• Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ч.1 ст.13 ФЗ о МСУ);

• Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти РФ и субъектов РФ (ч.2 ст.13 ФЗ о МСУ);

• К полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения относится организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения голосования по вопросам преобразования муниципального образования (п.5 ч.1 ст.17 ФЗ о МСУ);

• Непосредственно подготовку и проведение голосования по вопросам преобразования муниципального образования организует избирательная комиссия муниципального образования (ст.39 ФЗ о МСУ);

• Принципиальные нормы о голосовании по вопросам преобразования муниципального образования содержатся в статье 24 ФЗ о МСУ;

• Часть 5 статьи 34 фз о мсу посвящена вопросам определения структуры органов местного самоуправления в случае преобразования существующего муниципального образования;

• Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены в случае преобразования муниципального образования (ч.16 ст.35 ФЗ о МСУ).

В целом, вышеизложенные нормативно-правовые акты, являются единственными регулирующими отношения по преобразованию муниципальных образований. Процедура преобразования муниципальных образований начинается с инициативы преобразования. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Основные нормативные акты в этой области: Федеральный конституционный закон «О референдуме РФ» от 28 июня 2004 года №5-ФКЗ; Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 года №67-ФЗ, а также законы субъектов РФ, например, Закон Республики Коми «О выборах и референдумах в Республике Коми» от 14 октября 2002 года №86-РЗ. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. После получения согласия населения на преобразование, в том числе на изменение границ, муниципального образования, необходимо решить широчайший круг вопросов, который встаёт перед вновь образованным муниципальным образованием: формирование органов власти, формирование бюджета, систематизация нормативно-правовой базы и т.д.

Из вышеизложенного видно, какую малую часть вопросов решает ФЗ о МСУ. Поэтому основная тяжесть регулирования этих отношений ложится на законы субъектов РФ, тем более что согласно ч.2 ст.13 ФЗ о МСУ преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ в соответствии с ФЗ о МСУ³².

На данный момент в России до сих пор нет прецедентов окончательно завершенной процедуры объединение нескольких муниципалитетов в единое муниципальное образование. Следовательно, нет и «откатанного» механизма достаточно быстрого осуществления данного процесса. Т.е. вопрос скорее не в том, эффективнее объединять или нет, а в том, насколько быстро и эффективно удастся провести сам процесс объединения. Прецеденты объединительных процессов в регионах РФ демонстрируют следующие негативные стороны самого этапа объединения:

1. с момента начала подготовки к объединению до момента передачи полномочий, а в случае с Пермской областью, Красноярским краем, Иркутской областью этот этап составлял от 2 до 1,5 лет, происходит резкое снижения стимулов к работе органов власти ликвидируемого региона;

2. после передачи полномочий, в случае кардинальной смены аппарат управления, требуется не менее 1 года, для восстановления до объединительного уровня организации работ.

Т.е. фактически на период от 2,5 до 3 лет, наблюдается не повышение, а снижение эффективности работы административных органов власти, что негативно сказывается на решении управленческих задач.

В случае с МО, ввиду более низкого уровня управления, «переходные» сроки могут быть и ниже, но вряд ли значительно. Кроме того, в случае объединения встает вопрос и социального характера - как будут задействованы сотрудники администраций тех муниципалитетов, где произошло снижение уровня государственного статуса, а, следовательно, и потребности в дореформенном количестве сотрудников.

Важным аспектом объединения в единый МО, является вопрос «сомасштабности». До сих пор в России, объединительный механизм работал в случае «поглощения» более сильным, более слабого. В случае с Томской агломерацией мы сталкиваемся с двухполюсной структурой, где позиции ЗАТО Северск не кардинально слабее по масштабу развития экономики и численности жителей, чем у Томска. Следовательно, нет явных стимулов лишаться административного статуса.

Вопрос придания стимулов для объединения, связан с необходимостью придания особого юридического статуса процессам объединения агломеративного характера, уже на уровне федерального законодательства. В свою очередь, внесение поправок в федеральное законодательство требует юридической проработки самого термина - агломерация и процесса - агломерирование.

В зарубежной практике существует скорее единичные примеры слияния ряда сомасштабных городов в единую единицу управления.

Например, в 1974 году образовано «объединение городов» Саарбрюкен в западной Германии. В целях «прогрессивной интеграции» территории Саарбрюкен были объединены столица земли Саар – Саарбрюкен, города Фридрихштель, Пюттлинген, Зульцбах и Фельклинген, а также 5 соседних общин. Прежний земельный район Саарбрюкен был упразднён. Нормативный акт, устанавливающий правовое положение объединения городов, инкорпорирован в закон о коммунальном самоуправлении земли Саар. Саарбрюкен, с одной стороны, предстаёт как союз общин, а с другой – как единая община. Положение общин внутри такого объединения свидетельствует об их полной зависимости от объединения, т.к. ему (объединению) могут быть переданы общинные вопросы самоуправления, причём согласие общин не требуется, если такая передача необходима ввиду «целесообразности» и «общественного блага».

Таким образом, можно сделать вывод о том, что процесс слияния городов территорий Томской агломераций в единый муниципалитет, является актуальным только после решения ряда идеологически-юридических вопросов на федеральном уровне. В перспективе 2-3 лет более реально запустить такие инструменты решения задач, которые не предусматривали бы кардинальной смены сложившейся практики.

Ввиду этого, существует вторая развилка выбора – какие «необъединительные» инструменты использовать для координированных действий агломеративного характера.

Практикуются следующие варианты:

1. создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов;

Например, в Англии кроме органов местного самоуправления существует ещё большое число межмуниципальных органов, создаваемых для осуществления руководства в какой-либо определённой сфере. Такие органы получают название либо «объединённых управлений», учреждённые в соответствии со статутами, либо «корпоративных» органов, которые могут быть созданы только органом, уполномоченным на это законом.

Объединённые управления учреждаются для руководства службами здравоохранения в портах, службами образования на территории двух и более советов, для выполнения функций планирования в городе или графстве, для руководства объединёнными полицейскими силами и т.д. Объединённые управления имеют право издавать предписания, касающиеся доходов органов местного самоуправления. Большинство их членов – представители советов органов местного самоуправления, но не избираемые, а назначаемые.

Сходным по сути типом объединения являются союзы городов во Франции. По французскому законодательству эти ассоциации бессрочны и могут рассчитывать на значительную помощь государства. В их компетенции планирование развития, жилищное строительство, школьное строительство, создание промышленных, ремесленных и приморских зон и т.п. Управление ими возложено на постоянный орган, в который входят депутаты муниципалитетов более низкого ранга («округов»).

2. партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов – например формирование многофункциональных зон промышленного, жилого, торгового назначения общеагломеративного притяжения;

3. создание постоянного совещательного органа по типу межведомственной рабочей группы.

Так же есть ряд примеров моделей управления, которые объединяют вышеперечисленные варианты. Например, создание окружного союза Франкфурт в ФРГ (1974-й год) проходило под лозунгом решения проблемы «город – окрестности» в Рейнско-Майнском мегаполисе. Основные задачи такого объединения – координация и содействие планомерному развитию районов союза. На союз возложены: землеустройство, перспективное планирование, развитие инфраструктуры, согласование энергетических и прочих экономических интересов, водоснабжение и пр. У союза – «общинная палата», состоящая из представителей – по одному от каждой общины-члена и города-члена с правом одного голоса.