Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Воздействие государственного заказа на инновационную деятельность в России

2.3. Основы управления госзаказом как механизмом инновационного развития

Федеральным законом от 20 апреля 2007 г. ¹ 53-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ст. 9 Федерального закона ¹ 94-ФЗ дополнена пунктом 12. Данный пункт предписывает заказчику включать в государственные и муниципальные контракты обязательные условия о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количе- ства, комплектности, объема и качества требованиям, установленным в таком контракте. В Федеральный закон ¹ 94-ФЗ внесена норма, предоставляющая госзаказчику возможность привлекать независимых экспертов [130].

Целесообразность обуславливается:

–недостаточной кадровой обеспеченностью заказчика (сертифицированные специалисты);

–наличием ведомственных интересов;

–отсутствием практики;

–недостаточностью материально-технической базы (исследовательских центров и сертифицированных лабораторий, ограниченностью мобильности специалистов госзаказчика).

Стадии размещения и выполнения государственного заказа, на которых целесообразно привлечение независимой и экспертной организации [165, с. 10]:

–при подготовке проектов и программ и их оценке с точки зрения перспективности и возможности реализации;

–при подготовке конкурсной документации с точки зрения ее соответствия Федеральному закону ¹ 94-ФЗ и отражения в конкурсной документации, в техническом задании всех необходимых потребительских свойств и параметров качества закупаемых товаров, работ

èуслуг;

–при определении ориентировочных цен;

–в случае необходимости, обследования предприятий на соответствие их возможностей произвести заказываемые товары, работы и предоставить соответствующие услуги (оборудование, кадры, системы контроля качества);

–при экспертизе заявок участников на соответствие требованиям конкурсной документации в части описания потребительских свойств

èпараметров качества;

–в процессе производства (контроль качества сырья, соблюдения технологий производства);

91

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

–в процессе приемки товаров, работ и услуг для проведения экспертизы соответствия результатов на предмет условий контракта поставки;

–при возникновении спорных ситуаций.

Важнойчастьютакихэкспертныхструктурдолжнастатьсистематорговопромышленных палат. Ряд территориальных торгово-промышленных палат уже подписали соглашения с региональными или муниципальными властями об участии в экспертизе качества товаров, оборудования, услуг, закупаемых для государственных или муниципальных нужд. Продвинулись в этом плане Алтайская ТПП, Южно-Уральская ТПП, ТПП Краснодарского края, Московская ТПП, ТПП Самарской области, ТПП Республики Татарстан, Волгоградская ТПП и др. Нужно, считает Е. М. Примаков, отработать механизм участия палат в предварительном квалификационном отборе. Нужны обязательные объективные критерии, которым должны отвечать участники конкурса [20].

Следует отметить, что привлечение независимой и экспертной организации на данных стадиях позволит повысить эффективность как самого процесса размещения и выполнения государственного заказа, так и поставляемых товаров и услуг.

Эффективность можно рассматривать как отношение затраченных ресурсов к полученному результату.

Результативность — достижение поставленной цели, а именно: полу- чение удовлетворения госзаказчиком при условии поставки товаров, работ и услуг надлежащего качества, количества и объема в определенные госзаказчиком сроки.

Независимые экспертные организации, вовлеченные в процесс государственного заказа, позволят системно снизить коррупционное давление на госбюджет. Экспертиза цен и контроль качества товара, работ и услуг, осуществляемые третьей стороной, способны значительно повысить эффективность расходования государственного бюджета.

Учитывая наличие этапов работ по реализации государственных заказов, при разработке соответствующего научно-методического обеспечения следует предусмотреть, что на этапах формирования и размещения государственных заказов должны быть задействованы управленческие средства информационной составляющей логистики закупок, а при исполнении — средства материальной и финансовой составляющих [10, с. 122].

На всех этапах функционирования системы государственных закупок, существуют значительные недоработки, в результате которых, процессы, происходящие на каждом из этапов, не отвечают требованиям безопасности, надежности, среды, информационной открытости и контроля.

92

2.3. Основы управления госзаказом как механизмом инновационного развития

Âходе исследования определено, что планирование и формирование системы госзаказа происходит в некотором отрыве от проводимой промышленной политики как Республики Татарстан, так и РФ в целом. Эффективность носит пока чисто виртуальный характер. Учитывая, что госзаказ представляет собой одну из форм прямого использования бюджетных средств в интересах обеспечения спроса на продукцию отечественных производителей и создания стимулов к повышению ее качества, необходимо ввести соответствующие коррективы в действующую систему государственного заказа Республики Татарстан. Только в этом случае эффективность госзаказа из виртуального будет трансформирована в реальные новые рабочие места и увеличение налоговой базы [48, с. 23].

Таким образом, на основании анализа этапов формирования и развития системы государственного заказа можно сделать следующие выводы:

–основными этапами формирования системы государственного заказа являются целеполагание, определение задач, выбор форм и методов, формулирование проектов и программ, размещение государственных заказов, мониторинг исполнения и/или приемка товаров, работ и услуг, мониторинг и анализ результатов;

–на каждом из этих этапов существуют некоторые недоработки, которые влияют на формирование и развитие всей системы государственных закупок.

2.3.2. Стратегия совершенствования системы государственного заказа как механизма инновационного развития

В настоящее время особого внимания требуют к себе рычаги, которые способны решить такие особо важные взаимосвязанные задачи, как выход из кризиса и модернизация экономики. Один из таких важных рычагов — государственный заказ.

Принципиально важно, чтобы государственный заказ выступал в каче- стве мощного стимула для диверсификации российской экономики и перевода ее на инновационный путь развития. Но на практике сложно состыковать устремления инноваторов с интересами заказчиков.

Госзаказ призван способствовать повышению деловой активности национального бизнеса, но это далеко не всегда получается. Очень часто госзаказчики игнорируют норму закона, обязывающую размещать от 10 до 20% годового объема поставок и услуг у субъектов малого бизнеса; во многих регионах этот показатель не превышает двух процентов [20].

93

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

Государственный контракт представляет собой субъективный внешний фактор воздействия на инновационные отношения, являясь инструментом государственной политики. С другой стороны, контрактная система является следствием рыночных отношений, ассоциируется с прибылью, полу- чаемой на вложенный капитал, в том числе прибыли как результата монопольного положения на рынке.

Как отмечает М. П. Посталюк, монопольное положение производителя чаще всего является следствием концентрации и централизации капитала на основе нововведений [98]. В целом при данной форме конкуренция за государственный заказ является следствием государственной инновационной политики. Интенсивность конкуренции на государственном рынке нововведений вызывается конкретными преимуществами государственного контракта по сравнению с другими формами деловых соглашений.

Главным образом механизм государственного контракта оказывает финансовую и законодательную поддержку при реализации инновационного проекта и позволяет инновационному предприятию быть на уровне последних достижений НТП, удерживая лидирующие позиции в отрасли. Кроме того, государство, являясь самым надежным заказчиком инноваций, обеспечивает спрос на создаваемое новшество, позволяя свести к минимуму коммерческий риск, связанный с неопределенностью потребительского поведения. Заказ государства на научно-техническую продукцию призван обеспечить комплексное сочетание организации исследований и технологических разработок на федеральном, региональном и отраслевом уровнях с эффективным управлением государственной собственностью, включая интеллектуальную собственность. Основу заказа государства на научнотехническую продукцию составляют целевые программы научных исследований и экспериментальных разработок, а также важнейшие инновационные проекты государственного значения.

Основой для размещения государственных заказов на НИР и ОКР инновационного значения могут стать наукограды, потому что они определяют, в значительной мере, развитие научных исследований, концентрируя потенциал ученых в разработке высоких технологий.

Исторически наукограды появились как продукт общемирового развития, когда научно-технические разработки стали определять уровень развития государства. Именно наукограды у нас в стране позволили сначала создать, а потом удержать стратегический паритет в важнейших военных областях и добиться высокого уровня исследований в целом ряде научных направлений [69, с. 36].

94

2.3.Основы управления госзаказом как механизмом инновационного развития

Âнастоящее время в число наукоградов России включают 65 городских и сельских поселений, расположенных преимущественно в основной полосе расселения страны. Около половины из них находится в Московской области. За пределами столичного региона, в Центральной России, расположено еще 8 подобных территориальных образований во Владимирской, Калужской, Нижегородской, Тверской и Ярославской областях. На Урале также высокая концентрация наукоградов, основная их часть сосредоточена в Свердловской и Челябинской областях. На третьем месте — Западная Сибирь, в южной части которой расположено 6 наукоградов — в Алтайском крае, Новосибирской и Томской областях. Численность населения наукоградов варьирует в широких пределах. Примерно половина наукоградов попадают в пределы людности от 20 до 100 тыс. человек [25].

Перспективы развития наукоградов России связаны, во-первых, с сохранением их научных и научно-производственных функций. Во-вторых, наукоградам необходима диверсификация их функциональных структур.

Âпоследние годы в нашей стране проводятся попытки создания подобных структур: научные парки на базе вузов, технополисы на базе научнопроизводственных комплексов малых и средних городов, а также образовательных учреждений на базе научных комплексов и т. д. [69, с. 36].

Большинство наукоградов — комплексные, в них проводятся научные исследования и разработки по широкому спектру направлений.

Можно выделить семь основных специализаций наукоградов России: авиаракетостроение и космические исследования; электроника и радиотехника; автоматизация, машино- и приборостроение; химия, химическая физика, создание новых материалов; ядерный комплекс; энергетика; биология и биотехнология [25].

Наиболее распространены научно-исследовательские организации, работающие в области авиации и космоса, ядерных исследований, а также автоматизации и приборостроения. Количество центров, специализирующихся на электронике или биологических науках, исчисляется единицами [1, с. 13].

Наукограды — центры электроники и радиотехники. В России всего три подобных города: два из них расположены в Московской области — Зеленоград и Химки, третий — Правдинск в Нижегородской области [25].

Другой формой формирования инноваций являются инновационные кластеры. Инновационный кластер, являясь наиболее эффективной формой достижения высокого уровня конкурентоспособности, представляет собой неформальное объединение усилий различных организаций (промышленных компаний, исследовательских центров, индивидуальных

95

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

предпринимателей, органов государственного управления, общественных организаций вузов и т. д.).

Объединение в инновационный кластер на основе вертикальной интеграции формирует не спонтанную концентрацию разнообразных технологических изобретений, а строго ориентированную систему распространения новых знаний, технологий и инноваций. При этом формирование сети устойчивых связей между всеми участниками кластера является важнейшим условием эффективной трансформации изобретений в инновации, а инноваций — в конкурентные преимущества.

Кластеры инновационной деятельности создают новый продукт или услугу усилиями нескольких фирм или исследовательских институтов, что позволяет ускорить их распространение по сети деловых взаимосвязей. Инновационная структура кластера способствует снижению совокупных затрат на исследование и разработку новшеств с последующей их коммерциализацией за счет высокой эффективности производственнотехнологической структуры кластера. Это позволяет участникам кластера стабильно осуществлять инновационную деятельность в течение продолжительного времени [153].

Кластерный подход является прекрасной основой для создания новых форм объединения знаний, стимулируя возникновение новых научнотехнических направлений и их коммерческих приложений, а также косвенным образом поддерживая сферу образования, университетскую науку и венчурный бизнес. Кластерная форма организации на основе сети устой- чивых связей между всеми его участниками приводит к созданию особой формы совокупного инновационного продукта, который концентрирует разнообразные научные и технологические изобретения, трансформируя их в инновации, коммерциализация которых обеспечивает достижение конкурентных преимуществ.

На основе опыта развитых и развивающихся стран можно сделать вывод, что кластерная стратегия развития инновационной экономики является основой эффективного сотрудничества между частными предпринимателями и государственного сектора. Применение кластерного подхода повышает результативность взаимодействия важнейших элементов инновационной экономики и возникновению мирового баланса между концентрацией и делегированием различных направлений бизнеса. Однако, для многих малых предприятий, отличающихся индивидуализмом и предприимчивостью, организация такого сотрудничества с конкурентами, поставщиками или клиентами может представлять реальную угрозу потери имевшихся ранее преимуществ. Вот почему такое сотрудничество требует более

96

2.3. Основы управления госзаказом как механизмом инновационного развития

высокого уровня внутренней организации и стратегического мышления руководителей малых предприятий для определения необходимой степени взаимодействия и интеграции с партнерами.

С учетом этой тенденции создание кластеров оказывает мощное влияние на малый бизнес. Можно ожидать, что в ближайшем будущем основную роль в обеспечении устойчивой конкурентоспособности для большинства кластеров будет играть фактор качества корпоративной стратегии. В частности, ключевым аспектом стратегического развития кластеров будет являться глобализация операций, ориентация на потребителей конкретных региональных рынков.

На основе анализа опыта инновационного развития в высокоразвитых зарубежных странах можно сделать вывод, что в основном инновационные процессы на макроуровне (экономики страны) развиваются при непосредственном участии государства в форме прямого финансирования через систему государственных контрактов, а также методической, информационной и регулирующей деятельности или системы гарантий для частных

èвенчурных инвестиций. При этом на мезоуровне (регионов, территорий) инновационные процессы формируются через систему самоорганизующихся инновационных кластеров, финансируемых частными инвесторами

èразвивающихся на основе частного предпринимательства, а не государственных финансовых ресурсов.

По результатам проведенного анализа сделаны следующие выводы.

1.Установлено, что национальный режим предусматривает, что услугам, работам или товарам должен предоставляться режим не менее благоприятный, чем режим, который предоставляется услугам, работам и товарам данного государства, или что данное государство не должно осуществлять дискриминацию по признаку гражданства или национального происхождения.

2.Определено, что в соответствии со ст. 13 Федерального закона ¹ 94-ФЗ при размещении заказов предусмотрено применение национального режима в отношении государств, в которых установлен такой же режим для российских товаров и поставщиков. Также российским законодательством при осуществлении госзакупок предусмотрены введения условий допуска иностранных товаров (работ, услуг) при установлении приоритета товаров (работ, услуг) российского происхождения. То есть, при применении национального режима, имеются некоторые ограничения.

3.Доказано, что для вступления во Всемирную торговую организацию

èреализации требований Соглашения о государственных закупках ВТО в России необходимо уточнить отдельные положения действующего законодательства в этой области.

97

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

4.Выявлено, что в развитии науки страны важную роль играет помощь со стороны государства в виде государственных закупок. Но в связи с ограниченностью бюджетных средств, выделяемых на научные исследования,

èв связи с процессами глобализации актуальным является международное сотрудничество в данной сфере, учитывая тот факт, что иностранные инвестиции зачастую считают своеобразным госзаказом.

5.На основе анализа опыта инновационного развития в высокоразвитых зарубежных странах доказано, что в основном инновационные процессы на макроуровне (экономики страны) развиваются при непосредственном участии государства в форме прямого финансирования через систему государственных контрактов, а также методической, информационной

èрегулирующей деятельности или системы гарантий для частных и вен- чурных инвестиций. При этом на мезоуровне (регионов, территорий) инновационные процессы формируются через систему самоорганизующихся инновационных кластеров, финансируемых частными инвесторами и развивающихся на основе частного предпринимательства, а не государственных финансовых ресурсов.

98

Глава 3

Эффективность применения государственного заказа в качестве механизма инновационного развития экономики России

§ 3.1. Теоретико-методологические подходы к оценке эффективности влияния государственного заказа на инновационную активность

3.1.1. Организация государственных закупок для инновационного развития

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг является важной частью экономической системы Российской Федерации. В связи с этим обеспечение эффективности размещения заказов для государственных и муниципальных нужд является первостепенной государственной задачей.

Такой процесс, как государственные закупки, представляет собой комплексную процедуру, в рамках которой необходимо учитывать массу тонкостей. В частности, важно постоянно быть в курсе законодательных изменений, касающихся государственных закупок. Одним из важнейших изменений, отразившихся на понятии «государственные закупки», стал Федеральный закон от 21 июля 2005 г. ¹ 94-ФЗ.

Под организацией государственных (муниципальных) закупок понимается процесс, связанный с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливающий единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридиче- ских лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения

99

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55 Федерального закона ¹ 94-ФЗ,

âцелях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров

âлюбой форме.

При размещении заказа путем проведения конкурса, аукциона, а также запроса котировок цен на товары, работы, услуги создается конкурсная, аукционная или котировочная комиссия [130].

Размещение заказа может осуществляться:

1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

При размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг. Участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе или аукционе в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный государственный или муниципальный контракт [130].

С 1 июля 2009 г. вступили в силу поправки в Федеральный закон

¹94-ÔÇ, в частности, глава 3.1 «Размещение заказа пут¸м проведения открытого аукциона в электронной форме» (в редакции Федерального закона

¹93-ÔÇ от 8 мая 2009 г.) о введении новой системы электронных аукционов на ограниченном числе площадок. В соответствии с постановлением Правительства РФ ¹ 755 были определены три электронных площадки — ЕЭТП (Москва), Система электронных торгов (Татарстан) и Сбербанк-АСТ. Впоследствии число утвержденных Правительством РФ по результатам конкурсного отбора электронных площадок увеличилось до пяти, к указанным трем добавились еще две: ЗАО «ММВБ-Информационные технологии», ООО «РТС-тендер».

100