ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

81

го уровня эффективно решать в конкретно-исторических условиях задачи, стоящие перед федерацией. А распределение компетенции между федерацией и ее субъектами является, как правило, довольно сложной задачей и ответственным делом, от которого зависит функционирование федеративного государства. Не удивительно, что в ходе такого распределения при принятии конституционных актов обычно развертывается напряженная политическая борьба. Например, в Бразилии в процессе работы над Конституцией 1891 г., которая была призвана закрепить реорганизацию унитарной монархии в федеративную республику, бурные дебаты проходили именно по вопросу соотношения полномо- чий федерального центра и органов власти штатов.30 В России в 1993 г. на Конституционном Совещании развернулась острая полемика по проблемам федерализма. При этом одной из важнейших проблем, которую пытались разрешить, являлся как раз вопрос об адекватном распределении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, компетенции между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Еще раньше, весной 1992 г. был подписан так называемый Федеративный Договор (на самом деле три договора), посвященный исключительно разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти ее субъектов. Обратим внимание на то, что Договор, хотя и именовался федеративным, вовсе не был направлен на учреждение федерации в России (обычно федеративные договоры подписываются при создании федерации), поскольку федерация уже была провозглашена намного раньше и ее существование не ставилось под сомнение подавляющим большинством политиков, а нацелен был этот Договор на решение указанной проблемы. Федеративный Договор 1992 г. был включен в Конституцию Российской Федерации 1978 г. в качестве приложения, составлявшего неотъемлемую часть российского Основного Закона.31 Это показывает значение проблемы отвечающего потребностям страны распределения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. А принцип субсидиарности все больше и больше входит в употребление в современной Европе для разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти, действующих на разном территориальном уровне.

Как уже отмечалось, в 90-е гг. XX в. принцип субсидиарности полу- чил конституционное закрепление. В отношении федеративного строительства он впервые был зафиксирован конституционно в Германии. В

30Ñì.: Andrade P. de, Bonavides P. História Constitucional do Brasil. Brasilia. 1988, p. 226-227.

31См.: Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. М. 1993.

82	Федерализм в России

1992 г. в Основной Закон ФРГ была включена новая редакция ст. 23 (прежняя32 была отменена в 1990 г. в связи с объединением Германии), одно из положений которой гласит: “В целях осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского Союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства

èпринцип субсидиарности, а также гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном законе”.33 В современной Германии к принципу субсидиарности относятся с особым вниманием. Однако некоторые немецкие авторы выражают опасения относительно того, насколько работающим окажется данный принцип в рамках Европейского Союза в ходе его федерализации, если применять его единообразно и к унитарным, и к федеративным государствам (ФРГ, Австрия, Бельгия), входящим в Европейский Союз.34

Итак, принцип субсидиарности способен сыграть свою положительную роль в определенных условиях при размежевании в федерациях предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Значимость этого принципа возрастает в условиях, когда в ответ на потребности развития общества

èгосударства осуществляется перестройка федеративных отношений. При этом нельзя не согласиться с известным правоведом С.А.Авакьяном, что “в принципе, вопрос о распределении компетенции нельзя счи- тать раз и навсегда решенным в федеративном государстве”.35 В связи с этим представляется, что рассматриваемый принцип применим также и к некоторому перераспределению сфер ответственности между федерацией и ее субъектами, когда осуществляется модернизация федеративных отношений без существенных институциональных перестроек, как, например, происходит в процессе реализации идей кооперативного федерализма. Вместе с тем принцип субсидиарности важен именно в ходе подготовки юридических актов, призванных закрепить распределение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Когда же акт одобрен и вступил в действие, то применяются

32Старую формулировку ст.23 см.: Основной Закон Федеративной Республики Германии.//Конституции буржуазных государств. М. 1982, с. 178.

33Основной Закон Федеративной Республики Германии.//Конституции государств Европейского Союза. М. 1997, с. 188.

34См., например, Lehmbruch G. German Federalism, the subsidiarity principle, and the European Union. Paper for the 1st Conference on cooperative federalism, globalization and democracy. Brasilia, May 9-11, 2000. P. 7.

35Основы теории и практики федерализма. Лейвен. 1999. С. 99.

Федерализм в России

83

уже положения акта. Таким образом, использование принципа субсидиарности вовсе не означает, что всякий раз, когда возникает вопрос начи- нают выяснять, на каком уровне публичной власти он может быть решен. Точно так же принцип субсидиарности не означает, что в силу различий между субъектами федерации, например, один и тот же одинаковый для субъектов федерации вопрос может в конкретной ситуации решаться то федеральными органами государственной власти, то органами государственной власти субъекта федерации. Принцип субсидиарности нужен, прежде всего, для установления базовых критериев отнесения того или иного вопроса к ведению федерации или ее субъектов, органов государственной власти или органов местного самоуправления при принятии или изменении конституции или при принятии или изменении законов, разграничивающих предметы ведения или компетенцию между федеральными органами государства и органами субъекта федерации, между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Для России проблема разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, распределения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ не утратила актуальности. В особенности остро стоит проблема распределения компетенции между органами государственной власти разного уровня по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Дело в том, что ст. 72 Конституции РФ содержит в качестве предметов ведения и законодательство, и вопросы, которые можно отнести и к законодательной сфере и к сфере исполнительной власти, и вопросы только исполнительной власти. Из ст. 72 (как, впрочем, и из других статей) Конституции совершенно не ясно, каким образом должны размежевываться и осуществляться полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Зарубежный опыт дает нам различные примеры более или менее успешного разграничения полномочий органов государственной власти различного уровня в областях, которые можно отнести к совместному ведению. Например, Конституция Австрии, наряду с исключительной компетенцией федеральных и земельных органов власти, закрепляет круг вопросов, по которым законодательствует Федерация, а полномочия в исполнительной сфере распределены между федеральными и земельными органами, и, кроме того, круг вопросов, по которым Федерация принимает базовые законы, а конкретизирующие законы и исполнительная деятельность отнесены к компетенции земель. В ст. 72 Конституции РФ можно выделить вопросы, которые требуют федерального законодательства и разграничения исполнительной деятельности между Федерацией и субъектами РФ, вопросы, по которым РФ вполне может ограничиться принятием основ законода-

84	Федерализм в России

тельства, оставив субъектам право на принятие конкретизирующих законов и исполнение законов (при сохранении за Федерацией права контролировать исполнение принципов, зафиксированных в основах законодательства), а есть вопросы, по которым необходимо разграничить полномочия органов исполнительной власти Федерации и субъектов РФ.

К настоящему времени принято достаточно много отраслевых федеральных законов, в которых в определенной степени осуществляется разграничение по тем или иным вопросам совместного ведения, но, к сожалению, сделано это во многом бессистемно. До некоторой степени на такое разграничение были нацелены и договоры, заключаемые федеральными государственными органами и органами субъектов РФ. Но в договорах далеко не все формулировки были удачны. Иногда субъекты РФ вторгались в сферу федеральной компетенции, иногда Федерация присваивала себе отдельные полномочия субъектов РФ. Кроме того, договоры зачастую носили слишком индивидуализированный характер, в них делался упор на региональную специфику. Это также не позволяло системно разграничить сферы ответственности Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, представляется целесообразным постараться четко распределить полномочия между разными уровнями государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Причем сделать это можно не только путем внесения поправок в действующую Конституцию РФ, но и путем принятия специального федерального закона. Принцип субсидиарности мог бы быть плодотворно использован в ходе разработки проекта такого федерального закона.

n

Федерализм в России

85

Глава II.

Статус субъектов Российской Федерации

86	Федерализм в России

Шакир Ягудин *

Особенности статуса республики в Российской Федерации

После десяти лет реформ в сфере государственного устройства России можно констатировать, что взгляды на эту проблему из регионов и федерального центра во многом не совпадают.

Более того, у представителей федерального центра нет единого подхода к развитию федерализма: сколько ведомств - столько и взглядов, в том числе на самые простые вещи. Например, Генеральная прокуратура России за подписью и.о. Генерального прокурора В.В.Устинова направило 17 сентября 1999 г. письмо Председателю Совета Федерации «О состоянии законности при издании правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем отмечается, что Генеральной прокуратурой в Правительство Российской Федерации были направлены проекты запросов в Конституционный Суд страны о проверке конституционности норм:

Конституции Республики Ингушетия, отнесшей к ведению республики вопросы судопроизводства;

Конституции Республики Коми, отнесшей к компетенции главы республики вопросы приостановления действия на территории республики законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

Конституции Республики Северная Осетия-Алания, провозгласившей этот субъект Российской Федерации суверенным государством и т.д.

Даже беглый анализ изложенного свидетельствует о том, что в Генеральной прокуратуре России не понимают или не хотят понять полити- ко-правовой природы республики как государства, закрепленной в ст. 5 Конституции Российской Федерации, не вникают в положения ст. 66 Российской Конституции о том, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республики. Эти положения - основополагающие, фундаментальные конституционные нормы, из которых должны исходить в своей деятельности все, в том числе и федеральный законодатель, и Генеральная прокуратура, и Минюст, и Миннац и др. Однако эти органы продолжают относиться к республикам как к прежним автономиям и, как прежде, пытаются все и вся решать за них из центра.

Между тем, еще в 1990 г. республики отказались от автономного статуса, и этот исторический шаг отражен в федеральной Конституции, в

* Ягудин Шакир Шахмедович – канд. юрид. наук, начальник правового управления Государственного Совета Республики Татарстан.

Федерализм в России

87

которой республики уже не именуются автономными. Данный факт означает переход республик на более высокий уровень государственности, в новое качественное состояние, отражающее новые реалии новой России, иной уровень демократии в стране, новые наметившиеся политические и социально-экономические подходы к решению проблем ее развития. Этого не хотят замечать упомянутые федеральные структуры.

Будучи государством, республики обладают суверенитетом - способностью самостоятельно и независимо решать вопросы своей внутренней жизни и внешних отношений. Решать, естественно, в рамках и с учетом федеральных конституционных основ и общих принципов. И здесь кроется другая проблема... Твердое намерение поступать именно таким образом заявили многие республики, приняв в 1990 г. Декларации о государственном суверенитете. Суверенитет - это качественное состояние государства. Государство без суверенитета - фикция, и это - бесспорно. Ведь это - реальность, что государства в государстве существуют не только в России, но и на постсоветском пространстве, а их количество измеряется десятками.

Республика как суверенное государство обладает всей полнотой государственной власти состоящей из трех ветвей: законодательной (представительной), исполнительной и судебной. По советскому законодательству даже автономным республикам не отказывалось в системе судебных органов. Избирались они также в республиках. Конституции многих республик, в том числе Татарстана, Башкортостана, традиционно сохранили еще с тех пор разделы, регламентирующие судебную власть и судоустройство. Как видим, дело не только в Ингушетии. Дело в отсутствии концептуальной, теоретической проработки вопроса о статусе республики как государства и неконституционности федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», в одностороннем порядке изъявшего из ведения республик судебную систему. И это при наличии договоров отдельных республик с Российской Федерацией. Такой подход, несомненно, тормозит поступательное развитие федерализма в России, создает ненужное напряжение.

Что касается положения Конституции Республики Коми, отнесшей к полномочиям главы республики вопросы приостановления действия на территории республики законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, то здесь тоже не все так просто, как видится Генеральной прокуратуре. Это положение непосредственно опирается на ст. 76 Конституции РФ, где говорится о том, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам собственной компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Но кто-то же должен констатировать указанные противоречия

88	Федерализм в России

èюридически оформить верховенство закона республики. Эту задачу и решает Конституция Республики Коми. Несомненно оперативно это делает глава республики, ее Президент, а лучше всего бы парламент. Уже сегодня такие шаги можно было бы предпринять ко многим федеральным законам.

Как видим, многие противоречия во взаимоотношениях конституционного, да и текущего законодательства республик с федеральным, порой надуманны и вполне разрешимы, если правильно, объективно подходить к определению статуса республики как государства.

Напомню, статус республики как государства закреплен в ст. 5 главы 1 Конституции Российской Федерации, составляющей, как известно, основы конституционного строя России, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. К сожалению, многие федеральные конституционные законы, федеральные законы, не говоря о подзаконных актах, не учитывают, а порой игнорируют это фундаментальное конституционное положение, тем самым входят в противоречие с Конституцией РФ. Среди них - о судебной системе, о прокуратуре, о наименовании географических объектов, об основных гарантиях избирательных прав

èдр. Задача федерального законодателя - пересмотреть подобную практику законотворчества.

Статус республики как государства детализируется, развивается в конституциях республик. Так, например, конституционно-правовую проработку идей суверенитета мы найдем в конституциях самих республик, иных правовых актах, причем в каждой республике в разных объемах: есть Конституция Марий Эл, где нет ни слова о суверенитете, несмотря на то, что в республике принята Декларация о государственном суверенитете, есть Конституции Татарстана, Башкортостана, где этот вопрос регламентируется наиболее полно.

Статус республик определяется в их конституциях неодинаково и весьма индивидуально. Такая практика реализации права на своеобразие и самобытность непосредственно вытекает из Конституции РФ. Эта практика - конституционна и требует самого внимательного подхода к статусу каждой республики, к проблемам его учета и реализации прежде всего на федеральном уровне.

Отсутствие указания в Конституции РФ на некоторые аспекты статуса республики как государства, например, на государственный суверенитет, вовсе не означает отрицание этих аспектов у республики в принципе, а их наличие не противоречит Российской Конституции. Вот по- чему глубоко ошибочны и неконституционны ставшие довольно распространенными в практике государственного строительства и научной литературе утверждения о том, что если какие-то аспекты государственности республик в Конституции Российской Федерации не предусмотрены, то они неконституционны.

Федерализм в России

89

Противоречия буквально запрограммированы и в самой Конституции РФ 1993 г. В ней не отражены провозглашенный задолго до ее принятия государственный суверенитет республик, договорно-конституци- онная природа российского федерализма, характер отношений ряда республик с Федерацией, некоторые другие наработки, например, возможный статус ассоциированного государства. В федеральной Конституции все это в принципе должно было быть отражено, тогда многих проблем сегодня просто не возникало бы.

Правовая регламентация элементов статуса республик осуществляется не только в конституциях, но и в Федеративном договоре, двусторонних договорах республик с Российской Федерацией. По такому пути пошла практика федеративного строительства в России. Эта практика расширяет правовые возможности согласованного учета особенностей республик на федеративном уровне.

Татарстан в соответствии с Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» является суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным (объединенным) с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и указанным Договором.

Таким образом, статус республики в Российской Федерации в полной мере определяется лишь в совокупности документов: Конституции РФ, Конституции республики и договоре Российской Федерации и республики, иного субъекта федерации в текущем законодательстве и оценка статуса должна быть естественно комплексной. При этом необходимо исходить из незыблемого принципа федеральной конституционной политики, что республика есть государство в государстве. Эта же посылка предполагает, а на практике так и есть, что у каждой республики, иных субъектов свое «правовое лицо», а в целом они составляют сложную мозаику российского федерализма.

Сложившиеся на протяжении ряда лет федеративные отношения подтверждены жизнью, оправдали себя и составляют фактическую Конституцию России, в соответствие с которой должна быть приведена ее юридическая Конституция. Пока эти правовые препоны не будут сняты, Россия будет топтаться на месте, а решение накопившихся проблем силовыми методами ни к чему хорошему не приведет.

n

90	Федерализм в России

Веналий Амелин *

Устав региона как один из гарантов сохранения целостности России (на примере Оренбургской области)

В федеративном государстве верховенство федеральных Законов, Конституции страны незыблемы. Но в Российской Федерации еще совсем недавно десятки законодательных актов, положений республиканских конституций, уставов областей и краев содержали положения, нарушающие статьи 71, 72, 76 и другие статьи Конституции РФ.

Âсоздавшейся ситуации Центр стремился изменить положение и требовал привести в соответствие основные Законы субъектов Федерации

âсоответствие с федеральными. Принятие Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» стало началом большой работы по реализации реформы по укреплению вертикали власти, созданию единого правового поля в России. Сотни статей, пунктов Конституций Республик, уставов краев и областей были приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

ÂОренбургской области в целях соблюдения федерального законодательства и приведения в соответствие с ним Устава (Основного Закона) на пятом заседании Законодательного собрания, состоявшемся 18 ноября 1998 г., было принято решение о принятии Закона «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Оренбургской области». Но поскольку Уставом (Основным Законом) установлено, что изменение статей 14, 15, 16, 22, 24, 25, 31 настоящего означал пересмотр Устава в целом, поэтому возникла необходимость разрабатывать новую редакцию Устава. Совместным распоряжением администрации и Законодательного Собрания была создана комиссия по разработке проекта Устава и системы управления в области. Одной из целей комиссии - определение системы органов исполнительной власти и уровня местного самоуправления в Оренбургской области.

По формированию системы органов исполнительной власти был избран следующий вариант: глава Оренбургской области возглавляет высший орган исполнительной власти и формирует его самостоятельно или по согласованию с Законодательным Собранием. Правительство - консультативный орган без образования юридического лица. Что касается

* Амелин Веналий Владимирович - доктор истор. наук, профессор, председатель комитета по межнациональным отношениям администрации Оренбургской области, заведующий кафедрой социологии и социальной работы Оренбургской государственной Академии управления.