Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Воздействие государственного заказа на инновационную деятельность в России

2.2. Анализ возможности использования зарубежного опыта госконтрактов...

ограждения отечественного рынка от субсидированной продукции из Европы, Азии и других стран [145].

Чрезвычайно важен еще один момент. Правовые положения ВТО охватывают те области формирования внутренней экономической среды, которые формально выходят за строго внешнеторговые рамки:

–инвестиционное регулирование;

–порядок учреждения и регистрации предприятий;

–финансовая и экономическая поддержка предприятий;

–внутренние меры поддержки сельского хозяйства;

–регулирование финансовых потоков;

–льготы местным предприятиям;

–меры по охране интеллектуальной собственности;

–политика и практика в области стандартизации и другие. Расхождение местного законодательства с правилами ВТО, а в более

широком плане – с общемировой практикой закладывает базу для возможных противоречий и конфликтов между Россией и другими членами ВТО. Это может ослабить внешнеэкономические позиции России и непосредственно ударить по экономическим интересам предприятий, расположенных в регионах.

Важным компонентом соглашений ВТО является право на защиту национальных отраслей промышленного производства и сельского хозяйства как в масштабе страны, так и в рамках отдельных крупных регионов. При этом нужно брать во внимание то, что действующими лицами в ВТО являются правительства стран-членов. Однако правительства предпринимают какие-либо действия по сигналам, которые поступают от деловых кругов своих стран, а также от региональных и местных властей. Поэтому предприниматели и администрация регионов должны хорошо знать правила ВТО, свои права в рамках этих правил, реагировать на их нарушения и грамотно добиваться с помощью Правительства защиты своих интересов. Это, в частности, касается использования Россией антидемпинговых, компенсационных и специальных защитных мер.

Учитывая, что рынок России является достаточно емким и притягательным, будет вестись ожесточенная конкурентная борьба за доступ на рынок России и за утверждение иностранных производителей на российском рынке. Приведенный выше анализ показал, что система нормативного правового регулирования и практика государственных закупок Российской Федерации не во всех своих аспектах соответствует требованиям Соглашения о государственных закупках ВТО, однако эти различия в большинстве случаев не носят принципиального характера [139, с. 18].

81

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

1.Наличие разногласий между Россией и ВТО в вопросах государственных закупок имеет свои корни в различных целевых установках. Для Российской Федерации — это устойчивое экономическое развитие государства, реализация внутренней и внешней национальной политики, защита территориальной целостности и обеспечение внешней и внутренней безопасности. Для ВТО — это развитие международной торговли, снятие лишних ограничений, обеспечение равных возможностей для поставщиков, независимо от национальной принадлежности, разумная помощь развивающимся и наименее развитым странам. В ближайшей перспективе кардинальное сближение по данным вопросам вряд ли возможно (как

èв любом другом случае).

2.Современное российское законодательство по государственным закупкам формировалось на основе зарубежного национального и международного опыта (рекомендации ЮНСИТРАЛ) при активном содействии Всемирного банка. В этой связи изначально в российскую нормативную правовую базу закладывались правильные подходы в области государственных закупок. В настоящее время эти подходы активно учитываются при разработке современного российского законодательства в области государственных закупок.

3.Как в законодательстве Российской Федерации, так и в рамках Соглашения о государственных закупках ВТО предусмотрен приоритет конкурентного размещения государственных заказов и заключения государственных контрактов. Более того, и в том, и в другом случае приоритет отдается процедуре открытых торгов. Здесь между позициями Российской Федерации и ВТО серьезных расхождений нет.

4.Как в законодательстве Российской Федерации, так и в рамках Соглашения о государственных закупках ВТО помимо открытых торгов предусмотрены иные способы закупок с ограниченной конкуренцией. Однако число способов закупок, применяемых в Российской Федерации, значи- тельно выше, поскольку спектр задач, решаемых на национальном уровне объективно значительно шире, чем международная торговля товарами, работами и услугами. Данные расхождения могут быть устранены, с одной стороны, выведением из-под действия соглашения закупок отдельных министерств / ведомств или бюджетных учреждений; с другой стороны, приведением используемых процедур в соответствие с общими рамочными требованиями Соглашения о государственных закупках ВТО.

Таким образом, на основании анализа формирования законодательных механизмов для международного участия в системе государственного заказа, можно сделать следующие выводы:

82

2.2.Анализ возможности использования зарубежного опыта госконтрактов...

–в связи с намерением России вступить во Всемирную торговую организацию возникла необходимость в формировании новых федеральных законодательных механизмов для международного участия

âсистеме государственного заказа. Это связано с различиями между целями, декларируемыми в Российском законодательстве о госзакупках и в Соглашении о государственных закупках ВТО;

–учитывая, что рынок России является достаточно емким и притягательным, будет вестись ожесточенная конкурентная борьба за доступ на рынок России и за утверждение иностранных производителей на российском рынке. В этой связи несовершенство регионального законодательства, несоответствие региональных законодательств федеральному законодательству и в целом международным нормам и правилам может стать серьезным инструментом в борьбе иностранных компаний за утверждение своего места и влияния на российском рынке.

2.2.3.Государственный заказ и международное сотрудничество в области научных исследований в

России и за рубежом

Использование научных знаний и технологий в развитых странах является базой для экономического роста. При этом области исследований и разработок (ИР) предоставляется значительная по масштабам и разнообразная по формам государственная поддержка, в том числе участие государственных структур в организации и финансировании научных исследований. Необходимость данного регулирования ИР обусловлена особенностями продукции научного «производства». К таким особенностям можно отнести непредсказуемость коммерческих результатов научных исследований, а также несовершенство системы защиты авторских прав. Наряду с этим, ведущими экономистами отмечается, что рынок не в состоянии обеспечить адекватное вложение ресурсов в науку — наблюдается так называемый «провал рынка» (market failure). Следовательно, целью государственной научно-технической политики является разработка и реализация мер для компенсации «рыноч- ного провала», уменьшения риска, связанного с проведением ИР и другими фактами инновационного процесса [64, с. 78].

Основным финансовым инструментом научно-технической политики развитых стран является использование бюджетных средств. Государство берет на себя от 1/5 до половины национальных научных расходов, при

83

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

этом для фундаментальных исследований этот показатель значительно выше — от половины до 2/3 [64, с. 78].

Как правило, бюджетное финансирование предоставляется для проведения фундаментальных исследований в университетах, исследований оборонного характера, а также для создания наиболее сложных и дорогостоящих экспериментальных установок.

Следует отметить, что дальнейшее будущее России зависит от состояния и перспектив развития ее интеллектуальных ресурсов. Сложившаяся ситуация реально угрожает утратой Россией своего научного потенциала. Доля России на мировом рынке наукоемкой продукции (оцениваемом в 2300 млрд долл.) составляет всего 0,3%, в то время как США, Япония

èГермания контролируют более 70% рынка наукоемкой продукции [102,

ñ.119]. Россия фактически превратилась в сырьевой придаток технологи- чески развитых стран.

Расходы на отечественные НИОКР за последнее десятилетие уменьшились в десятки раз. В результате, сегодня страна тратит на гражданскую науку меньше 0,3% своего внутреннего валового продукта. Ассигнования по разделу «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» составляет 0,24%. Для сравнения укажем также, что в 1970-е гг. на науку в СССР выделялось 5–7% ВВП [198].

По различным оценкам — Российской академии наук, Комиссии по образованию Совета Европы, Фонда Карнеги и др., за последние 10 лет в зарубежных научно-исследовательских подразделениях, компаниях, университетах трудоустроились от 250–300 до 500 с лишним тысяч россиян [191, с. 87].

При этом на Запад уехали в основном не заурядные ученые, а интеллектуальный цвет нации, в том числе 80% математиков, 60% биологов, 40% высококвалифицированных физиков-теоретиков, 12% физиковэкспериментаторов [58, с. 262] и т. д., преимущественно среднего и молодого возраста [191, с. 87], и процесс этот продолжается. Например, США охотно принимают по «грин-кардовской» квоте выпускников МФТИ, МИЭТ и других известных российских вузов. Ведущие американские компании стремятся к отбору талантливых российских специалистов еще на стадии их обучения. Более того, по мнению ряда экспертов, американские инвестиции (через различные фонды) в программы по развитию научных исследований и образования в России являются своеобразной формой «госзаказа» американской стороны на подготовку нужных ее экономике специалистов [159, с. 10].

На мировом рынке интеллектуального труда ежегодно открываются многие сотни тысяч вакансий. Основной потребитель иностранного

84

2.2. Анализ возможности использования зарубежного опыта госконтрактов...

научного интеллекта — США, которые в 2001 г. выделили 200 тысяч шестилетних виз для фирм и университетов, набирающих за рубежом сотрудников в сфере высоких технологий. Германия выделила около 100 тысяч виз для иностранных специалистов, Франция — 60 тысяч, Швеция — 30 тысяч

èт. д. Наиболее популярными поставщиками работников интеллектуального труда являются Китай и Россия. Однако если в КНР уже давно приняты меры по гарантированному возвращению ученых из длительных загранкомандировок, то в России в этом направлении ничего не делается. Нет даже точного учета фактического количества высококвалифицированных ученых-исследователей и специалистов, покинувших Россию на время или навсегда [194, с. 2].

При ограниченности финансовых ресурсов государства для сохранения

èразвития его научно-технического потенциала необходима концентрация данных ресурсов на наиболее приоритетных направлениях развития науки

èтехники.

Общая схема формирования и реализации приоритетных направлений развития науки и техники состоит из шести основных фаз:

–определение целей и основных способов их достижения;

–выбор приоритетных направлений развития науки и техники и критически важных технологий;

–структурирование работ и подготовка бюджетных заявок;

–выбор наиболее оптимальных форм государственной поддержки;

–контроль выполнения работ и полученных результатов;

–корректировка проектов, программ, приоритетных направлений, научно-технической политики и механизмов [66].

Рассмотрим данные этапы более подробно.

Текущие, среднесрочные и долгосрочные цели социально-экономи- ческого развития страны формулирует Правительство. Далее данные цели доводятся до министерств и ведомств, совместно с которыми определяются основные направления структурных сдвигов для достижения поставленных целей. Полученные решения согласуются и утверждаются Государственной Думой РФ.

Затем региональные, отраслевые и ведомственные структуры готовят обоснования по включению наиболее остро стоящих проблем в перечень важнейших. В результате формируется конкретный перечень ключевых проблем развития науки и техники.

Далее Министерство образования и науки формирует основные положения государственной научно-технической политики. Различными организациями, финансируемыми Министерством образования и науки,

85

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

готовятся прогнозы развития НТП, а также обозрение и анализ перспективных разработок, использование которых может способствовать решению поставленных проблем в данной области.

На основе данных исследований формируется перечень приоритетных направлений развития НТП. Далее производится отбор критически важных технологий и уточнение приоритетных направлений развития НТП. Затем формируется перечень госзаказов в области НТП, программ международного технического сотрудничества и других госзаказов в области НТП. Перечень приоритетных направлений развития НТП, программ международного научно-технического сотрудничества и госзаказов согласуется, принимается Правительством, рассматривается и утверждается Государственной Думой РФ.

Для каждой программы назначаются руководители, которыми прорабатывается концепция программы. Далее формируются экспертные комиссии для оценки концепций и проведения экспертизы программ. По результатам экспертизы при необходимости осуществляется корректировка концепции программы, в том числе предложений по формам государственной поддержки программы, включая бюджетную заявку.

Бюджетные заявки согласуются в Министерстве образования и науки

èМинистерстве финансов. Министерство финансов готовит проект бюджетного послания Президента и передает его в Правительство. Правительство рассматривает проект бюджетного послания Президента и утверждает бюджет на три года. Далее Государственная Дума рассматривает бюджетное послание и утверждает федеральный бюджет. Правительство и Министерство финансов распределяют бюджетные ассигнования между госзаказчи- ками, в том числе на НТП.

Âрамках каждой программы с учетом выделенного финансирования объявляются и проводятся конкурсы, по результатам которых заключаются государственные контракты. По окончании года руководство проектов

èпрограмм представляют отчеты по результатам и затратам. Министерство образования и науки с привлечением экспертов анали-

зирует результаты работ, сопоставляет с заданиями и формирует предложения по корректировке программ и проектов [66].

Государственный заказ на прикладные научные исследования и разработки формируется и реализуется не только на федеральном уровне, но и региональном.

Рассмотрим механизм действия регионального госзаказа на примере Республики Татарстан. В связи с применением передовых производственных технологий в области нефтедобычи, нефтепереработки, химии,

86

2.2. Анализ возможности использования зарубежного опыта госконтрактов...

автомобиле- и авиастроения, приборостроения и т. д. республика устой- чиво занимает первое место по основным параметрам в округе и входит в число регионов-лидеров в целом по Российской Федерации.

ÂРеспублике Татарстан издано постановление Кабинета министров республики от 23 ноября 2009 г. ¹ 797 «Об утверждении Положения о порядке формирования государственного заказа на прикладные научные исследования и разработки в Республике Татарстан» [110].

Положение регулирует механизм формирования государственного заказа на прикладные научные исследования и разработки в республике по направлениям научных исследований в рамках приоритетных направлений развития экономики республики.

Âгосударственный заказ на прикладные научные исследования и разработки включаются работы, обеспечивающие научное сопровождение приоритетных направлений экономики республики. Данные работы направлены на:

–создание (в том числе путем реализации изобретений и открытий) опытных образцов новой техники, технологий, материалов, приборов и т. п.;

–разработку проектно-конструкторской, нормативной или методиче- ской документации;

–разработку региональных научных, научно-технических и инновационных программ;

–разработку прикладных прогнозных, аналитических, статистических, экологических, маркетинговых, патентных и других исследований.

Формирование государственного заказа на прикладные научные исследования и разработки осуществляет Министерство экономики республики, которое ежегодно до 1 апреля осуществляет сбор проектов исследований

èразработок, включающих техническое задание и примерную смету расходов от учреждений высшего профессионального образования, хозяйствующих субъектов и отраслевых министерств, и формирует предварительный перечень проектов исследований и разработок.

Министерство направляет предварительный перечень проектов исследований и разработок для их рассмотрения на совете по научно-технической

èинновационной политике при Академии наук республики. Этот совет вносит сформированный перечень проектов на рассмотрение расширенного заседания президиума Академии наук республики. Проекты, одобренные решением президиума Академии наук, включаются в информационную базу проектов исследований и разработок.

Министерство экономики республики формирует на соответствующий год перечень проектов, включающий техническое задание и примерную

87

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

смету расходов, и направляет его в Министерство финансов республики для определения объемов финансирования. Государственный заказ на прикладные научные исследования и разработки считается сформированным после включения проектов в информационную базу проектов и определения объемов финансирования в республиканском бюджете на очередной финансовый год. При этом устанавливается, что финансирование проектов из средств хозяйствующего субъекта осуществляется в размере не менее 30–50% от общего объема средств, выделяемых на проведение прикладных научных исследований и разработок.

Следовательно, анализ государственных заказов и международного сотрудничества в области научных исследований в регионе показал, что:

1) в развитии науки страны важную роль играет помощь со стороны государства в виде государственных закупок;

2) в связи с ограниченностью бюджетных средств, выделяемых на на- учные исследований, и в связи с процессами глобализации актуальным является международное сотрудничество в данной сфере, учитывая тот факт, что иностранные инвестиции зачастую считают своеобразным госзаказом.

§ 2.3. Организационные основы управления государственным заказом как механизмом инновационного развития

2.3.1. Этапы формирования и развития системы государственного заказа

При изучении системы государственного заказа возникает необходимость в рассмотрении основных этапов ее формирования и развития. Понимание процесса формирования системы государственного заказа позволит выработать те принципы и то понимание, при которых вся система может быть более упрощенной, управляемой и эффективной.

Условно, с точки зрения управления качеством, можно выделить следующие этапы формирования и исполнения госзаказа: целеполагание, определение задач, выбор форм и методов, формулирование проектов и программ, размещение государственных заказов, мониторинг исполнения и/или приемка товаров, работ и услуг, мониторинг и анализ результатов [165, с. 3].

Условность разделения целей и задач основывается на их соподчиненности.

88

2.3. Основы управления госзаказом как механизмом инновационного развития

Управление качеством на различных этапах формирования и исполнения государственного заказа отличается с точки зрения организационных, правовых и финансовых аспектов.

Последствия качественных или некачественных решений на каждом из этапов различны.

Общие условия достижения надлежащего уровня качества государственного заказа:

–соблюдение принципов научного подхода (компетентность, аналитический и прогнозные методы, полнота исследования, междисциплинарный характер исследований, достаточность и достоверность используемой информации);

–условием качественной реализации всех этапов государственного заказа является наличие не только прогнозных оценок положительных результатов, но также оценки возможных рисков убытков

èущерба;

–следование установленным процедурам принятия решения (законность, компетентность, коллегиальность, зоны ответственности, сроки);

–мониторинг (оптимальность методики, информационная достаточ- ность и достоверность, оценка эффективности этапов размещения

èвыполнения госзаказов);

–учет и контроль (процедуры контроля соблюдения закона ¹ 94-ФЗ (антимонопольный аспект, приемка, информационное обеспечение, системная совместимость этапов размещения и исполнения));

–участие независимой компетентной стороны (эксперт/экспертная организация) (привлечение независимых экспертов на всех стадиях размещения и исполнения госзаказа) [165, с. 4].

Цель — политико-экономическая категория и крайне важная стадия формирования госзаказа с точки зрения последствий. Общество декларирует цели. Цели формулирует элита (органы законодательной и исполнительной власти, научное сообщество, бизнес-элита и общественные организации).

В настоящее время одной из декларируемых целей Российской Федерации является достижение достаточного уровня обороноспособности и высокого уровня конкурентоспособности за счет инновационного развития.

Задачи формулируются исходя из цели, и их решение направлено на ее достижение. При этом необходима разработка стратегических решений.

Цена ошибки на стадиях определения задач также весьма велика и может усугублять ошибки в целеполагании.

89

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

	Таблица 7
	Меры реализации программ и проектов
Категория мер	Основные положения
Организационные	Рассмотрение вопросов взаимодействия частного и государ-
	ственного участия
	Определение государственного участия в проектах и про-
	граммах
	Создание, реорганизация структур, включая рабочие группы,
	комиссии, комитеты
	Назначение ответственных и координирующих органов
	Формулирование проектов и программ и распределение
	функций
Правовые	Анализ действующего законодательства относительно воз-
	можности и эффективности реализации проектов и про-
	грамм данной сферы
	При необходимости, разработка нормативных актов, допол-
	нений и изменений
	Подготовка и принятие федерального закона о бюджете
Финансовые	Определение объемов бюджетного финансирования на реа-
	лизацию проектов и программ
	Рассмотрение вопросов стимулирования проектов и программ
	за счет снижения налогового бремени и другие преференции

Размещение государственного заказа [165, с. 7]: формирование конкретных государственных заказов; создание специализированных организаций, комиссий и рабочих групп и т. п.; формирование лотов; определение критериев качества и технических характеристик; определение порядка приемки товаров, работ и услуг; разработка конкурсной документации и осуществление конкурсных процедур; формирование объемов финансирования, исходя из бюджетных назначений.

Мониторинг исполнения: определение методики, организационное обеспечение, организация информационного обеспечения, установление оптимальных сроков и форм информирования заказчика.

При этом необходимо: осуществление процедуры приемки в соответствии с порядком приемки товаров, работ и услуг; использование независимой экспертизы на различных этапах размещения и исполнения государственного заказа; наличие нормативных документов, регламентирующих создание и функционирование экспертных структур при органах законодательной и исполнительной власти.

90