ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

91

уровня местного самоуправления, то решено в Уставе дать такое определение местного самоуправления, какое дано в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По истечении срока полномочий органов местного самоуправления в Оренбургской области население самостоятельно будет решать какой уровень местного самоуправления будет существовать на его территории.

25 октября 2000 г. новый Устав Оренбургской области был принят на заседании Законодательного Собрания, а 20 ноября 2000 г. подписан главой администрации области. В ст. 1, п. 3 говорится, что Устав области не может противоречить Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству.

Была изменена структура Устава, включены две новые главы: «Общие положения» и «Государственная и муниципальная служба в Оренбургской области», исключена статья о полномочиях правительства Оренбургской области. Помимо вышеизложенного вносились десятки дополнений и изменений.

Законотворчество субъектов несомненно влияет на процессы федерализации России.

К примеру, Оренбургская область - приграничье России (1.876 км составляет граница с Казахстаном). Законодательным собранием Оренбургской области 29.12.1997 г. принят закон Оренбургской области «О режиме приграничной территории Оренбургской области».

Основные положения закона:

ŸОбщие положения;

ŸВедение хозяйственной, промысловой и иной деятельности на приграничной территории;

ŸУчастие органов местного самоуправления, предприятий и их объединений, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан в защите государственной границы;

ŸПравовая и социальная защита граждан, участвующих а защите государственной границы.

Особенно ценно для Оренбуржья в современных условиях - выработать механизм приграничного сотрудничества со странами СНГ.

В качестве главных целей приграничного сотрудничества регионов можно назвать следующие:

Ÿсоздание единого экономического пространства на основе восстановления старых и развития новых связей;

Ÿразвитие гуманитарных аспектов сотрудничества, решение проблем человеческого общения;

Ÿобеспечение надлежащего миграционного контроля, борьба с незаконной миграцией, взаимодействие на этой основе с соответствующими службами соседних государств;

Ÿрешение транспортных проблем, включая те, которые связаны с

92	Федерализм в России

регулярными поездками граждан приграничных регионов через границу;

Ÿсохранение культурной и языковой идентичности русской общины, проживающей по ту сторону границы и одновременное обеспече- ние законных гарантий гуманитарных и этнических интересов представителей национального меньшинства, проживающих в российском приграничье;

Ÿрешение общих коммунальных и бытовых проблем, непосредственно затрагивающих интересы граждан и местных властей по обе стороны границы;

Ÿрегулирование экологических проблем на территориях пригранич- ных регионов;

Ÿобеспечение проблем национальной безопасности.

Âянваре 2001 г. было принято распоряжение главы администрации области «О пограничном режиме на территории Оренбургской области».

Вместе с тем, линия на интеграцию со странами СНГ принята руководством России и ее регионов как приоритетное направление внешнеполитической и внешнеэкономической стратегии. В Оренбургской области созданы предпосылки, объективно способствующие проведению политики сотрудничества в отношении регионов стран СНГ. Во-первых, сотни километров государственной границы между Российской Федерацией и Республикой Казахстан проходит по территории Оренбургской области, что естественным образом определяет приоритеты в региональной внешнеэкономической политике. Во-вторых, рынки стран СНГ более восприимчивы к продукции оренбургских товаропроизводителей. В-третьих, 68% импортных закупок различных материалов, оборудования и сырья в Оренбуржье приходится на страны СНГ.

Â90-å гг. была отмечена тенденция ослабления внешнеэкономического сотрудничества России со странами СНГ. Оренбургская область не явилась исключением. За период с 1992 по 1997 гг. года произошло снижение доли стран Содружества в общем объеме международной торговли Оренбуржья с 42% до 32%. Для изменения ситуации к лучшему в течение последних трех лет реализован комплекс мероприятий по укреплению приграничного сотрудничества. По инициативе Оренбургской области состоялась серия консультативных встреч руководителей сопредельных приграничных областей: по проблемам сотрудничества в сфере гуманитарных, производственно-хозяйственных отношений, по проблемам сотрудничества в сфере деятельности правоохранительных, судебных и других государственных органов.

Итогом встреч стало подписание 26 июня 1997 г. четырехстороннего Договора между Оренбургской областью и Актюбинской, Западно-Ка- захстанской, Кустанайской областями Республики Казахстан, утверж-

Федерализм в России

93

дена программа совместных мероприятий, которая находится в стадии реализации. Вошли в систему рабочие переговоры и взаимные консультации.

Разработана концепция создания свободной торговой зоны «Меновой двор», реализация которой позволит значительно активизировать торгово-экономическое сотрудничество со странами ближнего зарубежья и, в первую очередь, с Казахстаном. Ее цель - придать области статус специальной интеграционной лаборатории СНГ. Сущность проекта заключается в установлении особого экономико-правового режима на территории Оренбургской области. Утверждена программа администрации области «О дальнейшем развитии торгово-экономического, науч- но-технического и культурного сотрудничества Оренбургской области со странами СНГ». Доля Республики Казахстан во внешней торговле области наибольшая и составляет 28%, а в региональной торговле с государствами СНГ - 87,4 %.

В то же время многие приграничные проблемы еще не решены. В частности, не отрегулированы на сегодняшний день спорные вопросы земельных арендных отношений, проблема двойного налогообложения, правового определения и обустройства государственной границы между Россией и Казахстаном. Не удается договориться о долговременных регулярных поставках в Оренбургскую область из сопредельной Республики Казахстан железной и хромовой руды, нефти для нужд промышленного комплекса региона.

Недостаточно скоординированы усилия государственных органов приграничных территорий в проведении оперативно-служебных, след- ственно-розыскных, таможенных мероприятий, действий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, как уже говорилось, это снижает эффективность борьбы с экономическими преступлениями, наркобизнесом, организованной преступностью, которые не знают границ. Недостаточно сильна еще на сегодняшний день федеральная законодательная и договорно-правовая база, вследствие чего при решении конкретных частных проблем приходится постоянно сталкиваться с правовой неурегулированностью. В общегосударственном масштабе назрела необходимость создания целостной концепции приграничного сотрудничества с учетом богатого международного опыта с последующим принятием соответствующего федерального закона. Приграничные регионы России должны обладать особым правовым статусом.

Учитывая особое положение Оренбургской области на юго-восточ- ной границе России, внешнеэкономический потенциал региона, исторические традиции и реалии, сложившуюся ситуацию в СНГ, считаем необходимым вернуться к рассмотрению возможности открытия на территории области представительств МИД России и Исполнительного секретариата СНГ.

94	Федерализм в России

Назрела необходимость ускорить подготовку законодательных и нормативных актов о статусе российско-казахстанской границы, о статусе приграничных районов, о зоне свободной торговли на границе, о свободных экономических зонах, государственной поддержке развития приграничных территорий. Существует также необходимость принятия и последующей ратификации двустороннего с Казахстаном Соглашения о приграничном сотрудничестве и международных пунктах пропуска.

Оренбургская область готова к сотрудничеству с другими структурами, отраслевыми министерствами, осуществляющими международные проекты. К этому есть необходимые резервы и условия для совместной работы.

n

Федерализм в России

95

Анатолий Торшенко *

Конституционность договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Начиная с момента подписания Федеративного Договора в 1992 г., Российская Федерация, с точки зрения правовой природы, приобрела характер конституционно-договорной федерации. Конституция 1993г. еще более усилила подобный характер современной России, предусмотрев возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ не только данной Конституцией и Федеративным Договором 1992 г., но и иными договорами (ч. 3 ст. 11). Более того, в части 2-й и 3-й ст. 78 Конституции РФ зафиксировано положение о возможности взаимного делегирования (передачи) части своих полномо- чий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов.

Подобного рода положения Конституции РФ и практика современного государственного строительства свидетельствуют о том, что современная Российская Федерация фактически представляет собой не симметричную, а асимметричную федерацию, когда ее субъекты имеют достаточно серьезные различия как с точки зрения их государствен- но-правового статуса, так и фактически складывающихся отношений с федеральным центром.

Вместе с тем, Конституция закрепляет принцип равноправия субъектов РФ как между собой, так и с федеральным центром, провозглашает единство и целостность Российского государства, единство системы государственной власти, примат и верховенство Федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории РФ и т.п.

Конечно, начальный этап договорного процесса в РФ (с нашей точки зрения - это 1991-1994 гг.) в большей степени был вызван политическими факторами и, прежде всего, политическим давлением республиканских национальных элит на молодой и ослабленный федеральный центр. Отсюда, уступки со стороны последнего в подписании не «Соглашения» (как предлагалось федеральным центром), а «Договора», (что далеко не равнозначно) о разграничении предметов ведения и полномо-

* Торшенко Анатолий Афанасьевич - профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Уральской Академии государственной службы.

96	Федерализм в России

чий в трех вариантах. Спустя некоторое время, никак не отреагировав на отказ Татарстана подписать наряду с другими субъектами РФ Федеративный Договор, федеральный центр соглашается подписать с этой республикой двусторонний договор, тем самым, поставив свои отношения с ней на иную основу, чем с другими субъектами РФ. Уступками политического характера со стороны федерального центра следует также считать подписанные им в 1994 г. договоры с Башкортостаном, Республикой Саха (Якутия) и некоторые другие.

Вместе с тем, в необходимости подписания двусторонних договоров федерального центра с субъектами РФ есть серьезные объективные при- чины. Среди них это, прежде всего, то, что ни Конституция РФ, ни федеральные законы не могут учесть особенности и разнообразие 89-ти субъектов РФ, которые, как известно, кроме различий в государствен- но-правовом статусе, серьезно отличаются по нацонально-этническому составу, территории, уровню социально-экономического развития, климатическим и иным особенностям. В этих условиях важно соблюсти баланс, разумные пределы договорных отношений, постараться не переходить грани, за которыми наступает неконституционность подобных отношений и договоров их оформляющих.

К настоящему времени в Российской Федерации таких договоров подписано в общей сложности около пятидесяти плюс сотни соглашений к ним. Их анализ с точки зрения конституционности ставит целый ряд вопросов, касающихся как формы, так и содержания этих договоров.

По форме:

-какова все-таки правовая (юридическая) природа этих договоров, их юридическая сила;

-соответствует ли данная форма этого документа его содержанию;

-можно ли классифицировать указанные договоры, каковы критерии такой классификации;

-что означает в названии договоров (кстати, соответствующее ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), что договор этот заключается «между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», то есть между какими государственными органами власти (законодательной, исполнительной, судебной власти или всеми вместе);

-отсюда вопрос: почему договоры подписываются, как правило, только Президентом РФ и главами соответствующих субъектов РФ;

-наконец, подлежат ли эти договоры ратификации парламентом России и законодательными органами соответствующих субъектов, каковы их сроки вступления в силу, пределы действия и т.п.

По содержанию:

-каков предмет данных договоров;

-могут ли быть предметом этих договоров вопросы ведения РФ, зак-

Федерализм в России

97

репленные в ст. 71 Конституции РФ;

-каковы пределы перераспределения предметов ведения и полномо- чий РФ и ее субъектов, закрепленных в ст. 72 в пользу последних и, вообще, возможно ли это;

-могут ли устанавливаться двусторонними договорами предметы совместного ведения РФ и соответствующих субъектов РФ, не предусмотренные ст. 72 Конституции РФ.

На некоторые из поставленных выше вопросов, в той или иной мере, дан ответ в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. ¹ 119 - ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» (вступил в силу с 30 июня 1999 г.).

Вместе с тем, в указанном Федеральном законе сохраняется целый ряд спорных, противоречивых положений, что, по-прежнему будет отрицательно влиять на договорные процессы в рамках федерации:

в законе (в самом его названии, ст. 1, 2, 15 и др.) не дается расшифровка понятия субъектов, являющихся сторонами договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Используется формулировка Конституции РФ (ст. 11 ч. 3), которая ответа на этот вопрос не дает. Как следствие этого, в действующих договорах в качестве сторон фигурируют исключительно государственные органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, что вряд ли может быть охвачено понятием «органы государственной власти»;

отсутствует четкое определение правовой природы данного вида договоров (ст. 2 п. 6). Представляется важным зафиксировать в федеральном законе, что речь идет о государственно-правовом договоре, а не просто о «правовой форме разграничения предметов ведения и полномо- чий»;

в ст. 14 п. 2 закона записано, что «договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов РФ». Здесь необходимо было бы более четко подчеркнуть, что, вопервых, речь идет о предметах совместного ведения, предусмотренных ст. 72 Конституции РФ, и, во-вторых, что эти предметы совместного ведения могут быть именно конкретизированы, но ни в коем случае не перераспределены между сторонами договора, а тем более не могут быть сформулированы какие-то новые дополнительные, не предусмотренные ст. 72 Конституции РФ, предметы совместного ведения;

в ст. 17, на наш взгляд, не достаточно четко определен предмет договора. В тексте записано, что предметом договора может быть «конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами». Однако Конституцией РФ установлено три вида предметов ведения: исключительных РФ (ст. 71); совмес-

98	Федерализм в России

тных РФ и субъектов РФ (ст. 72); исключительных субъектов РФ (ст. 73). Если указанное положение ст. 17 федерального закона подразумевает все три вида, то это противоречит Конституции РФ и ст. 2 п. 1 самого этого федерального закона, где сказано о том, предметы ведения РФ - это исключительно компетенция РФ, и, следовательно, они не могут быть предметом разграничения. Предметом конкретизации, как отмечалось выше, могут быть в договорах лишь предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленные ст. 72 Конституции РФ;

представляется, что в статье 19 закона должны быть указаны более конкретные рамки срока действия договоров, например, пять лет;

спорный характер носят положения статей 22, 23, 24 и 25 закона, в которых устанавливается порядок подготовки и подписания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Во-первых, по прежнему приоритет в этом процессе отдается Президенту РФ, Правительству РФ, органам исполнительной власти РФ и субъектов РФ. Роль же законодательных органов РФ и субъектов РФ сводится лишь к согласованию проекта договора, предварительном его одобрении. О роли судебных органов вообще речь не идет в указанном законе. Во-вторых, вообще не определена роль Государственной Думы в процессе разработки и подписания договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Что касается Совета Федерации, то ему указанным федеральным законом предоставлено право принимать решение об одобрении или отклонении проекта договора. Однако, без участия Государственной Думы, решение данного вопроса лишь Советом Федерации будет некорректным, так как они вместе составляют единый парламент РФ - Федеральное Собрание. А, кроме того, в Конституции РФ такого полномочия за Советом Федерации не закреплено, следовательно, без внесения соответствующей поправки в Конституцию РФ, положение данного закона носит неконституционный характер. В-третьих, завершающая стадия этого процесса, как она зафиксирована в законе, сводится лишь к подписанию конкретного договора единолично Президентом РФ и должностным лицом (должностными лицами), уполномоченным (уполномоченными) субъектом РФ на подписание данного договора. Представляется, что более правильным и конституционно оправданным было бы считать подписание соответствующего договора указанными должностными лицами РФ и субъекта РФ в качестве предварительного действия, а не окончательного юридического акта. После подписания договора он должен быть передан на рассмотрение соответственно Государственной Думы и Совета Федерации, которые должны либо ратифицировать (утвердить) данный договор, либо отклонить его (то есть отказать в ратификации). Аналогичные действия должны совершить в определенные сроки законодательные органы соответствующих субъектов РФ. Только после ратификации договор подлежит опубликованию и всту-

Федерализм в России

99

пает в силу; и, наконец, п. 1 ст. 30 закона, где речь идет о полномочиях Конститу-

ционного Суда РФ по разрешению споров, возникающих в связи с подписанием и реализацией договоров между РФ и ее субъектами, следует привести в соответствие с частью 2 пункт «в» и частью 3 пункт «б» ст. 125 Конституции РФ.

n

100	Федерализм в России

Александр Сергунин*

Региональный фактор в российской внешней политике: правовые аспекты* *

Существенная роль регионов в формировании и осуществлении внешней политики Российской Федерации (РФ) в посткоммунистический период – неоспоримый факт. Особенно заметно влияние субъектов федерации в сфере внешнеэкономических и гуманитарных связей.

С точки зрения международного права, РФ относится к сложным федеративным государствам. В таких случаях отношения между центром и субъектами федерации регламентируются конституцией или (и) договорами между ними. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 71, п. к, л., м., н), большинство вопросов внешней и оборонной политики отнесено к сфере исключительного ведения федерального центра: внешняя политика и международные отношения, международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, определение и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономи- ческой зоны и континентального шельфа.36

К сфере совместного ведения отнесены координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации и выполнение международных договоров РФ (ст. 72, п. 1, о). В п. 2 той же статьи было особо подчеркнуто, что эти положения в равной мере распространяются на все виды субъектов федерации – республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа.37 Иными словами, все субъекты федерации имеют равные права и статус в сфере международных связей.

В ст. 76, п. 4 указывается, что вне пределов ведения РФ ее субъекты могут осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов.38 Некоторые специалисты и

* Сергунин Александр Анатольевич — доктор полит. наук, профессор, заведующий кафедрой международных отношений и политологии Нижегородского лингвистического университета.

** В статье использованы материалы, полученные в ходе выполнения проектов, финансируемых Фондом Джона Д. И Кэтрин Т. Макартуров, Копенгагенским институтом мирных исследований и Центром международных исследований при Цюрихском технологическом институте.

36Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. литература, 1993, ñ.27-28.

37Òàì æå, ñ. 29-30.

38Òàì æå, ñ. 31.