ТПП_Семинар_Исследования / federalism_rus

Федерализм в России

11

Петр Федосов *

Федерация в России - некоторые вопросы теории

Среди множества сложных вопросов, связанных с российским федерализмом, немало таких, которые следует считать разрешенными в правовом отношении, но которые требуют дополнительных исследований в теоретическом плане. Между тем, политическая острота некоторых из этих вопросов такова, что попытки вернуть их в поле теоретической дискуссии часто воспринимаются как “посягательство на святыни” и наталкиваются на жесткую идеологическую критику.

О “федеративной природе” России

Тезис о наличии таковой широко распространен. “Россия исторически довлеет к федерализму”, - считают Р.Абдулатипов и Л.Болтенкова. “Дискуссия о федеративной природе России закрыта Конституцией 1993 года”, - заключают авторы проекта “Концепции государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти”. В правовом отношении - безусловно. В теоретическом - едва ли.

Из истории нашего государства вовсе не следует наличие у него некой “федеративной природы”. Московское царство, а за ним и Петербургская империя формировались не путем объединения равностатусных земель, а через присоединение (добровольное или насильственное) окраинных земель к ранее сложившемуся государственному ядру, при- чем присоединяющиеся территории в большинстве случаев теряли при этом все атрибуты государственности. Царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем централизации и унификации системы управления в метрополии и некоторыми особенностями управления на окраинах (в Польше, Финляндии, Бухарском эмирате). Советское государство было федерацией только по некоторым формальным признакам (наличие квазигосударственных институтов в территориях, двухпалатный парламент с особыми нормами представительства национальных республик и т.д.). Но реально оно характеризовалось предельно высоким уровнем централизации властных полномочий и жесткой иерархи- ческой структурой управления. Элементы действительной автономии и самобытности возникали в основном явочным порядком, существовали неявным для Москвы образом и периодически осуждались как прояв-

* Федосов Петр Анатольевич - профессор кафедры политологии Московского государственного лингвистического университета, заместитель начальника Информаци- онно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

12	Федерализм в России

ление “местничества”.

Иногда федеративную природу России выводят непосредственно из ее уникальной географической протяженности. Но мировой опыт не говорит о том, что большое по территории государство может развиваться только как федерация. Есть исторический опыт больших империй, есть современный опыт огромного и унитарного Китая.

Еще одним доказательством, приводимым в пользу федеративной природы России, является ее полиэтнический характер. Нерусские народы России совокупно составляют около 15% населения. Примерно столько же, сколько этнические ненемцы в Германии или этнические нефранцузы во Франции. Создание национальных квазигосударств на территориях с высоким процентом нерусского населения произошло в специфи- ческих условиях послереволюционных лет и монопольного господства идеологии, для которой право этносов на самоопределение вплоть до государственного отделения было одним из незыблемых постулатов. Между тем, создание таких квазигосударств - далеко не единственный и уж конечно не самый эффективный способ решения национального вопроса и обеспечения интересов национальных меньшинств.

Собственно российский опыт не содержит доказательств возможности конструктивного сосуществования этносов в условиях реальной федерализации. К тому же и хроническая неспособность ряда националь- но-территориальных квазигосударственных образований обеспечить хотя бы минимально приемлемый уровень даже не благосостояния, а выживания своего населения требует не федеративных, а патерналистских решений. О каком федерализме - т.е. равноправном разделении ответственности и обязанностей уровней власти может идти речь в отношении регионов, бюджет которых почти на 100% формируется за счет дотаций федерального центра. Да и чеченская трагедия, на мой взгляд, может быть понята не только как следствие просчетов в федеративном строительстве, но и как результат неконтролируемого разрушения системы жестко централизованного управления.

Таким образом, в природе России нет ничего такого, что фатально предопределяет выбор в пользу федерализма. Федерализм для России - не судьба, а рациональный выбор, продиктованный совершенно реальными вещами - необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, требованиями рационализации и внутренней дифференциации управляющих систем по мере усложнения систем, являющихся объектом управления и т.д. Федерализм в России не может сформироваться иначе, чем через длительный ряд сознательных, стратегически продуманных и организованных усилий государственной власти. В этом смысле федерализм в России - это эксперимент с открытым, не предопределенным заранее результатом.

Федерализм в России

13

О термине “субъекты Федерации”

Этот термин закреплен Конституцией и повторен множеством законов и в правовом смысле не может быть подвергнут каким-либо сомнениям. Но бесспорен ли он в теоретическом плане? Он был бы бесспорен, если бы российское государство в своей протяженности от Тихого океана до Балтики явилось на свет в результате неких государствообразующих действий регионов - областей, краев, республик. Тогда термин “субъекты”, фиксирующий первичность территорий по отношению к государственному целому, был бы уместен. Но Россия появилась не в день заключения федеративного договора, а на 1100 или по крайней мере на 450 лет раньше. Да и конституция 1993 г. принята не регионами, а «многонациональным народом России, объединенным общей историей на земле предков».

О соотношении равноправия и разностатусности субъектов Федерации

Известно, что Конституция, провозглашая равноправие субъектов, одновременно фиксирует их разностатусность. Если одни субъекты определены как государства в государстве, а другие нет, то лидеры первых волей не волей подталкиваются к претензиям на суверенитет, междуна- родно-правовую субъектность и т.п.

Как тут быть, вот в чем вопрос. Можно пробовать менять Конституцию. Известно, что сама Конституция предусматривает для этого два пути. Первый - точечные изменения, вносимые в главы 3-8 специальными законами, которые должны приниматься конституционным большинством в каждой из палат парламента и утверждаться 2/3 субъектов Федерации. Получить такое утверждение по поправкам, снижающим статус ряда субъектов - дело не очень реальное. Второй путь - принятие новой конституции Конституционным Собранием. Сегодня немало сил, которые хотели бы разрешить противоречие между принципом равноправия и фактом разностатусности через конституционное выравнивание статусов путем принятия новой конституции Конституционным Собранием. Но осознается ли при этом, что Конституционное собрание, будучи один раз созданным, скорее всего не только не устранит несуразицу в третьей и других главах конституции, но и дестабилизирует всю систему власти, более того - создаст угрозу опрокидывания всего конституционного здания.

Есть менее затратный путь решения проблемы. Нужно разделить проблемы равноправия и разностатусности. Решение вопроса о выравнивании статуса de jure отложить до лучших времен, а равноправие de facto практиковать уже сейчас, в частности, реализуя “Концепцию государственной политики по разграничению предметов ведения и пол-

14	Федерализм в России

номочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти” (по-моему, именно в этом состоит главный пафос этого очень профессионально сделанного документа), используя механизм федерального вмешательства, который еще предстоит сделать более гибким и действенным, чем тот громоздкий и неэффективный, который предложен новой редакцией закона об общих принципах формирования органов власти субъектов Федерации.

Об оценке состояния федеративных отношений на современном этапе

В этой связи часто можно услышать алармистские и даже катастрофические оценки. «Россия внутренне разобщена, она сидит на пороховой бочке сепаратизма, ее целостность под угрозой», - говорил, например, заместитель директора Института Европы РАН, проф. Федоров на недавно состоявшейся российско-германской конференции, посвященной европейскому и отечественному опыту федеративного строительства. Не оспаривая наличия некоторых действительно тревожных тенденций, возьму на себя смелость решительно не согласиться с ним.

Во-первых, пиковая точка разрыхления целостности государства пройдена еще в 1998 г., точнее в тот момент, когда правительство Е.П- римакова и региональные руководители после августовского кризиса доказали готовность и способность удержать ситуацию под контролем и не допустить эскалации сепаратистских настроений. Именно тогда заговорили о восстановлении вертикали власти, о необходимости создания механизма федерального вмешательства. И заговорили об этом первыми Е.Примаков и Е.Строев. Вскоре были приняты два важнейших закона - о порядке разграничения полномочий Федерации и ее субъектов и об общих принципах организации органов власти субъектов Федерации. Положения этих законов, хотя и недостаточно последовательно, но все же сделали существенный шаг к тому, чтобы положить конец договорной вакханалии и законодательному своеволию субъектов федерации. Для предотвращения эскалации сепаратистских настроений в некоторых территориях сыграл свою роль и жестокий опыт первой че- ченской войны - войны позорной, но тем не менее показавшей миру готовность России платить и требовать страшную цену за сохранение своей целостности.

Во-вторых, в 1993-99 гг. федеративное строительство принесло и крупнейшие достижения: создание в регионах демократических институтов, их проверка и закрепление двумя турами выборов; овладение регионами искусством и механизмами управления экономическим и социальными процессами; адаптация регионов к требованиям рыночной экономики - отсюда, кстати, высокие цифры роста региональных экономик в 2000 г. Не будь всего этого, неизвестно, что стало бы с Россией в

Федерализм в России

15

тот период, когда федеральный Центр был практически недееспособен, а легитимация (в веберовском смысле) главы государства и гаранта Конституции была равна нулю. Наконец, в тот же период в процесс федерализации в массовом порядке включились «русские» регионы, что обеспечило относительную “деэтнизацию” федеративного процесса и, следовательно, уменьшило аффективную и увеличило рациональную составляющую в нем (этнизм, как известно, всегда и неразрывно связан с аффектом, с опасностью превращения нормального для политики конфликта интересов в губительный конфликт ценностей).

В-третьих, не вижу в сегодняшних событиях признаков внутреннего разобщения России до уровня угрозы ее целостности. Напротив, лояльная и конструктивная реакция региональных лидеров на путинский федеративный пакет говорит скорее о том, что они с нетерпением ждали импульсов политической воли из Кремля.

О мерах, принятых в последние месяцы в сфере федеративного строительства

Указ о федеральных округах - это понятная и оправданная, на мой взгляд, попытка вынести надзорные органы из регионов, где они неизбежно оказываются в зависимости от местных властей. Но беда, если полпредов будут стараться превратить в неких сверх-менеджеров, организующих работу всех органов власти (федеральных, региональных, органов местного самоуправления) на вверенных территориях. В Указе, к сожалению, нет четкости в этом вопросе. Хорошо, что Президент в последнее время много раз подчеркивал, что такая цель не ставится. Она была бы заведомо нереальна и, следовательно, вредна.

Создание механизма вынесения предупреждения и отстранения руководителей регионов и роспуска законодательных собраний решением Президента. Мера верная, но недостаточная. Во-первых, очень узко сформулирован перечень деяний, за которые может быть вынесено предупреждение: принятие нормативных актов, противоречащих федеральной Конституции и неустранение несоответствия после соответствующего представления. А непрофессионализм, неумение наладить работу, сдача позиций преступности? На это никакой реакции Центра не предусмотрено. Гражданам остается ждать следующих выборов. До них четыре года, по современным российским меркам – срок огромный. А тем временем механизм выборных манипуляций отлаживается до такой степени, что реальным волеизъявлением граждан выборы быть перестают. Слишком громоздок и механизм принятия решения об отрешении (роспуске) - необходимо два судебных, как записано в законе, решения “соответствующих” судов. А суды эти когда еще станут реально независимыми. Считаю, что механизм федерального вмешательства должен быть прописан в Конституции. Кстати, в конституции благопо-

16	Федерализм в России

лучной Германии он называется не вежливым словом - “федеральное вмешательство”, а гораздо более резким и конкретным “федеральное принуждение”. Может быть, поэтому федеральным властям в Германии до сих пор не приходилось пускать его в ход. А пока нужно готовить новые поправки к Закону об общих принципах деятельности органов власти субъектов Федерации, расширяющие набор действий, за которыми могут последовать санкции Центра.

Реформа Совета Федерации. Сам по себе поиск оптимальной модели формирования парламента вообще и второй палаты в частности не представляет собой ничего необычного в мировой практике. Но это - третья реформа за семь лет. Частота реформ и стремительность их осуществления оставляют впечатление импровизации, поиска путем проб и ошибок. А этот путь очень дорогостоящий.

Теперь по существу. После правки Ельциным в ночь с 7 на 8 ноября 1993 г. ч.2 ст. 95 Конституция заключает в себе неразрешимое противоречие. Вдумаемся: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации»... - т.е. от территориальных сообществ граждан, которые называются Татарстан, Тверская область, Красноярский край и т.д. Но дальше - ельцинская правка: «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти”... т.е. не непосредственно от территориальных сообществ граждан, а от уже сформированных ими органов власти. В свое время В.О.Клю- чевский писал о земских соборах XVI в., которые тоже состояли из местных начальников, что “выбор как специальное полномочие на отдельный случай не признавалось необходимым условием представительства”. Но ведь это было четыреста лет назад.

Закон о порядке формирования Совета Федерации от 5 декабря 1995 г. пошел по линии реализации ельцинской формулы. В ситуации 1995 г. было, наверно, правильным пойти на представительство регионов че- рез их высших руководителей. Это обеспечило сохранение управляемости в большинстве регионов в ситуации резкого ослабления и дезорганизации федеральной власти в 1996-1999 гг.

В нынешних условиях стратегической консолидации центральной власти необходимость в таком механизме отпадает, тем более, что он связан с некоторыми издержками, например, непостоянным характером работы законодателей в верхней палате. Закон 5 августа 2000 г. снимает эту издержку, но не разрешает вопроса об уровне и демократичности механизма представительства регионов в парламенте страны.

Серьезное и долгосрочное разрешение этого вопроса возможно и без изменения текста Конституции, но при условии перестановки акцентов в толковании ст. 95. Акцент должен быть поставлен на представительство регионов как сообществ граждан, как этого и требовал текст проекта до ельцинской редакции. Члены Совета Федерации - по два пред-

Федерализм в России

17

ставителя от каждого субъекта Российской Федерации должны избираться гражданами субъектов Федерации. Но Совет Федерации не должен стать второй Государственной думой, иначе вторая палата в значи- тельной мере потеряет смысл. Еще классики политической науки - Монтескье, Бентам, Джефферсон, Мэдисон, Джон-Стюарт Милль, Кавур и др. отмечали, что свою функцию контрольной инстанции в отношении качества законодательства как и свою функцию фактора стабильности и “упорядочивания развития” вторая палата может сыграть только если она будет защищена от тех страстей, которые бушуют в нижней, партийной палате, и цикл которых подчинен избирательному циклу.

Надеюсь, что нынешняя реформа - переходный этап к такому повороту событий. Возможен и другой сценарий: нынешняя реформа может стать шагом от двухпалатности к однопалатности. Это было бы странно. Весь мир движется в противоположном направлении: за последнюю треть XX века число вторых палат - палат регионов - возросло с 45 до 67. Это не мода, а отражение объективного движения к многомерному представительству homo civicus - не только как симпатизанта той или иной партии, но и как носителя множества других социальных ролей, среди которых роль члена территориального сообщества граждан одна из основных. Зачем же России опять пускаться против течения, тем более, что и национальный опыт парламентского строительства от Сперанского, а может быть и раньше, - сплошь двухпалатный. Полагаю, что в современных российских условиях движение от двухпалатности к однопалатности возможно только как составная часть движения от формирующейся демократии к мобилизационной диктатуре.

Нынешняя волна федерализации России не первая в этом веке. Первая прокатилась в 1917-24 гг., когда в силу некоторых конъюнктурных обстоятельств и идеологических догм государство получило квазидоговорную природу, а регионы проживания крупных национальных меньшинств во внутренних районах России обрели статус квазигосударств. Возник квазифедерализм - федерализм по букве конституции, унитаризм по существу политического господства. Представляю, как улыбался в усы Сталин, когда читал в бухаринской конституции о праве выхода союзных республик из состава Союза. Но когда рухнула политическая основа квазифедерализма - властная гегемония КПСС и сама КПСС ушли в небытие, квазифедерализм обернулся разрушением государства. Отсюда вывод: я не знаю, предопределен ли успех федерализма в современной России, но Боже нас упаси становиться на путь квазифедерализма, когда федерализм остается в статьях конституции и законов, в политической и идеологической фразеологии, но отменяется де-факто с помощью указного права.

n

18	Федерализм в России

Сергей Шахрай *

Проблема развития российского федерализма на современном этапе

Первостепенной проблемой российского федерализма является непонимание простыми людьми, о чем говорят ученые и политики, используя слово “федерализм”. Мы десять лет дискутировали в рамках парламента и разных согласительных комиссий о полномочиях центра и регионов - где больше полномочий, где меньше. Для людей все это осталось непонятным. В этом непонимании - главная проблема федерализма. Нужно “птичий язык” терминов - “федерализм”, “совместное ведение”, “субсидиарность” и тому подобное - перевести на язык, понятный простым людям: километры дорог, квадратные метры новых квартир, показатели уровня благосостояния, новые налоги, новые гарантии демократических устоев.

В России федерализм, как система ценностей, как мировоззрение, еще не состоялся. У нас по-прежнему сохраняется мировоззрение унитарного, жестко централизованного государства. Это мировоззрение существует и на обывательском уровне, и особенно - в головах чиновников. Период начала 90-х годов, когда Россия из унитарного государства фактически становилась федеративным, а регионы получали самостоятельность и конвертировали ее в экономические достижения, был воспринят чиновниками в федеральном центре как приступ временной слабости. Сейчас этот период, по их мнению, заканчивается. Пришел сильный, молодой, энергичный президент – значит, хватит «играть в федерализм».

Однако для России федерализм - это не политическая игра и тем более не слабость, а территориальный каркас демократии. Это единственная (может быть, вместе со свободой средств массовой информации) гарантия демократических преобразований в нашей стране. Если в западной цивилизации ценности и традиции демократии вырастали и развивались в течение сотен лет, так сказать, в естественных условиях, то в России нарождающиеся демократические институты по-прежнему нуждаются в специальной «охраняющей» среде. Такой средой является федерализм.

Но, к сожалению, сегодня все чаще приходится видеть факты, свидетельствующие о непонимании этой особой роли федерализма. Более того, делаются попытки разрушить федеративные отношения. При этом у Та-

* Шахрай Сергей Михайлович – профессор Московского государственного института международных отношений.

Федерализм в России

19

тарстана, даже в отказавшейся от федерализма России, сохранится особая роль, особое место и, наверное, особый статус. Но края и области усилиями своих же губернаторов добьются возврата в прежнее положение простых административных единиц в жестко централизованном унитарном государстве.

Последнее десятилетие российской истории все больше напоминает период с февраля 1917 г. по конец 1922 г. Тогда имел место всплеск исследований по федерализму, произошло изменение позиции Ленина, была принята Конституция РСФСР 1918 года, сделаны реальные шаги в области федерализации. Однако в 1922 г., когда был парафирован Договор об образовании Союза ССР, все закончилось. Власть начала жесткую централизацию, и федерализм на практике был забыт до начала 90-х годов.

Для того, чтобы сегодня не повторить старые ошибки, необходимо решить главную задачу - сделать федерализм и его ценности понятными простым людям. Тогда федерализм в России, может быть, выживет.

Следующая проблема - судьба верхней палаты российского парламента. Наличие такой палаты и объем полномочий, которым эта палата обладает - это один из основных атрибутов любого федеративного государства. В нынешнем виде Совет Федерации низведен до такого состояния, когда полпреды регионов в массе своей рекрутируются из среды московских чиновников. В начале года Президенту России даже пришлось принимать решение, обязывающее новых членов Совета Федерации каждый месяц выезжать на десять дней в регионы на экскурсию, чтобы познакомиться с субъектами федерации, интересы которых они представляют в верхней палате. Очевидно, что в подобном виде верхняя палата парламента долго не просуществует.

Левые, скорее всего, выступят с инициативой прямых выборов населением членов верхней палаты. Правые – “Яблоко”, СПС и другие силы - их в этом поддержат. Президент уже весной 2002 г. вынужден будет внести проект закона о прямых выборах сенаторов. Весьма вероятно, что будет решено избирать не по два сенатора от региона, а по одному. В итоге возникнет палата из восьмидесяти девяти членов и с серьезно усе- ченными полномочиями.

Абстрактно правильный демократический тезис о том, что лучше членов Совета Федерации выбирать, чем назначать, в нынешней России проявит себя в совершенно искаженном виде. В каждом субъекте федерации появятся две сильные политические фигуры, каждая из которых будет непосредственно избрана населением: с одной стороны, губернатор или президент республики, с другой - сенатор. Нет сомнений, что они вступят между собой в борьбу за влияние и власть. При этом на какое-то время будет потеряна управляемость в регионах. Подобная картина уже имела место в 1993 г. в течение двух лет, когда члены Совета

20	Федерализм в России

Федерации непосредственно избирались населением.

Но возможен и другой сценарий развития событий вокруг верхней палаты. Он может состоять в том, что в процессе изменения российской Конституции будет предпринята попытка предоставить нынешнему Госсовету РФ конституционные полномочия по модели германского Бундесрата. Тогда Совет Федерации сойдет со сцены, а его место займет Госсовет, но опять же с усеченными, по сравнению с действующей верхней палатой, функциями.

Третья проблема - проблема договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Как известно, первоначально договоры о разграничении предметов ведения и полномочий были чем-то вроде инструмента «скорой полити- ческой помощи».

Например, в Татарстане в 1993 г. не была поддержана Конституция РФ, не состоялись выборы в палаты Федерального Собрания РФ. Однако после подписания в феврале 1994 г. Договора о разграничении предметов ведения и полномочий в Татарстане прошли выборы двух членов Совета Федерации и пяти депутатов Госдумы. Для любого юриста оче- видно: проведение на территории республики выборов в парламент страны - наиглавнейшее признание суверенитета Российской Федерации. Да, в том объеме, который закреплен в Договоре. Но в Договоре заключена та же модель разграничения предметов ведения, что и в федеральной Конституции – предметы исключительного ведения федерации, совместное ведение и остаточная компетенция.

На протяжении 1995-1997 гг. договоры стали привычным инструментом правового упорядочивания отношений федеральных и региональных властей, способом «настройки» общефедеральной политики и законодательства на особенности конкретного субъекта. Всего было заключено 42 договора с 46 субъектами Федерации, совокупная площадь территории которых занимает 3/4 территории страны.

У договоров есть не только историческая роль, но и будущее. Договоры в Российской Федерации пригодятся для решения проблем нормализации взаимоотношений властей внутри так называемых сложносоставных субъектов, когда в составе края или области есть автономные округа. Договоры в Российской Федерации пригодятся для решения задачи укрупнения субъектов РФ и оптимизации их состава. Наконец, договор - это инструмент правового разрешения региональных конфликтов, в том числе чеченского.

К сожалению, из-за непонимания реальной практической роли договоров, они сегодня низведены до уровня ниже ведомственной инструкции, и даже суды не принимают их в расчет.

Однако договор – это нормативный правовой акт из раздела “Основы конституционного строя” (ст. 11 Конституции РФ). В системе норма-