ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

(например, в случае двукратного неутверждения законодательным органом субъекта представленных кандидатур).

При этом подобные «выборы» главы субъекта носят в принципе безальтернативный характер, не предоставляя законодательному собранию субъекта Федерации никаких возможностей влиять на формирование перечня кандидатур, хотя бы внесением своих предложений в случае отклонения кандидатуры Президента. Что касается отрешения от должности высшего должностного лица субъекта, то оно в соответствии с законом осуществляется Президентом РФ на таких основаниях, как «утрата доверия Президента, ненадлежащее исполнение своих обязанностей». Роль органов законодательной власти в этом случае номинальна: их лишь уведомляют о решении Президента.

Данные положения напрямую не соответствуют Конституции, являясь вольной интерпретацией принципа единства исполнительной власти России. Однако в формулировке этого принципа и принципа независимости органов власти (в том числе исполнительной) субъектов Федерации сразу содержалось противоречие: закрепление одного из этих двух принципов в Конституции следует признать «лишним», ибо сосуществовать они не смогут. Поэтому логичным шагом при проведении подобных преобразований должно быть не принятие федерального закона, а фактическое изменение Конституции страны. Если этого не будет сделано, изменения в структуре органов власти субъектов Федерации останутся спорными и явятся основанием для последующей их отмены ввидунеконституционности.

Речь может идти уже не только о «фантомном федерализме», но и о «фантомном конституционализме» в стране. Мы полагаем, что конституционная реформа, направленная на формирование более эффективного механизма федеративных отношений и государственного управления, неизбежна: нельзя постоянно пытаться «подгонять» механизм государственного управления на ходу, произвольно меняя смысл конституционных положений. Однако конституционная реформа должна осуществляться конституционным путем. В противном случае надо сразу указать на чрезвычайный и временный характер тех или иных мер, обозначив имеющую место в стране ситуацию как чрезвычайное положение и установив срок действия принимаемых мер.

Такие преобразования (фактически конституционные по своему характеру) следовало проводить, детально продумав, каким образом изменения статуса глав субъектов «впишутся» в систему российского федерализма, проработав баланс полномочий и интересов федерального центра и регионов. Без этого принятые меры работают лишь на разрушение существующей системы вертикального разделения властей федеративного государства, значительно

191

уменьшив самостоятельность субъектов Федерации в реализации ими своих полномочий.

В качестве варианта можно предложить не изменение структур и порядка формирования органов исполнительной власти субъектов РФ, а внедрение в практику государственного управления единого алгоритма государственного программирования общественного развития, о котором говорилось ранее. В его рамках и нужно определить роли органов власти и управления всех уровней, прописав механизмы согласования государственной социально-экономической (в том числе региональной) политики, ответственность должностных лиц различных уровней власти в случае неэффективной ее разработки и реализации, нарушений и злоупотреблений.

Интеграция организационного механизма государственного управления должна обеспечиваться не централизацией властных полномочий, изменением конституционно установленного статуса органов власти субъектов Федерации, что и предлагается по сути авторами протекающей реформы, а единством организационного механизма разработки и реализации государственной политики, проводимой на территории страны.

Единство Федерации должно быть обеспечено за счет определения единого комплекса стандартов, методов и моделей государственного управления, реализующих алгоритм обработки и представления информации в процессе формализации приоритетов социально-экономического развития РФ и регионов, а также определения комплекса технических (в том числе программных) средств, на основе которых эти модели будут функционировать.

Ситуация в стране требует четких, решительных и тщательно проработанных мер по преодолению кризиса. К сожалению, реформа вертикали исполнительной власти не имеет, на наш взгляд, разработанной концепцииэкономическогоисоциальногоразвитиягосударства.

Следует признать неизбежность конституционных преобразований для становления качественно новых федеративных отношений, новой системы государственной власти на основе иных организационных механизмов с учетом требований к эффективности государственного управления. Реформа государственного управления и совершенствование федерализма взаимосвязаны и требуют взвешенного, продуманного подхода, рассчитанного на длительную перспективу. Важно подчеркнуть, что конечной целью любых преобразований в системе государственного управления должно быть повышение уровня жизни человека, условием для которого служит реализация одного из «сентябрьских тезисов» Президента, заключающегося в утверждении о необходимости формирования в России зрелого гражданского общества, которое в свою очередь подразумевает уважение к Основному Закону, а также «открытый» и системный порядок осуществления реформ.

192

Формирование зрелого гражданского общества как обязательное условие становления нового федерализма: генезис, эволюция и возможности1

Зрелое гражданское общество было обозначено целью политических реформ в самом начале становления современного Российского государства, хотя впервые о нем заговорили еще раньше, во времена перестройки. Достаточно долго гражданское общество воспринималось общественным сознанием как необходимое условие существования демократического государства, как важнейший элемент устойчивости демократии.

Само понятие «гражданское общество» раскрывает сущностные черты обозначаемого объекта. Гражданское общество — это общество, в котором каждый человек осознает себя гражданином государства, носителем части суверенных прав, которыми в его понимании наделен народ. Указанное понятие вытекает из принципа народовластия, совмещенного с признанием первичности прав человека. В данном случае народ выступает носителем высшей государственной власти, при этом он воспринимается не как «мистическая сущность» (что было свойственно общественному сознанию в Российской империи), а как сообщество индивидов, полная совокупность общезначимых желаний и потребностей которых и должна определять цели государственной политики.

В подобной модели понимания каждого человека как гражданина государства он обозначается носителем суверенных личностных прав, что предопределяет тесную связь индивида и государства. С одной стороны, гражданские права человека являются отправной точкой организации государственной политики, а с другой — понимающий это гражданин становится активным участником и проводником государственной политики, которую он пытается формировать в том плане, в каком он понимает насущные нужды и потребности других граждан, и осуществлять в той мере, в которой он воспринимает интересы государства как свои собственные гражданские интересы. Гражданское общество, таким образом, действительно выступает естественным социальным базисом демократического государства, так как обеспечивает необходимый уровень солидарности в обществе, позволяющей ему обозначать и достигать общенародные цели.

Гражданское общество не следует путать с обществом, где достигнут высокий уровень манипуляции сознанием, где механиз-

1 Опубликовано в: Право и политика. 2005. № 7. С. 4–14.

193

мы политического внушения настолько сильны, что обеспечивают высокий уровень поддержки со стороны общества всем политическим начинаниям государственной власти. В сталинском Советском Союзе и фашистской Германии уровень поддержки обществом политики власти был значительно более высок, нежели в любом из современных демократических государств (в частности, как показали последние президентские выборы в США, политику Дж. Буша поддерживает чуть более половины американцев).

Безусловная поддержка жителями тоталитарного государства своего руководства обусловлена отчасти успешным внушением, а отчасти страхом и неверием в то, что в этой стране можно что-то изменить. В демократическом обществе полноценная манипуляция сознанием невозможна, обилие желающих манипулировать создает противоположный эффект, общественное сознание явственно понимает границы и подходы различных политических сил и может рефлексировать по этому поводу. Тоталитарная модель достижения общественного консенсуса тут оказывается невозможной. Впрочем, она и без того имеет весьма значительные недостатки, даже если абстрагироваться от проблемы соблюдения прав человека. В тоталитарной модели общественное сознание является негибким, фокусируется вокруг универсальных и вечных целей, что не дает ему возможности адаптироваться к изменяющейся социополитической реальности. Это становится особенно заметным на этапе, когда власть полностью переходит к тем людям, которые принадлежат к поколению, воспитанному в условиях манипуляции. Тоталитарная солидарность не обеспечивает ответственность человека за результат политического выбора, а потому, с одной стороны, обрекает государство на войну с наиболее талантливыми и перспективными представителями общества, а с другой — делает поддержку государства неосознанной, что значительно ослабляет его социальную базу.

Несмотря на гораздо меньшую поддержку правительства со стороны населения в демократических обществах, в целом демократические режимы гораздо более устойчивы. Недостаток поддержки компенсируется гражданским обществом, в рамках которого вырабатывается понимание ответственности гражданина перед собой, своей страной и согражданами, понимание необходимости минимального социального консенсуса, выраженного в демократических «правилах игры», которые регулируют механизмы смены государственной власти. Соблюдение этих норм представляется для человека, осознающего себя гражданином, гораздо более важным, чем конкретные сиюминутные политические успехи, которые могут подтолкнуть государство к политической нестабильности.

Каждая из политических позиций в гражданском обществе занимает должное место в зависимости от общественной поддержки,

194

что позволяет ее сторонникам воспринимать себя и свою политическую группу равноправным элементом общественной жизни, имеющим возможность реально влиять на принимаемые органами государственной власти решения.

Отдельные экстремистские группы, которые не заинтересованы в сохранении общественного согласия, естественно, существуют в любом обществе, именно они становятся принципиальными противниками гражданского общества. Мера их влияния определяется устойчивостью гражданских общественных институтов и степенью понимания жителями государства своей гражданской роли и ответственности за свои действия. Важнейшим фактором в этом отношении является то, насколько человек отождествляет себя с обществом, насколько полноценной его частью он себя считает. Именно отсутствие признания гражданской ответственности со стороны жителей государства предопределяет способность экстремистских групп радикализовать политические противоречия и разрушать единство общества. О существовании гражданского общества, таким образом, можно говорить тогда, когда наибольшая часть жителей государства признает себя его гражданами, добровольно принимает на себя связанные с этим статусом права и обязанности и, следовательно, гражданскую ответственность.

Именно существование гражданского общества делает демократию устойчивой системой подлинного народовластия, в противном случае демократия превращается в нестабильный политический режим, несущий черты охлократии, анархии, правления демагогов, олигархии, т. е. наиболее несостоятельных с точки зрения общества моделей распределения власти. Общество распадается на отдельные группы, связанные общими интересами, родственными и дружественными связями, противостоящие всему остальному обществу. Причиной этого противостояния «всех всем» является отсутствие единых правил игры, которые декларированы только формально, но не соблюдаются членами различных политических групп, так как они отождествляют себя не с обществом в целом, а со своей группой. Люди не воспринимают себя гражданами, не принимают на себя гражданских прав и не желают нести гражданской ответственности. В таком обществе демократия может быть только формальной.

Многие исследователи, опираясь на историю западно-евро- пейского общества, утверждают, что формальная демократия является достаточным условием для формирования гражданского общества и становления демократии подлинной. На самом деле исторический анализ не подтверждает данное мнение. Формальная демократия в странах Западной Европы и в США была создана не до, а в процессе становления гражданского общества, начало формирования которого положили еще Возрождение и Реформа-

195

ция. Сами народные европейские революции против традиционной монархии были проявлением растущего осознания своих гражданских прав низшими слоями средневекового европейского общества, что говорит о достижении общественным сознанием высокого уровня гражданственности. Гражданское общество созрело в недрах традиционной средневековой Европы и одержало над ней победу. В свою очередь в России, как и в ряде латиноамериканских государств, гражданское общество не сложилось, что привело к формированию неустойчивой демократии.

В одном из самых значительных исследований о политических системах современного мира противопоставляются либеральные и молодые демократии, причем понятием «молодая демократия» обозначаются как раз государства, в которых формальные демократические институты существуют в отсутствии гражданского общества2. Словосочетанием «молодая демократия» авторы подчеркивают свою убежденность в непременном формировании при наличии институтов формальной демократии гражданского общества, но настораживает отнесение к этой группе стран таких государств, как Никарагуа, Парагвай, Панама и Чили, где институты формальной демократии впервые были созданы гораздо раньше, чем в Германии и Японии, и примерно одновременно с Аргентиной, Эквадором и Боливией. Но существование этих институтов непрестанно прерывалось диктаторскими режимами, и это уже само по себе может служить доказательством того, что проблемы «молодых демократий» не в том, что там не успело сформироваться гражданское общество, а в том, что оно и не может сформироваться.

Впрочем, и в либеральных демократиях можно говорить о разной степени развитости гражданского общества, например у Франции и Аргентины (где еще совсем недавно правила военная хунта и не исключена возможность возврата подобных порядков). Различие гражданского общества по степени зрелости позволяет вывести закономерность, что именно этот показатель является основополагающим для существования в стране устойчивой демократии. Такой вывод не должен казаться нам странным. Еще Н. Макиавелли тесно увязывал возможность построения действующей демократии с гражданскими добродетелями жителей государства, именно в утрате этих добродетелей он видел причины превращения Римской республики в деспотическую империю.

Значимость решения указанной проблемы — формирования в стране зрелого гражданского общества — достаточно серьезно осознается и обществом, и политическими лидерами нашей страны. Об этом свидетельствует неоднократное упоминание ими об этой необхо-

2 Дербишайр Дж. Д., Дербишайр Я. Политические системы мира: В 2 т. Т. 1: Пер. с англ. М.: РИПОЛ классик, 2004. С. 29–36.

196

димости начиная фактически уже с 1985 г. Но в целом такие заявления, в том числе и звучавшие на самом высоком уровне, незначительно изменили ситуацию. В Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина в 2005 г. проблема формирования гражданского общества вновь поднималась. Обозначая три основных направления деятельности государственной власти, он сказал: «...и, наконец, третье — развитие личности и гражданского общества в целом»3.

Связь между развитием личности и развитием гражданского общества очевидна, недаром они были обозначены в составе одной цели. Формирование гражданского общества эквивалентно воспитанию субъекта, обладающего некоторыми социальными качествами, совокупность которых и описывается марксовым понятием «личность». В то же время воспитание личности, обладающей развитым гражданским сознанием и признающей свою гражданскую ответственность, неизбежно приводит к формированию гражданского общества. При этом остается открытым вопрос, какой степенью формальной демократии должно обладать общество для того, чтобы стать гражданским, и каковы возможности государственной власти в плане направления и координации этого процесса. Западно-европейские идеологи либеральной демократии, повидимому, склоняются к отрицанию направляющей роли государства и склонны настаивать на максимальной демократизации, в то время как Н. Макиавелли отрицал возможность стихийного возникновения в сознании массы понимания гражданской ответственности и настаивал на том, что у истоков гражданского общества всегда должна стоять авторитарная личность, которая осуществит массовое воспитание гражданина (именно этому посвящен его фундаментальный трактат «Государь»). Н. Макиавелли в этом отношении противостоит утверждению либералов, что общий интерес возникает из суммы частных интересов, так как не любые частные интересы способны дать в совокупности общий интерес. Это состояние является не непременным элементом всякого бытия, но идеалом, достижение которого возможно лишь на пути построения того, что мы называем «гражданским обществом». Вне этого идеала государство вынуждено дополнять собственными властными усилиями недостаток общего интереса в обществе, что делает авторитаризм необходимой альтернативой хаосу и анархии, деструкции государственности в условиях свободного негражданского общества.

Авторитаризм и демократия могут быть однозначно этически определены только в идеале, когда мы выбираем между идеальным авторитаризмом и идеальной демократией, но если сравни-

3 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2005 г. // Рос. газ. 2005. 25 апр.

197

вать реальные возможности имеющегося общества, то выбор будет не всегда однозначным. В некоторых случаях авторитарное правление (при всей его негативности) оказывается меньшим злом, нежели нарастающая анархия, сочетающая формальную демократию с отсутствием гражданского общества. Получается совсем по Т. Гоббсу, который считал, что государство (чудовищный «Левиафан») все же предпочтительнее, чем «естественное состояние» («война всех против всех»). В истории существует масса примеров того, как авторитарные режимы ставили преграду хаосу, а потом занимались воспитанием гражданина, что позволяло обществу впоследствии сформировать ту или иную степень реальной демократии. Наполеон I предотвратил полное разложение французского государства и создал кодекс, при помощи которого до настоящего времени регулируется гражданское право Французской Республики. Кодекс первоначально выступал в роли «воспитательного инструмента», уча погрязшую в насилии французскую нацию тому, как следует устанавливать отношения друг с другом. Мустафа Кемаль Ататюрк сформировал гражданское общество в результате жесточайшего противостояния с силами реакции, стремящимися возродить исламистскую Турцию. Генерал А. Пиночет предотвратил сползание Чили в хаос и сформировал современное демократическое государство, страну с развитой экономикой и зрелым гражданским обществом. Впрочем, история полна массы примеров и того, как авторитарная попытка сформировать зрелое гражданское общество заканчивается провалом. Так что нельзя сводить все к усилиям государства по воспитанию граждан, необходимо комплексное решение проблемы.

В президентском послании разные вопросы, посвященные формированию гражданского общества и развитию личности, рассредоточены по всему тексту. Говоря об опасности бюрократической реакции, Президент утверждает: «При этом потенциал гражданского общества окажется невостребованным, а коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества, нежелания госаппарата слышать запросы людей»4. Симптоматичное заявление, которое свидетельствует о понимании Президентом не только принципиальной важности построения гражданского общества, но и главной угрозы этому обществу, возможности полного разрыва между обществом и властью, при котором власть полностью замыкается на решении собственных проблем, а народ начинает воспринимать ее как чуждую и враждебную силу.

4 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию...

198

«Третьей серьезной задачей считаю проведение активной политики либерализации предпринимательского пространства»5. Здесь Президент апеллирует к возможности сделать максимально доступными для граждан получение, распоряжение и отчуждение собственности. В данном направлении предлагается сократить срок оспаривания сделок до трех лет, помочь легализовать принадлежащую гражданам недвижимость и накопленные в предшествующий период капиталы.

Проблема упорядочения и обеспечения отношений собственности в стране имеет самое прямое отношение к проблеме формирования гражданского общества. Она является одной из ключевых в создании прочного гражданского фундамента, на который могут опираться институты государственной власти. Аристотель утверждал, что государственная власть может быть стабильна только в том случае, если в обществе существует достаточно многочисленная средняя по имущественному уровню прослойка, которая прежде всего и заинтересована в прочной и стабильной государственной власти. По мнению того же Аристотеля, государство, в котором наблюдается резкая поляризация богатых и бедных, а «средний класс» немногочислен, обречено на потрясения и гибель.

Неимущие не могут быть заинтересованы в том, чтобы поддерживать государственную власть, так как поддержка государственной власти означает для них обеспечение стабильности тому самому порядку вещей, в котором они лишены всяких перспектив на будущее. Бедность, таким образом, несовместима с гражданской позицией, мало того, во всех потрясениях именно наиболее неимущие слои общества легко становятся проводниками антиобщественных настроений, выступая в роли разрушителей общественного порядка. Главной ударной силой, сокрушившей Российскую империю в 1917 г., Германскую Республику в 1920-е гг., Чилийскую Республику в 1970 г., стали именно неимущие слои, фактически создавшие тот правовой беспредел и социальный хаос, который и привел к формированию авторитарного режима.

Наиболее обеспеченные слои общества также не совсем заинтересованы в том, чтобы обеспечивать правовой порядок в государстве, так как их интересы могут значительно расходиться с государственными и они имеют возможность выступить против него с корпоративным заговором. Зачастую подобные действия приводят к еще большему обнищанию населения, что угрожает общественной стабильности.

Эта проблема была понята давно. В средние века именно союз городского населения (аналог среднего класса) с монархом (воплощением государственности) обеспечил становление и развитие

5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию...

199

абсолютизма, направленного в первую очередь против региональной фронды крупных землевладельцев (аналог современных олигархов), во вторую очередь — против наиболее неимущих слоев, бунтовавших против зажиточных горожан в момент складывания буржуазных отношений. И самые бедные, и самые богатые выступали деструктивными общественными силами. Ж.-Ж. Руссо также считал, что как большое богатство, так и большая бедность делают человека «аморальным», заставляют его вступать в конфронтацию с обществом, что и не дает сложиться гармоничным отношениям между людьми.

«Либерализация предпринимательского пространства», смягчение чиновничьего произвола означают в первую очередь политику, нацеленную на формирование и поддержку среднего класса, так как богатые и без того имеют возможность заключить договор с чиновниками (этот альянс принес много вреда развитию отечественной государственности), а совсем уж неимущие не имеют прямого отношения к «предпринимательскому пространству». Очевидно, что заявление Президента касается прежде всего взаимоотношений средних и мелких собственников с государством в вопросах, имеющих отношение к их правам собственников. «Налоговые органы не вправе “терроризировать” бизнес»6,— заявляет Президент и в продолжение утверждает, что государство должно «четко определить те сферы экономики, где интересы укрепления независимости и безопасности России диктуют необходимость преимущественного контроля со стороны национального, в том числе государственного, капитала»7. Президент подчеркивает необходимость четкого ограничения рамок возможного давления государства на экономику, чтобы не допустить чиновничьего произвола и расширительной трактовки государственных интересов. Это направлено в том числе и на средний класс, вернее, на предпринимательскую часть среднего класса.

По поводу формирования гражданского общества Президент говорил достаточно много. Суть его предложений сводится к следующему.

Во-первых, необходимо прежде всего «...обеспечить право граждан на объективную информацию»8. В развитие этого пункта Президент предложил поскорее принять «...законопроект об информационной открытости государственных органов»9, обеспечить, «...чтобы на национальном телевидении были в полной мере учтены актуальные потребности российского гражданского общест-

6Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию...

7Там же.

8Там же.

9Там же.

200