увеличения экспорта, в первую очередь в Россию. Указанные обстоятельства при том или ином резком изменении внешнеэкономической конъюнктуры могут спровоцировать гиперинфляцию, способную мгновенно уничтожить все достижения белорусской экономики. Специалисты сходятся во мнении, что даже при нынешнем уровне инфляции поддержание достигнутых уже показателей роста в экономике представляется немыслимым.

6. В то же время было бы неверным представлять дело таким образом, что белорусское руководство занято только количественным или экстенсивным ростом производства, не заботясь о его качественных характеристиках. Оно отдает себе отчет в том, что промышленный рост осуществляется в основном на прежней производственной базе в отсутствие внешних инвестиций и даже амортизационных отчислений. Кроме того, до определенного времени узкий и нетребовательный российский рынок сглаживал проблему модернизации, особенно актуальную в условиях экспортоориентированного характера белорусской экономики. В условиях же наполнения и даже сокращения российского рынка решение проблем, связанных со структурной перестройкой экономики, модернизацией производства и нахождением своего места не только на российском, но и мировом рынке, становится для Белоруссии задачей, требующей незамедлительного решения. Поэтому белорусское руководство весьма озабочено модернизацией народного хозяйства республики, в первую очередь отраслей, обеспечивающих экспортные поставки. Пока Белоруссия с помощью ряда западных транснациональных корпораций делает только первые шаги на пути к выборочной модернизации технологической базы своей промышленности.

7. При всей специфике белорусской модели реформирования экономики она, тем не менее, приближается к рыночным параметрам хозяйствования, и это заставляет официальные власти действовать с оглядкой на требования внешней рыночной среды. Здесь можно и нужно отметить хотя и медленно, но все же идущий процесс приватизации, целевое привлечение на рыночных условиях иностранных инвестиций, осознание необходимости и первые попытки структурной перестройки экономики в соответствии с рыночной ориентацией ее развития и т. д. Объективно это заставляет Белоруссию все больше разворачиваться в сторону Запада и в то же время работает в направлении роста привлекательности Белоруссии в глазах западных предпринимателей. При определенном изменении имиджа белорусского властного режима (или изменении самого режима) это может послужить основой серьезной диверсификации внешнеэкономических связей и обменов этой страны в рамках глобальной экономики. Экономическая интеграция России и Белоруссии в таком случае станет определяться возможностями и потребностями их экономик, приобретет собственную логику развития и обзаведется механизмом саморегуляции, а не будет, как сейчас, производным военно-стратегических расчетов и соображений.

68.

Россия вправе участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соот с международ­ными договорами, но при двух условиях:

во-первых, это не должно влечь за собой ограничения прав и сво­бод человека и гражданина;

во-вторых, не должно противоречить основам конституционного строя РФ.

Подобным условиям соответствует участие РФ в образованном в 1991 г. Содружестве Независимых Государств. СНГ определяется как межгосударственное образование с координа­ционными полномочиями. В настоящее время СНГ объединяет 12 го­сударств — ранее союзных республик СССР (не участвуют в СНГ толь­ко три государства Балтии).

Юридическая природа СНГ характеризуется следующими чертами:

создано самостоятельными государствами и основано на прин­ципе их суверенного равенства;

имеет свой Устав, фиксирующий устойчивые функции СНГ, его цели и сферы совместной деятельности государств-членов;

ему присуща четкая организационная структура, разветвлен­ная система органов, выступающих в качестве координирующих межгосударственных, межправительственных и межведомственных институтов. Цели СНГ — сотрудничество государств-членов в политической; экономической, гуманитарной, культурной и других областях; сбалан­сированное экономическое развитие; обеспечение прав человека, со­действие гражданам в свободном общении и контактах.

Устав Содружества Независимых Государств предусматривает во­семь сфер совместной деятельности государств-членов:

обеспечение прав и свобод человека;

координация внешнеполитической деятельности;

сотрудничество в формировании общего экономического про­странства;

сотрудничество в развитии систем транспорта и связи;

охрана здоровья населения и окружающей среды;

?ы социальной и иммиграционной политики;

борьба с организованной преступностью;

8) сотрудничество в оборонной политике и охране внешних границ. При угрозе безопасности членам СНГ возможно совместное использование вооруженных сил.

В структуре СНГ существуют, специальные органы: Совет глав го­сударств, Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел и др. Для сотрудничества парламентов создана Межпарламентская ассамблея с центром в Санкт-Петербурге. Постоянно действующие органы СНГ находятся в Минске и Москве. Рабочим языком Содруже­ства является русский язык.

Выход из СНГ свободный — необходимо лишь письменное заявле­ние о таком намерении государства за 12 месяцев до выхода.

Всестороннее и плодотворное взаимодействие в социально-эконо­мической, политической и военной областях осуществляется между Российской Федерацией и Республикой Беларусь. 2 апреля 1997 г. эти два члена СНГ подписали Договор о Союзе, а 8 декабря 1999 г. — До­говор о создании Союзного государства.

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ В СОДРУЖЕСТВЕ НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ

Российская Федерация — Россия — есть демократическое феде­ративное правовое государство с республиканской формой правле­ния. Проявляется это в том, что в современном российском государ­стве закрепляется народовластие, поскольку единственным источ­ником власти Конституция признает российский многонациональ ный народ. Свою власть он реализует в двух формах демократии -представительной и непосредственной.

Суть представительной демократии в том, что народ управляет государственными делами через выбранных им Президента, депута­тов Государственной Думы, депутатов представительных органов субъектов Федерации и глав администраций, через органы местного самоуправления.

Непосредственная демократия проявляется в непосредственном решении каждым гражданином государственных, общественных, производственных, организационных и иных вопросов путем рефе­рендумов, обсуждения законопроектов, собраний учредителей и др. Сущность российского федерализма составляют государственная целостность, единство системы государственной власти, разграни­чение предметов ведения и полномочий между федеральными орга­нами государственной власти и органами власти субъектов РФ, рав­ноправие и самоопределение народов.

Россия как федеративное государство построена по смешанному национально-территориальному принципу. Республики, автономные области, автономные округа в основе имеют национальный прин­цип, края и области — территориальный.

Россия вправе участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с междуна­родными договорами, но при двух условиях:

1) это не должно влечь за собой ограничение прав и свобод че­ловека и гражданина;

2) не должно противоречить основам конституционного строя РФ. СНГ квалифицируется как межгосударственное образование с координационными полномочиями. СНГ объединяет двенадцать государств — ранее союзных республик СССР.

Юридическая природа СНГ характеризуется следующими чер­тами: - -создан самостоятельными государствами и основан на принципе их суверенного равенства;

-имеет свой Устав," который фиксирует устойчивые функции СНГ,

его цели и сферы совместной деятельности государств-членов;

-имеет четкую организационную структуру, разветвленную сис­тему органов, выступающих в качестве координирующих меж­государственных и межведомственных институтов.

Цель СНГ — сотрудничество государств-членов в политической, экономической, гуманитарной, культурной и других областях; сба­лансированное экономическое развитие; обеспечение прав человека, содействие гражданам государств в свободном общении и контактах.

Устав Содружества Независимых Государств предусматривает восемь сфер совместной деятельности государств-членов:

1) обеспечение прав и свобод человека;

2) координация внешнеполитической деятельности;

3) сотрудничество в формировании общего экономического про­странства;

4) сотрудничество в развитии систем транспорта и связи;

5) охрана здоровья населения и окружающей среды;

6) вопросы социальной и иммиграционной политики;

7) борьба с организованной преступностью;

8) сотрудничество в оборонной политике и охране внешних границ. При угрозе безопасности членам СНГ возможно совместное ис­пользование вооруженных сил.

В структуре СНГ существуют специальные органы: •

- Совет глав государств;

-Совет глав правительств;

-Совет министров иностранных дел и др.

Для сотрудничества парламентов создана Межпарламентская ас­самблея с центром в Санкт-Петербурге. Постоянно действующий орган СНГ — Координационно-консультативный комитет — нахо­дится в городе Минске.

Выход из СНГ свободный — необходимо только письменное за­явление о таком намерении государства за двенадцать месяцев до выхода.

69.

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО ГРАЖДАН:

ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА, НОРМАТИВНАЯ БАЗА

Субъективное избирательное право гражданина являет­ся конституционным (закреплено в ст. 32 Конституции РФ), политическим, индивидуальным, основным, абсо­лютным, состоит в участии в формировании органов го­сударственной власти и местного самоуправления.

Активным избирательным правом (правом выбирать) обладают дееспособные граждане РФ, достигшие 18-лет-него возраста, не лишенные свободы по приговору вступившему в законную силу.

Для пассивного избирательного права (права быть из­бранным) обычно устанавливаются повышенные возраст­ные цензы (например, на выборах Президента РФ — достижение 35-летнего возраста), может быть установлен ценз оседлости (постоянное проживание на территории РФ втечение 10 лет на выборах Президента РФ). Лицо не впра­ве занимать выборные государственные должности, если в отношении него вынесено соответствующее судебное ре­шение, вступившее в законную силу, либо если оно зани­мает другую выборную государственную должность или занимало данную выборную государственную должность в течение определенного времени (например, для Президен­та РФ — в течение двух сроков подряд).

Помимо активного и пассивного избирательного пра­ва, в состав избирательных прав граждан входят право участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандида­тов), право заниматься предвыборной агитацией, право наблюдать за проведением выборов, право участвовать в работе избирательных комиссий, право на получение ин­формации о выборах (в частности, об их результатах).

Избирательные права граждан закреплены в Консти­туции РФ, Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», федеральных законах (Федеральный закон «О выборах Президента РФ», Федеральный закон «О вы­борах депутатов Государственной Думы Федеральной: Собрания РФ») и законах субъектов РФ об отдельных ка­тегориях выборов, уставах муниципальных образований.

Избират. право в объективном смысле - один из КП институтов. Это сис-ма КПН, ~ опред-ют круг лиц, имеющих право избирать или быть избранными в органы гос. власти и органы местного самоуправления, участвующих в референдуме. А так же эта сис-ма норм, ~ опр-ет порядок орг-ции и проведения референдумов и выборов в РФ. Избират. право в субъективном смысле, выраж-ся в предоставлении каждому гражданина РФ возможности участия в выборов органов гос. власти и органов местного самоуправления, а также в голосовании на референдуме и включая в свое содержание два элемента: 1) Пассивное избират. право - право быть избранным на выборные должности. 2) Активное избират. право - право избирать в органы гос-ва и участвование в голосовании на референдуме.

Возрастной ценз активного и пассивного ИП существенно различ-ся (18 и 21- ГД, 35- президент). Различного рода ограничения устанавливает ФЗ № 124 от 19.09.97 "Об осн. гарантиях избират. прав и прав на участие в референдуме РФ". Источники избират. права: Все источники КП в ~ содерж-ся избират. нормы. Два уровня избират. законодат. а) Фед. закон-во, касающееся выборов и референдумов на фед. уровне. Фед. закон-во, касающееся выборов и референдумов субъектов федерации. б) Закон-во субъектов, касающееся выборов и референдумов на уровне соответствующего субъекта и действующего на его терр-рии местного самоупр-я.1) К РФ (ст. 3, 32, 81, 92, 102, 111, 84, 96, 97, 117 и др.) 2) ФЗ №124 … (см. выше) 19.09.1997. Противоречие: т.к. этот закон не явл-ся конституционным, а в К. не закреплены цензы на проживание избирающихся людей, то => … Например: Лебедь смог избраться и т.д., т.е. этот з-н не признают. 3) ФЗ №76 "О выборах Президента РФ" 4) ФЗ №90 "О выборах депутатов Гос. Думы РФ" от 09.06.1995. 5) ФКЗ №2, 1995 "О референдуме РФ". 6) ФЗ №138 23.11.96 "Об обеспечении Конституцией прав граждан РФ избирать и быть избранным в органы местного самоуправления". 7) обл.з-он "О референд." 94 г.,8) обл. з-он "О выборах губерн." 94 г.9) "Овыборах депут. законодат. собран. Св. обл." 95 г.

70.

ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА ЕЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ

РЕГУЛИРОВАНИЕ-

В процессе осуществления выборов между кандидатами и изби­рателями, избирательными комиссиями и партиями возникают раз­личные общественные отношения, связанные с порядком избрания представительных органов власти.

Совокупность этих общественных отношений называется изби­рательной системой (в широком смысле).

Избирательная система — порядок организации и проведения выборов и определения результатов голосования.

В зависимости от способа распределения депутатских мандатов между кандидатами от результатов голосования избирательные сис­темы принято подразделять на три вида: S мажоритарную; V пропорциональную; "/ смешанную.

Мажоритарная система представляет собой один из основных способов проведения парламентских и иных выборов. При этой сис­теме кандидат выступает в личном качестве и, для того чтобы быть избранным, должен получить в избирательном округе, где он балло­тируется, необходимое большинство голосов. Различают две раз­новидности мажоритарной избирательной системы:

=S одномандатную систему;

=S многомандатную.

При одномандатной системе относительного большинства тер­ритория страны разбивается на примерно равные по численности избирательные округа, в каждом из которых избирается один депу­тат, победителем считается тот из кандидатов, который получил большинство голосов.

При многомандатной системе от каждого из избирательных ок­ругов избираются два или более депутата. Как правило, это одноуровые выборы по принципу относительного большинства, при этом соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депу­татский мандат.

Основной смысл пропорциональной системы заключается в том, чтобы каждая политическая партия или другое избирательное объе­динение, которое участвует в выборах, получили в парламенте чис­ло мандатов, пропорциональное числу поданных за них голосов. Для этого используется метод избирательной квоты или метод из­бирательного частного — наименьшее число голосов, которое необ­ходимо для избрания одного кандидата.

В 1980—90-е гг. большинство государств прибегали к смешан­ной системе, при которой часть депутатов избирались по мажори­тарной избирательной системе, а часть — по пропорциональной избирательной системе. Такая смешанная система используется на парламентских выборах в России. Половина депутатов нижней па­латы Государственной Думы избирается по партийным спискам, другая — по одномандатной однотуровой мажоритарной избира­тельной системе относительного большинства. Эта разбивка должна отвечать следующим требованиям:

= равенство числа избирателей в избирательных округах в пределах одного субъекта РФ с допустимым отклонением не более 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях — не более 15 процентов;

= избирательный округ образует единую территорию;

= не допускается образование избирательного округа из не грани­чащих между собой территорий; = на территории субъекта РФ с числом избирателей меньше еди­ной нормы представительства образуется по одному избира­тельному округу.

Избирательное право — это предмет конституционного регули­рования, т. е. сама Конституция определяет, кому предоставляется активное и пассивное избирательное право. Избирательная система лишь в небольшой части оказывается в поле зрения Конституции: это сфера избирательного законодательства, т. е. законодательства о выборах. Это законодательство призвано охватить весь избиратель­ный процесс: определение избирательных округов и составление списков избирателей, формирование органов, на которые возложе­ны организация и проведение выборов; выдвижение кандидатов, условия и порядок предвыборной агитации и другие моменты изби­рательного процесса.

66. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС ОБРАЗОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ И СОСТАВЛЕНИЕ СПИСКА ИЗБИРАТЕЛЕЙ КАК ОДНА ИЗ СТАДИЙ

ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Избирательный процесс — урегулированная Конституцией и законами деятельность органов и групп избирателей по подготовке и доведению выборов в государственные органы и органы местного самоуправления.

Согласно закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в Российской Федерации» можно выделить следующие стадии:

- назначение выборов;

- составление списков избирателей;

-образование избирательных округов;

-образование избирательных участков;

-избирательные комиссии;

- выдвижение кандидатов;

-предвыборную агитацию;

-голосование;

- подсчет голосов и установление результатов выборов.

Согласно закону РФ «О выборах Президента Российской Феде­рации» и ФЗ «О выборах депутатов в Государственную Думу Рос­сийской Федерации» для проведения голосования и подсчета голо­сов избирателей на выборах Президента РФ и на выборах депутатов Государственной Думы образуются избирательные участки на осно­вании данных о числе избирателей, зарегистрированных на терри­ториях муниципальных образований. Избирательные участки обра­зуются не позднее чем за 50 дней до дня голосования с учетом ме­стных и иных условий и исходя из необходимости создания макси­мальных удобств для избирателей.

На территории каждого избирательного участка должно быть за­регистрировано не более 3000 избирателей.

В местах временного пребывания избирателей, в труднодоступ­ных или отдаленных местностях, на судах, находящихся в день го­лосования в плавании, на полярных станциях избирательные участ­ки могут образовываться не позднее чем за 50 дней до дня голосо­вания, а в исключительных случаях — по согласованию с избира­тельной комиссией субъекта РФ — не позднее чем за пять дней до дня голосования.

Избирательные участки, находящиеся в день голосования на территориях иностранных государств, образуются не позднее чем за 50 дней до дня голосования руководителями дипломатических представительств или консульских учреждений РФ на территории страны их пребывания.

Списки избирательных участков должны быть опубликованы главой муниципального образования либо лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления, не позднее чем за 45 дней до дня голосования. Вопросы публикации сведений об избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации, решаются руководителями соответствующих дипломатических представительств или консуль­ских учреждений РФ с учетом местных условий

Списки избирателей составляются соответствующими избира­тельными комиссиями отдельно по каждому избирательному участ­ку не позднее чем за 26 дней до дня голосования. Списки избирате­лей по избирательному участку, образованному в труднодоступной или отдаленной местности, составляются участковой избирательной комиссией не позднее чем за 25 дней до дня голосования, а в ис­ключительных случаях — не позднее чем в день сформирования участковой избирательной комиссии; образованному на территории воинской части — составляются участковой избирательной комис­сией не позднее чем за 25 дней до дня голосования на основании сведений об избирателях; образованному в местах временного пре­бывания избирателей — составляются соответствующей участковой избирательной комиссией не позднее дня, предшествующего дню голосования, на основании сведений об избирателях, представляе­мых руководителем организации.