3.2. Государственная бюрократия как социальный феномен

Социология управления рассматривает государственные аппараты, как инструментальные корпорации, как институциональные корпорации, организации, коллективы. При этом социологию управления как науку интересуют, прежде всего, социальные отношения, возникающие в аппаратах органов государственной власти, а также между ними, с одной стороны, и обществом – с другой стороны. Отношения, складывающиеся в ходе управленческих процессов в аппаратах органов государственной власти, в том числе и в аппарате МЧС России, формируются под воздействием ряда объективных и субъективных факторов. Объективные факторы делятся на внешние и внутренние. К внешним факторам относится политический режим, в рамках которого действуют органы государственной власти, основные целеполагающие принципы, провозглашённые государством, система организации государственной власти, правовые основы и социокультурные детерминанты деятельности работников государственных аппаратов. К внутренним факторам – численность, социально-демографическая и профессиональная структура аппаратов государственной власти. К субъективным факторам относятся ценности, нормы, установки, которыми руководствуются работники государственного аппарата в процессе исполнения своих служебных обязанностей, а также мотивы их управленческой и/или профессиональной деятельности.

Современную научную методологию изучения управленческих процессов в органах государственной власти целесообразнее всего рассматривать в рамках теории бюрократии. Бюрократия в дословном переводе – «руководство канцелярии» (от фр. burau – бюро, канцелярия и греч. kratos – сила, власть, господство). Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввёл его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти, придав этому понятию уничижительное значение, сохранившееся в общеупотребительной лексике до нашего времени. В научный оборот термин ввёл выдающийся немецкий социолог М. Вебер – автор наиболее полного и всестороннего социологического описания бюрократии.

Сегодня в науке и практике управления существует множество трактовок понятия бюрократия, которые характеризуют различные стороны данного социального явления. Государственная бюрократия выступает одновременно и как институализированная общность людей, функционирующая в рамках целенаправленно созданных организаций и соответствующего нормативного порядка, и сама система подобных организаций. В современной социологии управления бюрократия может рассматриваться и как социальный слой профессиональных управленцев, включённых в организационную структуру, характеризующуюся чёткой иерархией, «вертикальными» информационными потоками, формальными способами социальных отношений, претензией на особый статус в обществе. Наиболее значимыми с социологической точки зрения являются следующие интерпретации понятия бюрократии:

• как синонима государства, госуправления, госслужбы, чиновничества, канцелярской работы;

• как рациональной организаторской деятельности, направленной на укрепление власти и исполнение обязательств государства, осуществляемой профессионально подготовленными чиновниками;

• как узаконенного господства в организации формальных норм и правил, которыми руководствуются в своих действиях и взаимоотношениях должностные лица.

«Идеальная бюрократия», по Веберу, - это организация, призванная осуществлять рациональное социальное управление. С точки зрения немецкого учёного, специфическую рациональность придаёт бюрократии то, что она действует в соответствии с чётко сформулированными правилами и обладает необходимыми специальными знаниями, которые необходимы для эффективного осуществления управленческой деятельности. Бюрократическую организацию отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической администрации. Повсеместное распространение бюрократии, как считал М. Вебер, вызвано тем, что она наиболее эффективна как система социального управления. Это и делает бюрократию незаменимой в современном обществе. Главными сущностными характеристиками бюрократии являются эффективность и рациональность. Однако, как признавал сам М. Вебер, перечисленные черты являются своеобразным эталоном, образцом «идеальной бюрократии», которому зачастую не соответствуют реальные чиновники. Позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном (западно-европейская рациональная система управления) и негативном (восточная иррациональная система управления) смысле. В последнем случае бюрократия представляет собой систему, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные институты власти становятся самоцелью.

Однако уже в середине XIX века существовали альтернативные оценки бюрократической системы управления. Одним из наиболее последовательных критиков современной ему европейской бюрократии выступил К.Маркс, который трактовал бюрократию как систему управления, осуществляемого с помощью узкого и оторванного от широких социальных слоёв населения круга профессиональных управленцев (бюрократического аппарата), наделённого специфическими функциями и привилегиями. В своей работе «К критике гегелевской философии права» (1843), Маркс делает вывод о том, что государственное чиновничество не является выразителем интересов всех социальных слоёв общества. Монополизируя государственное управление, бюрократия, по мнению К. Маркса, абсолютизирует (обожествляет) существующее государственное устройство, социально-политическую иерархию, считает принимаемые законы и собственную деятельность совершенными, снимая тем самым с себя всякую ответственность за ухудшение положения дел в обществе. Постепенно происходит бюрократическая деформация всей социальной политики государства. Ведущим мотивом деятельности бюрократов выступают личные интересы (своекорыстие).

Негативные проявления бюрократии стали объектом пристального внимания западных социологов в середине XX века. Не отрицая значения веберовского идеального типа рациональной бюрократии, американские социологи Р. Мертон и А. Гоулднер пришли к выводу, что рациональная бюрократия может стать причиной ряда серьёзных организационных дисфункций: непреклонность и неспособность справляться с регулированием нестандартных вопросов, формализм и волокита чиновников. Речь идёт о том, что следование бюрократическим нормам в определённых условиях (например, в условиях неопределенности) может привести к снижению эффективности управленческой деятельности. Крайним продуктом этого процесса «замены цели» (перенесение центра приложения усилий управленца-бюрократа с целей организации на отдельные детали поведения, диктуемого правилами) является бюрократ-виртуоз, который никогда не забывает единственное правило, сковывающее его действие, и поэтому не способен помочь большинству своих клиентов.

По мнению социологов, дисфункции в большинстве современных бюрократических организаций связаны с преувеличением значимости стандартизированных правил, норм и процедур, точно регламентирующих алгоритм решения поставленных перед организацией задач, порядок взаимодействия с общественностью. Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой.

Американский социолог А. Гоулднер, развивая идеи Вебера, выделял в современном обществе два основных типа бюрократии:

0. представительную, где власть опирается на знание и умение;

1. авторитарную, где власть опирается на негативные санкции, повиновение, превращается в самоцель, легитимируется самим фактом пребывания в должности руководителя.

По мнению Элвина Тоффлера – патриарха американской социальной мысли, социолога и футуролога, современная бюрократия обладает тремя основными чертами – стабильностью, иерархией, разделением труда.

Несмотря на явные управленческие дисфункции, большинство социологов отмечают, что без бюрократии у современного общества нет перспективы развития, так как эта форма управления продолжает оставаться работоспособной и эффективной. В связи с этим одна из важнейших задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными М. Вебером.

В настоящее время различают три основных вида бюрократии.

0. 1. Аппаратная (классическая) бюрократия, которая полностью соответствует модели М. Вебера. При таком типе бюрократии управленческий персонал недостаточно опирается на свои профессиональные знания, делая основной акцент в своей деятельности на выполнении общих управленческих функций, приказов и директив вышестоящего руководства, строго ограничивает себя рамками своей роли в организации.

1. 2. Профессиональная бюрократия предполагает у руководителей наличие глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями. Для этого типа управленческих отношений характерны следующие черты: высокая степень специализации и профессиональной компетентности; учёт не только самого процесса управления, но и условий его протекания; меньшая формализованность (по сравнению с аппаратной бюрократией); большая свобода в принятии управленческих решений.

2. 3. Адхократия («революция менеджеров»). Э. Тоффлер использовал этот термин для обозначения организационной структуры, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения конкретной задачи или проекта. Применительно к деятельности МЧС России таким примером является формирование на определенное время федерального оперативного штаба и группировки пожарно-спасательных сил в целях организации работ по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации федерального уровня, когда вместе действуют сотрудники взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти.

3. Под адхократией понимается аппарат управления, состоящих из работников-специалистов и профессионалов в конкретной сфере управленческой деятельности. Это быстро изменяющаяся адаптивная структура, которая организуется для решения конкретных проблем организации, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подбираемых в соответствии с ситуацией. Адхократы отличаются от бюрократов М. Вебера отсутствием чёткого разделения труда и иерархии, минимальной формализацией деятельности, быстрым реагированием на любые изменения ситуации. Их девиз – максимальная гибкость и высокая адаптивность к быстроизменяющимся условиям среды. Адхократия лишена многих недостатков, присущих бюрократии и наиболее эффективная современных условиях перманентных инноваций. Адхократия предполагает быстрое реагирование на любые изменения во всех компонентах организации и внешнем окружении. Её девиз – максимальная гибкость и адаптивность к изменяющейся ситуации, (часто кратковременно действующие управленческие коллективы называются «командами»), фактически каждый раз создаются для решения конкретной задачи.

Развитие теории бюрократии в современных научных подходах к государственному управлению привели к созданию теории так называемой «отзывчивой администрации», децентрализации управления при сохранении элементов формальной организации. На этой основе были сформулированы критерии эффективности современной бюрократии, отличающиеся от выработанных М. Вебером. К ним относятся:

• приоритет прав человека и гражданина (исключает произвол в отношении людей со стороны бюрократического аппарата);

• разветвлённая система социального контроля за деятельностью чиновников - парламентского, финансового (за уровнем доходов и расходов), административного (в системе управленческой иерархии), судебного, информационного (общественное мнение);

• законодательное закрепление определённых льгот и ограничений среди чиновников (стимулируют эффективную деятельность и обусловливают высокую престижность работы чиновника);

• постоянная учёба управленческого персонала, и целенаправленный социальный отбор и профессиональная подготовка административной элиты;

• наличие у госслужащих социальных прав, определённых законом и защищённых профсоюзом;

• многообразные институциональные процедуры разрешения трудовых споров и конфликтов.

Все эти принципы в большей или меньшей степени воплощены в работе административного аппарата современных западных демократий и в определённой мере могут служить ориентиром для развития и совершенствования деятельности аппарата в системе МЧС России.