ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

51

ной власти, распределения этой власти между органами государственной власти Российской Федерации, а также закрепляет принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст.5). Непосредственное детализованное регулирование федеральной системы можно найти в третьем разделе Конституции, а именно в статьях с 65 по 79. Большое значение для регулирования федеральной системы имеют также положения, определяющие состав и компетенции Совета Федерации (ч. 2 ст. 95, ст. 101 и 102). Необходимо также назвать и другие, разбросанные по всей конституции положения: например, ст. 106, ст. 125 или статьи 130 - 133, регулирующие такие аспекты федеральных отношений, как участие субъектов федерации в процессе принятия федеральных решений или организация местного самоуправления. Анализируя все эти нормы с точки зрения распределения власти между субъектами федерации или же с точки зрения государственности субъектов, можно придти к пе- чальному выводу о том, что о подлинной децентрализации власти и о наличии у субъектов государственности говорить пока рано.

Властные полномочия, входящие в компетенцию субъектов федерации ограниченны. Распределение государственных полномочий урегулировано в ст. 71 и 72 Конституции РФ. Образованный этими статьями каталог настолько длинный и всеохватывающий, что для самих субъектов не остается практически никаких имеющих реальное содержание полномочий. Ст. 73 Конституции РФ, наделяющая субъекты федерации, вне предметов, находящихся в совместном ведении субъектов и федерации, всей полнотой государственной власти, имеет скорее показательный характер.

Закрепленные в ст. 71 и 72 Конституции РФ властные полномочия конкретизируются положениями ст. 76 в отношении законодательства и положениями ст. 77 в отношении исполнительной власти. На основании ч. 2 и 5 ст. 76 нормативные правовые акты субъектов, принятые по предметам совместного ведения, не должны противоречить федеральным законам: причем для федерации по предметам, находящимся в совместном ведении, Конституция не предусматривает каких-либо ограничений. Похожий унитаризм можно наблюдать и у исполнительной власти: организация структуры исполнительной и законодательной власти внутри субъектов федерации должна основываться на общих принципах, устанавливаемых федеральным законом. Таким образом, даже об ограниченной автономии субъектов Российской Федерации говорить не приходится.

Тем не менее, необходимо отметить наличие у членов федерации собственной законодательной и исполнительной власти; третья (судебная) власть представлена лишь частично. Взглянув на статьи 118-129 Конституции РФ, содержащие конституционное регулирование судебной власти, мы обнаруживаем, что во всей этой главе упоминаются лишь

52	Федерализм в России

федеральные суды. Возможность у субъектов осуществлять правосудие самостоятельно в Конституции не упоминается. Исходя из этого обстоятельства можно придти к юридически правильному, но с точки зрения федерализма не приемлемому выводу о том, что субъекты федерации не имеют права на самостоятельную судебную юрисдикцию: исключение составляют лишь конституционные суды субъектов РФ, являющиеся проявлением (как мы убедились - ограниченного) суверенитета субъектов, а также суды, выходящие за рамки государственной судебной системы: например, мировые суды. Не учитывая этих исключений, можно утверждать, что третья власть в субъектах федерации отсутствует.

Субъекты РФ не могут существовать без собственных надежных финансовых источников. Логично также, что и федерализм не имеет большой ценности в системе, в которой субъекты не располагают достаточ- ными финансовыми средствами. В западных федеративных системах вопрос о жизнеспособности членов федерации зависит от того, принадлежит ли субъектам право собирать и устанавливать налоги. Российская Федерация, продолжая социалистические традиции, финансирует себя все еще с помощью доходов от государственной собственности и экономической активности принадлежащих государству предприятий. Следовательно, финансовая самостоятельность субъектов Федерации зависит не только от того, в чьей компетенции находится сбор налогов, но и от того, каким образом должна быть разделена собственность СССР

между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Ответа на эти вопросы Конституция не дает. Правовых норм, регулирующих эти проблемы и защищающие интересы субъектов на конституционном уровне, просто нет.

Российская Конституция не содействуют децентрализации власти, которая, в сущности, и определяет федерализм. Но и судебная практика не смогла загладить этот недостаток. Конституционный Суд РФ в многочисленных своих благосклонных к федерации решениях касающихся федеративной структуры еще более ослабил федерализм. Так, рассматривая вопросы, связанные с избирательным правом и избирательной системой, Конституционный Суд, как правило, опирался на принцип соответствия правовых актов субъектов с Конституцией РФ, пытаясь при этом привести избирательную систему в субъектах в соответствие с федеральной системой. В этих решениях суда поражает следующий момент: в каждом из рассматриваемых случаев речь шла о выборах внутри самих субъектов или о демократической легитимации конституционных органов субъектов. С точки зрения закрепленной в ст. 5 Конституции РФ конституционной автономии субъектов федерации, регулирование подобных вопросов должно осуществляться, опираясь исключи- тельно на избирательные права граждан, закрепленные в конституциях субъектов федерации. Так, например, во всех случаях, когда Конститу-

Федерализм в России

53

ционный суд РФ, проверяя конституционность положений законов о выборах, касающихся права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти субъектов, сравнивал их с положениями ст. 32 Конституции РФ. Следовательно, органы государственной власти субъектов получали свою легитимацию от федерального избирателя, а не от избирателей самих субъектов. Таким образом, о наличии подлинной государственности субъектов говорить не приходится.

Конституционный Суд РФ при рассмотрении споров, возникающих в области совместного ведения, принимал решения в пользу федерации без всякой на то необходимости. Судом было неоднократно подтверждено право субъектов федерации на издание нормативных актов по предметам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Однако федерация может в любой момент, и без каких-либо для себя ограничений (например, даже без необходимости единообразного регулирования той или иной материи для всех субъектов федерации) на законодательном уровне вмешиваться в урегулирование этих вопросов. В таких случаях субъекты федерации обязаны привести свое законодательство в соответствие с законодательством федерации. В отличие от советской традиции и Федеративного Договора 1992 г. федерация не ограничивает себя изданием основных положений или рамочных предписаний, не оставляя субъектам возможности самостоятельного регулирования предметов, находящихся в совместном ведении субъектов и федерации; в области совместного ведения федерация обладает правом на детализованное регулирование. Еще одним примером центристкого, унитарного понимания федерализма может служить отказ от непрямых выборов президента или же губернаторов в субъектах федерации. Тем самым, Конституционный Суд навязал субъектам систему с прямыми выборами президента.

Конституционный Суд РФ не поддерживает и попытки субъектов проявить хотя бы минимальную самостоятельность. Так, в одном из последних своих постановлений в отношении Республики Алтай суд вынес решение о неконституционности двух положений, хотя они имели скорее символическое значение. В одном из них Республика Алтай объявила свою территорию зоной свободной от ядерного и химического оружия. Другое положение Конституции Республики Алтай касалось очень щекотливого вопроса о собственности на полезные ископаемые, называя их «достоянием» республики (что в юридическо-техническом смысле не равнозначно «собственности»).

Иногда можно найти решения суда, укрепляющие федеральное многообразие, хотя такие решения являются скорее исключениями. Обобщенно можно сказать, что проводимое в ходе судебной практики Конституционного Суда РФ толкование и без того централистической Конституции РФ привело к еще большему сужению ее понимания в сторо-

54	Федерализм в России

ну центра. В итоге мы имеем унитарный федерализм без многообразия и децентрализации, которые свойственны западным федерациям.

Уровни федерализма в Российской Федерации

Иная картина предстает, если посмотреть на унитарную Россию с другой стороны. Большое различие между субъектами федерации, а также между другими территориальными и этническими образованиями в Российской Федерации является следствием заложенной в Конституцию концепции и опыта конституционной практики. Заглянув в Конституцию РФ, можно сразу заметить наличие различных типов федеральных субъектов, что находится в очевидном противоречии с принципом равноправия субъектов федерации. Конституция делает различие между республиками, краями, областями, городами федерального значения и автономными округами, особенностью которых является то, что они одновременно являются как частью другого субъекта, так и частью самой федерации. Кроме этого, необходимо упомянуть о существовании местного самоуправления, а также упомянутых в ст.69 «малочисленных народах», имеющих собственную культуру, но не являющихся полноправными членами федерации и не имеющих собственной территории. Уже сам факт существования множества различных типов субъектов показывает, что простая схема федерация-субъект в федерации с наличием большого количества уровней не применима.

Дальнейшему расслоению федерации способствует также конституционная практика, добавляющая новые цвета к уже достаточно пестрой картине. В этой связи необходимо указать на инструмент федеративного договора. Часть 3 ст. 11 Конституции РФ открывает возможность заключения таких договоров с целью распределения властных полномо- чий между субъектами и федерацией. Начиная с Татарстана, такие договоры были заключены Российской Федерацией примерно с половиной ее субъектов. Эти договоры не были заключены по определенному, разработанному для всех субъектов, образцу. Речь идет о договорах различного типа и содержания. В них преследовались также и различные цели. Так, можно сделать различие между политически обусловленными и политически необходимыми договорами, в которых провозглашалась независимость республик Татарстана, Башкоростана и Якутии; а также и договоры с Кабардино-Балкарией и Северной Осетией, усиливающие федеральный центр и поддерживающие руководителей этих субъектов. Следует также упомянуть целый ряд так называемых «равноправных» договоров, уравнивающих края и области с республиками. Например, можно назвать договоры со Свердловской, Иркутской и Пермской областями. В заключение следует упомянуть договоры, в которых центр реагировал на особенности субъекта, с которым заключался договор; например, договор с Бурятией, отличительной особенностью

Федерализм в России

55

которой является то, что на ее территории находится Озеро Байкал. В любом случае эти договоры привели к тому, что Российская Федерация превратилась в асимметричную Федерацию, со сложной схемой взаимоотношений между центром и отдельными субъектами. Очевидно то, что заключение договоров с отдельными субъектами создает впечатление «поверхностного плюрализма», прикрывающего унитарную конституцию и не менее унитарную практику Конституционного Суда РФ.

Сложившуюся ситуацию подкрепляют еще два обстоятельства: одно из них имеет централистский, а другой децентралистский характер. Децентралистским является как объединение различных субъектов в группы, преследующие общие интересы, так и образование федеральных «рабочих групп», примером которых могут служить объединения субъектов, расположенных на берегах Волги или же на Кавказе. При условии серьезности таких союзов и определенной ловкости выбора объединяющихся партнеров в пространстве между федерацией и субъектами возникнут новые объединения, что в свою очередь будет способствовать децентрализации власти. Подобный эффект имеет также и инициированное В.Путиным образование так называемых семи «суперрегионов», задуманное им, кстати, для усиления центра. Но с точки зрения любых социологических теорий и просто жизненного опыта было бы абсурдно, если бы эти образования не развивали собственные интересы, которые бы они в дальнейшем преследовали, даже если единственным интересом будет интерес сохранения права на собственное существование. Примечательно также, что эти суперрегионы территориально совпадают с военными округами Российской Федерации, и являются тем самым не искусственным образованием, а территориальными объединениями, имеющими собственные интересы. В любом случае, как добровольное объединение субъектов в союзы, так и создание федеральных округов приведет к образованию третьего уровня российского федерализма. С точки зрения опыта германского федерализма этот третий уровень, образованный объединением в союзы земель (все земли или некоторые земли в отдельности), принципиально возможен и даже хорошо известен. Конституционно-правовыми границами подобных союзов третьего уровня с точки зрения немецкой догматики является эрозия федерации или же самопожертвование земель. Практика подобных договоров и соглашений между землями и Федеративной Республикой Германия имела положительные и отрицательные моменты. Положительным является некоторое усиление автономии земель и ослабление центра: при этом следует обратить внимание на то, что германскому федерализму свойственна центричность. Негативным явилось то, что эффектом, достигнутым при помощи такого рода соглашений и договоров, становилось укрепление унитаризации и, значит, возникновение своеобразной центрической системы.

56	Федерализм в России

Заключение

Конституции получают свое конкретное содержание при помощи конституционной практики. Хорошие тексты конституции могут превратиться в плохие конституции; плохие могут стать в конечном итоге хорошими. Конституцию РФ нельзя с федералистской точки зрения назвать особенно удачной. Конституционная практика создает очень противоречивую ситуацию. Судебная практика Конституционного Суда РФ способствует усилению центричности, и загоняет тем самым федерализм в еще более узкие рамки. С другой стороны, конституционная практика способствует также и образованию многоуровневой асимметрич- ной федерации. Эта многоуровневость и асимметричность являются «федеральным шансом» для Российской Федерации. Центральное место в этой многоуровневой модели занимает инструмент «договорного федерализма»: под договорным федерализмом понимаются как договоры между центром и отдельными субъектами, так и договорные союзы субъектов, создаваемые с целью облегчения достижения тех или иных целей. Если этот «договорной федерализм» действительно федеральный шанс для России, то напрашивается касающийся понимания российского федерализма вывод о том, что договорной федерализм является только переходным этапом на пути к новой конституции, он инструмент, с помощью которого конституция может быть приведена в оптимальное соответствие с социальными условиями и другими особенностями России (конечно, при условии, что конституционный текст и, самое главное, федеральный центр, усиленно занимающийся в последние время усилением политической власти, это допустит). Мы не считаем необходимым еще раз указать на то, что этот путь, по нашему мнению, необходим или желателен, противопоставляя его актуальным полити- ческим тенденциям.

n

Федерализм в России

57

Милена Глигич-Золотарева *

Укрепление конституционных основ российской государственности: политико-правовые и экономические аспекты

Современный российский федерализм существует в основном как абстрактная теоретическая конструкция, закрепленная нормами действующей Конституции Российской Федерации. Реальное государственное устройство России едва ли вписывается в конституционные рамки. Безусловно, нельзя не принимать во внимание всех достоинств действующей Конституции, ее основополагающей роли в закреплении основ российского федерализма, однако, результатом реализации конституционных норм не стало создание в нашей стране действительно федеративного государства. И причиной тому не только несовершенство конституционных норм, в отношении федеративного устройства оказавшихся пробельными и противоречивыми. Дело в том, что федеративное строительство должно следовать развитию федеративной экономики, нормативно закрепляя ее основные достижения и создавая предпосылки для новых, более совершенных конструкций. В этом смысле действующая Конституция РФ действительно закрепила противоречивость и зыбкость экономической системы, склонность ее участников к неправовым методам взаимодействия. Можно долго говорить о создании, к примеру, такой модели федерализма, которая обеспечила бы равноправие субъектов Российской Федерации, но если политическая и социально-экономическая обстановка такова, что создание симметричной федерации в России практически невозможно, то как бы хороши ни были умозаключения такого рода, никаких новелл в современное состояние российской федеративной государственности они не внесут. О каком равноправии субъектов Федерации можно вести речь, если в России сложилась система интересов властных элит, направленная только на передел собственности, причем без учета норм права.

Федеративное устройство как форма осуществления государством своего суверенитета, как метод регулирования потоков ресурсов может только нормативно закреплять существующую экономическую систему, но оно не предназначено для ее коренного пре-

* Глигич-Золотарева Милена Валериевна – канд. юрид. наук, консультант отдела государственного строительства Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, научный сотрудник Института государства и права РАН, Института экономики РАН (Центр изучения социально-экономических проблем федерализма).

58	Федерализм в России

образования. Федерализм «подстраивается» под экономику, а не наоборот, как это пытались представить авторы и ныне действующей Конституции РФ, и предыдущих, советских основных законов.

Россия стоит перед выбором одной из двух возможных парадигм дальнейшего развития государственности: федерализма или унитаризма. Оценить приоритетность одного из этих вариантов видения будущего российской государственности с точки зрения исторической предрасположенности к какому-либо из них не представляется возможным, ибо Россию нельзя охарактеризовать перманентной предрасположенностью к одной из указанных моделей, - будучи в свое время и про- то-конфедеративным образованием, и унитарным государством, российское государство в то же время сохраняло некоторые институты, характерные для федеративного устройства.

Официальная доктрина все больше тяготеет в последнее время к унитаризму и централизму. Однако история показала, что строительство унитарных централизованных «супердержав» в ХХ в. полностью исчерпало себя, ибо издержки имперского строительства были несоизмеримо больше его выгод. Ратовать за воссоздание в России унитарного централизованного государства - это выступать за возвращение к уже неоднократно пройденному, полностью проигнорировав преподнесенные им уроки; это снова затрачивать огромные ресурсы на поддержание жизнедеятельности столь крупного государственного «организма» при отсутствии в России на сегодняшний момент таких ресурсов.

Унитарная государственность подразумевает осуществление государственного суверенитета единым центром власти, эффективность чего в России весьма проблематична с точки зрения обеспечения реального суверенитета народа. Унитарная государственность подразумевает тотальную мобилизацию всех ресурсов ради достижения определенной цели. С этим в принципе можно согласиться, но где гарантии, что провозглашенная цель будет достигнута? Где гарантии того, что власть вообще ставит перед собой именно ту цель, которая обосновывает необходимость подобной мобилизации, при отсутствии в принципе таких гарантий (за исключением разве что гарантий личного характера, призванных скомпенсировать недостатки и упущения на институциональном уровне государственного строительства, которые, однако, в современной России напрочь отсутствуют).

Путь воссоздания в России унитарного централизованного государства в перспективе неприемлем, ибо он означает возврат к старым, изжившим себя, неэффективным методам управления, хотя на ограниченный срок усиление централизации может оказаться весьма полезным. Федерализм – это единственная альтернатива развития России в рамках демократического правового государства, продекларированного Конституцией России.

Федерализм в России

59

Современная Россия не может быть отнесена к разряду сформировавшихся федеративных государств в силу половинчатости и неустой- чивости своих достижений на ниве построения федерализма. Действующая Конституция РФ содержит не столько нормативное правовое закрепление существующих общественных отношений в сфере федеративного устройства, сколько декларативные и программные положения, которые, как правило, расходятся с действительностью. Общество в очередной раз оказалось перед выбором: пытаться и далее реформировать федерализм, существующий в основном на бумаге, или признать унитарный характер российской государственности со всеми вытекающими отсюда последствиями. Тем более, что история показала полную несостоятельность формального подхода, - многолетняя «игра в федерализм» в Советском Союзе, государстве не только унитарном, но и жестко централизованном, к концу ХХ в. закончилась трагедией для народов, его населяющих, - с уходом с политической сцены коммунистической партии как силы, «цементирующей» государство, сразу же встал вопрос о сецессии союзных республик, сепаратистские тенденции в которых активизировались в невиданных доселе формах и масштабах.

Причина такого положения дел заключалась в том, что федерализм как одна из наиболее действенных гарантий демократии может быть эффективен только в условиях общества, характеризующегося определенным уровнем экономического развития; в противном случае федерализм, используя специальную терминологию, нерентабелен. Нерентабельным был советский федерализм, поэтому фактически был вытеснен административно-командной экономикой; нерентабельным был и т.н. «новый федерализм» 90-х гг., имевший в своей основе ориентированную вовне экономику, построенную на экспорте ресурсов и капиталов. Встает вопрос: а насколько вообще возможно создание в нашей стране такой экономики, которая бы соответствовала федералистским представлениям об устройстве государства?

В этой связи необходимо со всей ответственностью признать: на сегодняшний момент в нашей стране (да и в мире в целом) сложилась ситуация, при которой соблюдение и защита основ конституционного строя могут быть гарантированы государством только при условии централизации власти и ресурсов, причем степень этой централизации может быть достаточно высокой, ибо сегодня нельзя с уверенностью оценить степень деградации отечественной экономики. Однако при этом ни при каких условиях не должны подвергаться сомнению демократический путь развития России и соблюдение прав и свобод ее граждан, - игнорирование этих фундаментальных ценностей не может быть оправдано никакой заботой о единстве и целостности государства. Дальнейшее развитие России напрямую

60	Федерализм в России

зависит от прохождения «корабля» отечественной государственности между Сциллой (экономической реальностью) и Харибдой (представлениями об эффективно управляемом и справедливом обществе), «отправившими на дно» уже не одно поколение реформаторов.

Безусловно, нельзя не признать последних достижений в области модернизации федеративных устоев России. Системный подход к проблеме реформирования федеративного устройства выразился в том, что Президент России выступил с инициативами, включающими пакет законопроектов и указов, регулирующих ключевые проблемы федеративного устройства в комплексе. Можно спорить о недостатках и достоинствах содержательной и технико-юридической сторон президентских инициатив, но их фундаментальный, определяющий характер для укрепления конституционных основ российской государственности в доказательстве не нуждается. Комплексность подхода нашла свое отражение в следующих фактах:

Ÿпринят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», направленный на обеспечение единства системы государственной власти;

Ÿпозиция необходимости введения договорного процесса в конституционное русло сегодня стала определяющей: принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; проводится активная работа по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством;

Ÿв поправках к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», нашел нормативное правовое закрепление институт полномочий Федера-

ции, направленных на защиту общефедеральных интересов, вклю- чая меры принуждения по отношению к субъекту Федерации (т.н. федеральное вмешательство); сегодня вопросы федерального вмешательства фактически урегулированы в рамках президентских законодательных инициатив;

Ÿотрицательная правовая и политическая оценка практики несоответствия конституций и уставов ряда субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству привела, наконец, к активной работе по упорядочению законодательства субъектов РФ, в том числе с использованием механизма федеральных округов;

Ÿпосредством внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской