Пример 10.1

Влияние на культуру федеральных органов управления. Указом президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральным органам исполнительной власти предписаны новые функции. В соответствии с ними, например, Федеральная служба государственной статистики регулярно собирает, упорядочивает, анализирует статистические данные, характеризующие сферу культуры. Министерство образования и науки обеспечивает подготовку кадров для всех отраслей, включая культуру и искусство. Даже такие, казалось бы, далекие от ^сферы культуры силовые ведомства, как Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, имеют в своем ведении организации исполнительских искусств, клубные и музейные учреждения и таким образом соучаствуют в управлении сферой культуры.

Описывая систему управления, обратимся к федеральному органу исполнительной власти, созданному специально для регулирования различных аспектов функционирования сферы культуры. Таким органом является Министерство культуры и средств массовых коммуникаций Российской Федерации, созданное в 2004 г.⁸ и принявшее на себя основные функции существовавших до этого Министерства культуры, Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций и Федеральной архивной службы России.

Такие преобразования федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами культуры, в 1990-2000 гг. претерпевал неоднократно. Менялись и названия: Министерство культуры, Министерство культуры и туризма, опять Министерство культуры. Но основная сфера деятельности и функции оставались по сути неизменными.

Вновь созданное в 2004 г. Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации по сравнению со своим предшественником получило более широкое поле деятельности. В его ведение были переданы вопросы, находившиеся прежде в компетенции различных федеральных органов исполнительной власти. Новое министерство получило сферу деятельности не только бывшего Министерства культуры, но и Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций и Федеральной архивной службы России.

Укрупнение министерств, осуществленное в процессе правительственной реформы 2004 г., фактически повысило их статус. При этом в структуре федеральных органов исполнительной власти появилось дополнительное звено: федеральные службы и федеральные агентства. В ведении Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации находятся Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям. Федеральное архивное агентство и Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия.

Министерство культуры и массовых коммуникаций осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия и кинематографии, средств массовой информации и массовых коммуникаций, архивного дела и по вопросам межнациональных отношений. К его правомочиям отнесена разработка и внесение в правительство Российской Федерации проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к сфере ведения министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств.

На основании Конституции, федеральных законов, актов президента и правительства Министерство культуры и массовых коммуникаций вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, связанные со сферой его деятельности. Перечень таких актов содержится в Положении о Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. Эти акты касаются кинематографии и музейного дела, телерадиовещания и распространения зарубежных печатных изданий, архивов и режима хранения перемещенных культурных ценностей, а также других вопросов сферы деятельности министерства и подведомственных ему федеральной службы и агентств. К правомочиям Министерства отнесены также: проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Министерства, а также на проведение научно-исследовательских работ в сфере культуры; обобщение практики применения законодательства Российской Федерации и проведение анализа реализации государственной культурной политики и др.

Определив правомочия министерства и механизмы их реализации, Положение о Министерстве культуры и массовых коммуникаций фиксирует ряд действий и функций, которые министерство осуществлять не вправе. Например, оно не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений прямо предусмотрена Конституцией, федеральным законодательством, актами президента и правительства.

Министерство не вправе также осуществлять функции по контролю и надзору, поскольку эти функции принадлежат подведомственной ему Федеральной службе по над-³°РУ за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия. Аналогично обстоит дело и с функцией управления государственным имуществом, которая принадлежит подведомственным министерству агентствам.

Как и Министерство, они вправе проводить конкурсы и заключать государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд соответствующей сферы деятельности. Они осуществляют полномочия собственника в отношении федерального имущества в соответствующей сфере деятельности, в том числе переданного подведомственным агентству федеральным государственным предприятиям и учреждениям. Агентства осуществляют экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий, утверждают экономические показатели их деятельности, проводят в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса. Эти и подобные функции и полномочия свойственны в новой системе органов федеральной исполнительной власти любому федеральному агентству. Причем каждое из агентств имеет свои специфические полномочия в соответствующей сфере деятельности.

Федеральное агентство по культуре и кинематографии⁹ организует: проведение государственной историко-культурной экспертизы в отношении объектов культурного наследия и в некоторых иных предусмотренных Положением случаях; сохранение и реставрацию музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации и находящихся в федеральной собственности библиотечных фондов и фильмофонда; хранение исходных материалов национальных фильмов; создание сводного каталога библиотек Российской Федерации и др.

Кроме того, оно осуществляет: ведение государственного реестра объектов культурного наследия народов Российской Федерации, Государственного свода особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и т. п.; реализацию от имени Российской Федерации прав и обязанностей в отношении музейных предметов и коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, принимает решения о включении в его состав и исключении из него музейных предметов и коллекций; реализацию от имени Российской Федерации преимущественного права покупки музейных предметов и коллекций, включенных в состав негосударственной части

Музейного фонда Российской Федерации; выдачу прокатных удостоверений на фильмы, созданные в Российской федерации или приобретенные за рубежом для проката на ее территории, и др.

Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям¹⁰ организует проведение измерений аудитории электронных средств массовой информации и анализ тиражей печатных средств массовой информации; осуществляет комплектование фонда обязательных бесплатных экземпляров печатных изданий, проведение сценарных конкурсов по созданию социально значимых телерадиопрограмм, телевизионных и мультипликационных фильмов; подготавливает предложения по техническим мероприятиям, направленным на развитие средств массовых коммуникаций и распространение средств массовой информации; ведет единые общероссийские реестры средств массовой информации; принимает решения об управлении находящимся в федеральной собственности фондом законченных производством и прошедших в эфир телерадиопрограмм, передач, фонограмм, а также иных аудиовизуальных произведений (за исключением кинофильмов).

Федеральное архивное агентство¹¹ организует информационное обеспечение граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе архивных документов; организует работу по подготовке документальных публикаций, а также документальных экспозиций и справочников; обеспечивает экспертизу архивных документов, заявленных к вывозу за пределы Российской Федерации, и документов, временно вывезенных, после их возвращения и др.; ведет государственный учет документов Архивного фонда Российской Федерации, Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации; осуществляет согласование списков источников комплектования федеральных государственных архивов; принимает меры по обеспечению преимущественного права Российской Федерации на покупку архивных Документов, находящихся в частной собственности, в случае их аукционной или комиссионной продажи и др.

Таким образом, в новой системе федеральных органов исполнительной власти Министерство культуры и Массовых коммуникаций — стратегический орган управления, доминанта деятельности которого связана с определением государственной политики в сфере культуры, направленной на сохранение исторического и культурного наследия, создание необходимых условий для реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на свободу творчества, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям. А подведомственные ему агентства реализуют эту политику, распоряжаясь федеральной собственностью в своей сфере, имея в своем ведении федеральные государственные предприятия и учреждения.

Министерство культуры и массовых коммуникаций и подведомственные ему федеральные агентства осуществляют свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также творческими союзами и другими общественными объединениями. При этом наибольшее количество государственных организаций культуры находится в региональном ведении, т.е. в ведении республик, краев, областей, других субъектов федерации. Конституцией Российской Федерации (ст. 73) определено, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

В каждом субъекте федерации есть представительные и исполнительные органы государственной власти. Представительные органы субъектов федерации^, по сути, - региональные парламенты, принимающие в пределах своей компетенции региональные законы. При этом региональные законы не должны противоречить федеральным, а если такое противоречие образуется, то действующим признается соответствующее положение федерального закона. Региональные парламенты часто принимают нормативные правовые акты, основываясь на федеральных законах. Приведем конкретные примеры.