ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

41

гласен с Вами, но сделаю небольшое дополнение”. И это дополнение может вовсе отрицать мнение предыдущего. Это японская риторика. В Японии индивидуализм не виден внешне. В этом смысле японское общество – это общество глины, из которой можно лепить тонкую стабильную форму, как керамика. При этом керамика бывает тверже, чем камень или кирпич.

ÂЯпонии нет традиции индивидуализма западного типа. И нет традиции гражданского общества западного типа. Но есть традиция сомостоятельной дисциплины, традиция порядка и взаимного доверия В Японии основе общества стоит чувство самостоятельной дисциплины. Поэтому дела идут нормально в экономике, социальной сфере и без сильной руки. Это японская черта.

Если продолжить аналогию, то русское общество можно назвать “обществом песка”. Элемент индивидуализма здесь больше, чем в Японии. Но это не такой индивидуализм, как в Европе и Америке. Скорее, это персонализм. Каждый думает о своем интересе, при этом общественного порядка не получается. Поэтому я называю его “обществом песка”. Чтобы «обществу песка» придать форму, нужна твердая внешняя рамка. В дореволюционной России это была царская деспотическая система, после революции – коммунистическая диктатура. Но и с внешней рамкой стабильность не всегда получается. Песок есть песок. Надо налить цемент. Роль цемента раньше играла православная религия, потом

–коммунистическая идеология, а сейчас цемента нет, и рамка не действует. «Общество песка» рассыпается прямо на глазах. В таком обществе очень трудно добиться стабильности без элемента авторитаризма. Я бы не сказал, что авторитаризм – это необходимость, но элемент авторитаризма в России нужен.

ÂЯпонии в отличие от европейцев и американцев заранее знали о трудностях, которые ожидали Россию на пути построения демократи- ческой системы и рыночной экономики. Из Японии хорошо видно, что элемент дисциплины в России очень слабый. Нет самодисциплины, самостоятельного порядка – главного элемента для гражданского общества, свободной рыночной экономики и демократической системы. Именно из Японии это хорошо видно, потому что контраст при сравнении с Россией гораздо больший, чем разница между Россией и Европой. И потому японцы заранее видели предстоящие трудности России и не впадали в эйфорию на счет ее будущего развития. Однажды Б.Ельцин откровенно и честно сказал: “Мы были слишком наивными, мы думали сразу построить цивилизованное, демократическое общество, но это оказалось гораздо сложнее, чем мы думали”.

Так современный социальный беспорядок или экономический кризис, например 17 августа 1998 г, для европейцев, американцев, русских был большим шоком. Для японцев он также стал шоком, но не таким

42	Федерализм в России

большим, потому что заранее было понятно, что дело идет к этому. Можно ли построить федеративную систему в «обществе песка»?

Можно ли построить стабильную демократическую систему в «обществе песка»?

Федерализм по определению есть отрицание сильного централизованного государства. Это – территориальный демократизм. И я думаю, что в «обществе песка» идеализировать и романтично смотреть на федерализм нельзя. Это даже опасно, потому что в «обществе песка», если постоянно говорить о демократизации, свободе или децентрализации, то можно получить то, к чему пришла Россия. После распада Советского Союза, если немного упростить, появилось некое «натуральное состояние» общества, а государство фактически исчезло. Формально существует, но фактически исчезло, так как законы не действуют.

Конечно, нужно выстроить государственную систему. Это как раз задача Президента В.Путина. Не случайно, он говорит, что нужны сильное государство, сильная власть, диктатура закона. Любому руководителю, если он станет во главе России, надо будет заниматься этим. Это неизбежно. Правительство В.Путина стремится сегодня создать вертикальную систему власти. Поэтому создана система федеральных округов и назначены полномочные представители Президента. Таким образом центральная власть хочет восстановить первоначальные функции федеральных органов на местах. Одной из главных целей политической реформы В.Путина является установление единого правового пространства и единой политической системы в стране. Но так как отношения между центром и регионами складываются по-разному, в зависимости от соотношения сил центра и региональных лидеров, создание единой формы государственного устройства достаточно сложно. Сегодня соотношение местных и федеральных налогов увеличивается в пользу центральной власти. Таким образом, во многих регионах центральная власть возвращает контроль и влияние в бюджетной и экономической сферах.

Âсвязи с этим возникает еще один вопрос: как совместить демократию, федерализм с сильным государством. Это очень принципиальный, сложный и в какой-то мере парадоксальный вопрос. Нужно найти русскую форму демократии, русскую форму федерализма. Не существуют вообще демократия и вообще федерализм. В Японии своя демократия, в очень специфической форме. И в России обязательно нужно найти специфическую, русскую форму демократии и федерализма. Конечно, сей- час трудно сказать, какой должна быть эта конкретная “русская форма”. Но в ней элемент авторитаризма, хотя бы на какой-то период должен присутствовать. В этом тоже есть опасность, но это неизбежность.

Âстатье “Россия на пороге тысячелетий” В.Путин пишет о том, что россияне были слишком наивными и он главную причину трудностей видит в наследии социализма. Сущность проблем в России и в других

Федерализм в России

43

бывших социалистических странах одинакова, считает он, а отличие заключается в количественном их уровне. Но это опять очень наивный взгляд. Наивный - потому, что не признается особенность русского общества. В отличие от Чехии или Польши русское общество – это “общество песка”. Это обязательно нужно признать. В.Путин же не видит разницы между Россией и европейскими странами. Это элементарная ошибка.

Существуют различные типы федерации. Теоретически можно выделить советский тип федерализма, который фактически является отрицанием федерализма. Второй тип – это федерализм ельцинского периода. Это псевдофедерализм. Фактически в это время происходила фрагментация и дезинтеграция страны. В ельцинский период федеральные органы на местах находились в заброшенном состоянии и под сильным влиянием местных руководителей. Вследствии этого центральная власть в регионах потеряла контроль и силу. Третий тип – это американский, швейцарский или немецкий. Четвертый тип – смешанный. В России единственно возможная форма – это смешанный тип федерализма. Есть такие субъекты, где власть стабильна, а сильные региональные руководители сохраняют относительную самостоятельность. С ними центр может иметь договорные, контрактные отношения. Это нечто похожее на федеративные отношения. Но во многих регионах России нет стабильного положения, как, например, в Приморском крае. В таком слу- чае Центру надо довольно жестко управлять регионами. Используя юридические органы и силовые ведомства, президент В.Путин проводит довольно успешно политику ограничения влияния местных руководителей. В.Путин использует избирательный подход: с сильными и умеренными руководителями ведет политику компромиссов, со слабыми и «непослушными» - силовую политику и политику давления. В целом, Президент пока старается не обострять отношения с региональными лидерами и там, где это возможно, идет на компромисс. Таким образом, он стремится укрепить президентскую власть и стабилизировать ситуацию в стране.

Пока в России может существовать только смешанный тип федерализма. По сравнению с ельцинским периодом, действительно, центральная власть укрепляет свой контроль на местах и таким образом устанавливает порядок в стране. Это происходит, в основном, за счет использования силовых ведомств, но самостоятельной демократической дисциплины и порядка гражданского общества пока не существует.

Возникает вопрос: насколько стабильна эта форма? Продлится ли она и дальше или нет? Сегодня субъекты различны по своему статусу и положению. В Конституции же написано, что все субъекты равноправны. Фактически смешанная форма федерализма отрицает такое равноправие, поэтому она всего лишь переходная форма.

44	Федерализм в России

ÂРоссии нецелесообразно пытаться сразу строить американский, швейцарский или немецкий тип федерализма, ибо нет соответствующих условий для этого. Здесь качественно другое общество, и федерализм должен приобрести специфические черты.

ÂЯпонии есть такая пословица: “Тот, кто говорит только сладкие слова, тот не настоящий друг. Настоящий друг тот, кто говорит горькие слова, если нужно”. Я считаю себя настоящим другом России.

n

Федерализм в России

45

Сергей Валентей *

Россия на пути от псевдофедерации к реальной федерации

Негативные процессы, которые наблюдаются в отношениях между федеральным Центром и субъектами Российской Федерации, с одной стороны, между регионами и местным самоуправлением - с другой, требуют ответа на вопрос: вызваны ли они нежизнеспособностью, либо кризисом федеративной модели российской государственности или они связаны с тем, что многие важнейшие правовые и экономические основы федерализма в России не сформированы? Говорить сегодня о кризисе российской федеративной государственности, е¸ нежизнеспособности или бесперспективности было бы неверно. В пользу такого вывода свидетельствует ряд обстоятельств.

Многие годы не предлагаются эффективные средства для согласования формально правовой симметрии субъектов Федерации и их глубокой социально-экономической асимметрии. Вертикаль государственного управления дезорганизована в силу неясности экономико-пра- вовых основ разграничения полномочий Федерации, ее субъектов и местного самоуправления. И, прежде всего, вследствие того, что в Конституции РФ значительный круг этих полномочий закреплен в качестве так называемых «предметов совместного ведения». Несмотря на бесконеч- ные реорганизации, не удается сформировать адекватную принципам федерализма модель межбюджетных отношений. Крайне запутаны права собственности Федерации и ее субъектов, особенно в сфере природопользования. Абсолютно непрозрачны и неэффективны механизмы изъятия и принципы распределения природной ренты. Не удается конкретизировать ответственность Федерации, регионов и местного самоуправления в решении социальных вопросов, преодолеть практику принятия «нефинансируемых федеральных мандатов», прежде всего, социального характера.

Сегодня никто открыто не призывает к устранению формальных федералистских атрибутов российской государственности в пользу ее унитарного типа. Однако многие предложения и практические действия последних месяцев более или менее явно ориентируются на «демонтаж» федерализма. Они толкают общество к зыбкой грани, отделяющей федерацию от унитарного государства, пусть и с децентрализованной системой территориального управления.

* Валентей Сергей Дмитриевич - доктор эконом. наук, профессор, руководитель Центра социально-экономических проблем федерализма Российской Академии Наук.

46	Федерализм в России

Насколько подобная модель национальной государственности России лучше модели федеративной? Попытаюсь ответить на этот вопрос, используя метод «от противного». Обосновывая некорректность постановки о кризисе российского федерализма. С этой целью кратко охарактеризую три базовых принципа федерализма, а также то, в какой мере они реализуются в России.

Первый принцип гласит, что устойчивую федерацию формируют только экономически равноправные и экономически самодостаточные партнеры. У нас этот принцип нарушен. Достаточно вспомнить, минимум, о 15 регионах, которые не способны самостоятельно существовать даже в случае, если за ними сохранить все собираемые на их территории налоги.

Второй принцип требует соответствия доходных и расходных полномочий федерации и ее субъектов. И это требование не соблюдается. Причем в 2001 г. ситуация даже ухудшилась. Полномочия регионов и местного самоуправления, прежде всего в социальной сфере, не подкреплены достаточной финансово-экономической базой. Дошло до того, что экономически самодостаточным регионам стало невыгодно развивать свое хозяйство, наращивать свой налоговый потенциал. Все равно основные дополнительные доходы будут изъяты в пользу государства. Иждивенческие настроения в регионах консервирует трансфертная система финансового выравнивания.

Третий принцип предполагает формирование исполнительной вертикали власти, в рамках которой субъекты федерации и центр неукоснительно исполняют закрепленные за ними законом функции. У нас и это невозможно, как вследствие нарушения первых двух базовых условий, так и в результате неопределенности принципов распределения предметов ведения различных уровней власти и управления.

Сказанного достаточно для вывода об отсутствии в России кризиса федерализма. То, чему мы являемся свидетелями - это кризис псевдофедерализма. Кризис или несостоятельность попыток ограничить последовательное развитие принципов федерализма некими паллиативами, типа двустороннего договорного процесса.

Что необходимо предпринять для преодоления этого кризиса? Первое и самое главное, - политическая мудрость и политическая воля.

Они необходимы, прежде всего, для того, чтобы даже в самых сложных условиях продолжать экономические, правовые и политические реформы, строго ориентируясь на принципы федерализма, не допуская вольного или невольного пренебрежения ими в Центре и на местах.

Сегодня можно говорить о завершении начального этапа развития федеративных отношений. Во многом именно благодаря федералистской идее Россия сохранилась как единое государство. Теперь важно избежать соблазна повернуть историю вспять. А такой соблазн имеет-

Федерализм в России

47

ся. И порождает его экономическая и политическая стабилизация, а также преодоление опасности распада государства.

Особенность следующего этапа видится мне в том, что, лавируя между Сциллой унитаризма и Харибдой псевдофедерализма, предстоит заложить экономические и правовые основы реального федерализма. И время для этого потребуется тем больше, чем дольше верховная власть будет приходить к пониманию, что наименее конфликтной и наиболее эффективной моделью, гарантирующей развитие демократии и формирование социально-ориентированной экономики в России, является федеративная форма государственности.

Теперь о некоторых конкретных действиях. Их можно разделить на меры долговременного и меры первоочередного характера. Первое, с чего следует начать, - это с подготовки Концепции развития федеративных отношений. Концепция призвана стать основой для корректировки отдельных направлений в реформировании социально-экономических и правовых основ российского федерализма. Концепция отсутствует не потому, что ее некому готовить, ее нет потому, что ни одно из российских правительств не ставило перед своим аппаратом и перед наукой задачу по ее выработке.

С сожалением приходится констатировать, что исследования в области экономических и правовых основ федеративных отношений, проводимые российскими учеными осуществляются, в основном, в порядке личной инициативы. Парадоксально, но факт: Россия, пожалуй, единственная объявившая себя федерацией страна, которая не финансирует научных исследований и не готовит специалистов в области федеративных отношений.

Теперь несколько слов о мерах первоочередного характера. К ним прежде всего относятся такие как:

•разграничение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и местным самоуправлением в социально-экономи- ческой и иных сферах;

•совершенствование административно-территориального деления России, с учетом сложившихся социально-экономических и экономикогеографических реалий;

•совершенствование механизмов повышения эффективности развития регионального хозяйства, в том числе участия в экспертизе государственных региональных программ;

•определение критериев предоставления региону статуса субъекта Российской Федерации;

•укрепление единой исполнительной вертикали власти и определения места в ней федеральных округов;

•формирование экономических и правовых основ местного самоуправления, в том числе отработку модели многоуровневой системы ме-

48	Федерализм в России

стного самоуправления.

Необходимо также принять меры по более тесной привязке межбюджетных отношений к принципам федерализма. Тоже касается предложений по проблематике отношений собственности на природные ресурсы и механизмам более полного изъятия и эффективного распределения рентных доходов, предложений по уточнению и перераспределению полномочий и ответственности между Федерацией и регионами в социальной сфере и пр.

Итак, реформа отношений между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением необходима. Но осуществлять ее нужно так, чтобы «с водой не выбросить ребенка». На фоне имеющегося негативного опыта следует полностью учесть позитивный опыт с тем, чтобы реформы не обернулись обвальным нарастанием кризисных процессов в обществе.

Во всех странах местное самоуправление выполняет исключительно важную роль. Являясь одним из важнейших институтов гражданского общества, оно защищает население от произвола центральной и региональной бюрократии. Однако выполнить эту функцию местное самоуправление способно лишь при условии достаточности экономи- ческой базы.

Как обстоят дела в данной области в России? На местный уровень без соответствующего финансового обеспечения передается решение все большего числа социальных проблем. В значительной степени это связано с тем, что существующее законодательство не конкретизирует порядок взаимоотношений федерального и местных бюджетов. И это в условиях, когда, во-первых, принимаемые на федеральном уровне решения по снижению налогов и увеличению бюджетных расходов, по большей части затрагивают именно интересы местного самоуправления. Во-вторых, когда компенсация средств бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета не означает автоматической и в тех же размерах передачи этих ресурсов местным бюджетам.

Выйти из данного положения можно только путем законодательного регулирования передачи государственных функций местному самоуправлению с обязательной компенсацией соответствующих расходов. Решением проблемы могло бы быть, например, введение целевых дотаций на решение каждой из переданных на места задач.

Еще одна проблема. Сегодня в России основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет регулирующих налогов. Эта практика не обеспечивает самостоятельности местных бюджетов. Ее кардинальный слом - дело долгосрочной перспективы. Вместе с тем, ряд мер можно предпринять уже сегодня.

Важно отказаться от практики ежегодного утверждения нормативов отчислений от регулирующих налогов. Они должны быть стабильны-

Федерализм в России

49

ми на три, желательно, - пять лет. Учитывая, что доходы по регулирующим налогам составляют около половины доходов местных бюджетов, такой шаг позволит муниципалитетам хоть в какой-то степени планировать свои доходы.

Нужно усовершенствовать методику расчета трансфертов, уточнить источники формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований, выработать научно обоснованные критерии предоставления финансовой помощи.

Третий вопрос. Требуются законодательные механизмы, защищающие местное самоуправление от беспредела региональных властей. Нельзя допускать, чтобы доли отчислений местным бюджетам от регулирующих доходов, а также финансовая помощь муниципалитетам, зависели от взаимоотношений мэра и, например, губернатора.

Далее. Налоговый кодекс ликвидировал часть местных налогов, в том числе тех, по которым местные органы имели хоть какую-то свободу в отношении установления базы и ставок. Речь идет о более чем 10% всех доходов муниципалитетов. При этом введение субъектами Федерации налога на недвижимость лишает местные бюджеты земельного налога и налога на физических лиц. У местного самоуправления остаются только три вида налогов: налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. Но они способны обеспечить менее 2% доходной базы местных бюджетов.

В сложившейся ситуации целесообразен перевод налога на недвижимость в разряд местных, что в полной мере соответствует мировому опыту. Данное решение могло бы стимулировать новое строительство, инвестиции в объекты недвижимости, развитие городской и сельской инфраструктуры.

Существующая законодательная база игнорирует вопрос о взаимоотношениях муниципальных образований различных уровней, в том числе и в бюджетной сфере. В России к таким образованиям отнесены территории, существенно различающиеся не только количественно, например, размерами территории, численностью населения, но и каче- ственно. Выход из положения видится в формировании многоуровневой системы местного самоуправления с наделением каждого уровня собственным объемом компетенции.

Без решения этих наиболее важных аспектов трудно рассчитывать на то, что в границах России будет сформирована реальная федерация.

n

50	Федерализм в России

Александр Бланкенагель*

Россия - многоуровневая федерация

Введение

Федерализм как форма государственного устройства имеет различ- ные корни. Тем не менeе, можно обобщенно выделить два основания. С одной стороны, это объединение множества национальных и культурных групп общества в одном государстве: федерализм должен обеспе- чить при этом необходимую гибкость и создать условия для различного и адекватного обращения с отдельными составными частями федерации. С другой стороны, федерализм является разновидностью разделения власти и демократии: вертикальное расслоение власти и распределение компетенций между различными вертикальными слоями федерации должны обеспечивать оптимизацию властного контроля и участия как можно большего количества участников в процессе принятия решений. Федерация - это ответ на богатое в этническом и культурном отношении общество. Выбор федеральной системы для России с ее этни- ческим и культурным богатством - естественный выбор. Сопутствующая федерализму децентрализованная структура государственного управления, учитывая размеры территории России, является наиболее подходящим типом управления. Таким образом, возникает впечатление, что Россия и федерализм являются «естественными партнерами». Обращаясь же к действительности, с ее авторитарным и унитарным прошлым, становится очевидным, что эти «естественные партнеры» друг друга до сих пор не нашли. Опираясь только лишь на анализ положений конституции и их толкование, в дальнейшем будет сделан вывод о том, что сегодняшняя федеральная система есть облеченное в федеральную маску унитарное государственное управление, и что об этом «естественном партнерстве» говорить пока рано. Мы также постараемся показать, как многоуровневость российской федеральной системы может содействовать преобразованию унитарной России в федеративное государство, и даже имеет потенциал достичь этой цели.

Россия - унитарная федерация

Часть 1 ст. 1 Конституции России относит федеральную систему к основам российского государственного устройства. Ст. 5 Конституции конкретизирует федеральную систему, говоря о конституционной автономии субъектов федерации (ч. 2 ст. 5), единстве системы государствен-

* Александр Бланкенагель – профессор кафедры общественного, российского и сравнительного права Берлинского Университета им. Гумбольта (Германия).