Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Воздействие государственного заказа на инновационную деятельность в России

1.2. Организация размещения госзаказов в экономически развитых странах

специалистов. Анализ контрактной системы выявил, что столь разветвленная система, напрямую подчиненная высшему государственному руководству страны, обеспечивает достаточно надежную защиту от коррупции в государственном хозяйствовании.

Процесс управления государственными заказами в США представлен на рис. 2.

Ðèñ. 2. Процесс управления государственными заказами на работы, товары и услуги в США

Финансовым гарантом государства по хозяйственным операциям подрядчиков выступает Федеральная резервная система (ФРС). Что касается «авансовых платежей», то законодательство предусматривает для Пентагона,

41

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

НАСА и Министерства энергетики право предоставлять их военным подрядчикам из расчета 6% годовых, что намного ниже нормы обычного банковского процента [170, с. 43].

Среди преимуществ, получаемых фирмами, работающими на государственный рынок, все большее значение приобретает право безвозмездного использования научно-технической информации, которая является собственностью государства или частных лиц. Более того, кроме безвозмездной передачи уже имеющейся информации, компании получают право бесплатного пользования всеми результатами НИОКР, выполненными на государственные средства.

Главный аргумент финансовой поддержки НИОКР со стороны государства состоит в том, что народнохозяйственный эффект от создаваемых новых технологий выше экономических преимуществ, получаемых непосредственно частными фирмами.

Важной составной частью механизма регулирования госзаказов в США является порядок ресурсного обеспечения корпораций-подрядчиков. Закупки материальных ресурсов являются прерогативой исполнителей заказов. В то же время — это объект государственного регулирования. Особое значение имеет практика «системы военных приоритетов и распределения материалов», применяющаяся в США с 1987 г. [170, с. 43].

Данная система используется для регулирования ресурсных потоков в условиях, когда спрос на ресурсы превышает их предложение, а неритмичность и несвоевременность поставок могут существенно ущемить государственные интересы. Система функционирует на основе следующих правил:

–обязательный характер приоритетных госзаказов;

–распространение режима приоритетного снабжения на все звенья технологической цепочки;

–первоочередное выполнение приоритетных госзаказов;

–государственная помощь в решении проблем ресурсного обеспече- ния приоритетных заказов;

–уголовная ответственность за умышленное нарушение правил дан-

ной системы.

Для современного механизма ФКС США характерно сочетание централизованного управления закупочной деятельностью с децентрализацией размещения конкретных заказов. Центральные государственные органы при этом осуществляют выработку единой закупочной политики, определяют долгосрочные направления закупок, перспективные и текущие потребности конкретных ведомств, увязывают их с имеющимися финансовыми

42

1.2. Организация размещения госзаказов в экономически развитых странах

ресурсами, а также разрабатывают основные принципы развития взаимоотношений государственных заказчиков и корпораций-поставщиков. Право решать все вопросы размещения и выполнения конкретных заказов предоставляется отдельным ведомствам, непосредственным потребителям приобретаемой продукции. Эти ведомства разрабатывают свои планы закупок, в соответствии с которыми действуют их закупочные органы.

Формирование заказов государства — детально разработанный и отлаженный многоэтапный процесс. В ходе него государственные закупоч- ные органы и компании, являющиеся потенциальными исполнителями, последовательно определяют предварительные требования к техническим параметрам заказываемой продукции, устанавливают стоимостные ограничения, предельные сроки завершения работ [170, с. 43]. Определяя требования к заказываемой продукции, государственные органы стремятся вовлечь в этот процесс максимально большее число возможных исполнителей заказа, а также различные научно-исследовательские и консультативные фирмы, которым поручается провести независимую (и от заказчика, и от поставщиков) проработку всех наиболее важных вопросов. Участие таких фирм в подготовке госзаказов осуществляется и оплачивается на основе специальных договоров.

Согласованные требования к заказываемой продукции доводятся до сведения всех компаний, которые, по мнению закупочного органа, могут их выполнить. Для этого фирмы должны удовлетворять следующим условиям: быть в состоянии соблюсти сроки поставок (графики работ); иметь необходимое производственное оборудование, технологию, систему финансового и оперативного контроля, научно-технические знания и навыки; иметь успешный опыт выполнения заказов; демонстрировать высокое качество работ; не нарушать этики делового мира. В зависимости от особенностей конкретного заказа ведомства могут предъявлять и дополнительные требования к своим подрядчикам. Для получения необходимой заказчику информации всем потенциальным исполнителям направляются «запросы на информацию». Их списки составляются и регулярно пересматриваются всеми государственными закупочными органами с учетом прошлого опыта выполнения госзаказов и ситуации на коммерческом рынке. Сведения о надежности фирм фиксируются в специальной информационной системе.

Часто, кроме рассылки «запросов на информацию», заказчик организует специальные конференции с приглашением предполагаемых претендентов. Цель конференций — выявление всех желающих получить заказ; разъяснение сложных требований, предъявляемых к техническим параметрам

43

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

изделий; получение предварительных предложений от претендентов о подготавливаемом контракте.

Основным печатным органом для информирования деловых кругов

îпланируемых государственных закупках служит ежедневное издание «Commerce business daily». Но не только в нем публикуются сообщения

îзаказах, выполнение которых затрагивает интересы государственной безопасности. Часто государственные закупочные органы распространяют информацию о будущих госзаказах через промышленные ассоциации (ассоциации электронной, аэрокосмической промышленности и др.).

Основными способами размещения госзаказов в США являются следующие:

1)«открытые торги»;

2)«прямые переговоры» заказчика с претендентами.

«Открытые торги» предполагают выдачу контракта на основе сопоставления только стоимостных аспектов конкурирующих предложений без их дополнительного обсуждения сторонами. Заказчик подготавливает «приглашение к участию в торгах» и рассылает их претендентам на получение заказа. В приглашения должны быть включены все документы, необходимые для подготовки претендентами обоснованных предложений.

Определяя сроки, в течение которых претенденты должны подготовить свои предложения, заказчик обязан учитывать: срочность и важность заказа; сложность предъявляемых требований; ожидаемый уровень развития кооперационных связей; географическое размещение претендента.

В США претенденты должны получить приглашения не позднее, чем за 30 дней до открытия торгов (на заказы по НИОКР — не позднее, чем за 45 дней) [170, с. 43].

Предложения должны точно соответствовать требованиям к заказываемой продукции, которые содержатся в приглашениях. Считается, что это ставит всех претендентов в равное положение и дает возможность заказчику использовать при выборе подрядчика один критерий — предлагаемую цену продукции (или оценки предстоящих затрат). Предложения поступают в закрытом (запечатанном) виде. Объявляя открытие торгов, специальный уполномоченный закупочного органа вскрывает пакеты и оглашает их содержание (за исключением тех случаев, когда заказ является секретным).

Далее, предложения изучаются на предмет их соответствия требованиям, зафиксированным в «приглашениях к участию в торгах». Изучение ведется сотрудниками закупочного органа нередко с привлечением специальных консультативных фирм. Из предложений, прошедших такую

44

1.2. Организация размещения госзаказов в экономически развитых странах

проверку, выбирается то, в котором фигурирует минимальная закупоч- ная цена продукции (или минимальные планируемые издержки производства).

Разновидностью «открытых торгов» является метод «двухэтапных торгов». Применяется данный метод в тех случаях, когда заказчик еще не располагает детальной спецификацией закупаемой продукции, но уже сформулировал однозначные критерии для сравнения технических предложений. На первом этапе оцениваются и, в случае надобности, обсуждаются только технические предложения претендентов. Вопросы цены покупки не рассматриваются. Задача данного этапа — обеспечить разработку необходимых технических требований к заказываемой продукции, определить преемственность для заказчика предлагаемых ему товаров (услуг). Интересно, что в понятие «техническое предложение» вкладывается широкий смысл — это не только технические характеристики продукции, но и различные технические подходы, специальные производственные процессы, методы и оборудование для испытания изделий.

На втором этапе те претенденты, чьи предложения признаны удовлетворительными на первом, подготавливают и предлагают свои стоимостные оценки. Эти оценки сопоставляются заказчиком так же как при реализации «открытых торгов».

«Прямые переговоры» предполагают размещение заказов на основе рассмотрения и всестороннего обсуждения предложений одного или нескольких претендентов. Основным способом информирования потенциальных исполнителей о требованиях к заказываемой продукции являются «заявки на предложения», которые рассылаются аналогично «приглашениям на торги».

Заказчик подготавливает и рассылает заявки, получает предложения претендентов, оценивает их, и затем организует их двухстороннее обсуждение с целью выработки взаимоприемлемых условий выполнения заказа. Стороны должны согласовать не менее четырех основных показателей по заказу: закупочную цену, норму прибыли, количественные и качественные показатели продукции, сроки и условия поставок.

Заказчик, как правило, дает возможность претендентам пересмотреть свои предложения, уточнить их с учетом информации, полученной в ходе переговоров. Однако, как указывается в «Своде государственного регулирования», заказчик не имеет права предпринимать шаги, способствующие выравниванию технических предложений претендентов. Сведения, содержащиеся в предложениях, и названия фирм, которые их прислали, не подлежат оглашению.

45

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

Запрещается также использовать на переговорах аукционы, то есть сообщать претендентам минимальный уровень цен, указанный в предложениях. Представляется, что данный порядок способствует повышению обоснованности технических предложений и стоимостных оценок.

Оценка предложений заказчиком, переговоры с претендентами и выбор подрядчика осуществляется в четыре этапа. На первом этапе заказчик анализирует только предложения технического характера, а также возможные сроки выполнения заказа. На втором — стоимостные предложения претендентов. На третьем этапе заказчик осуществляет всестороннюю оценку предложений и подготавливает список претендентов в соответствии с привлекательностью предложений для заказчика. Наконец, на четвертом этапе заказчик ведет переговоры с претендентом, занимающим первое место в этом списке. В ходе переговоров идет поиск компромиссов по основным показателям заказа, указанным выше. Если компромисс не найден, то заказчик прерывает переговоры и начинает их с претендентом, занявшим второе место в списке и т. д.

Âрезультате использования «прямых переговоров» выбирается подряд- чик, который превосходит остальных претендентов по целому ряду показателей. В целом данный способ размещения государственных заказов более активно воздействует на эффективность хозяйствования корпорации, чем способ «открытых торгов». Он позволяет заказчикам осуществлять контроль выполнения контрактов и прямое регулирование процесса производства приобретаемой продукции. Вместе с тем он создает основу для злоупотреблений с обеих сторон. Для предприятий-монополистов он дает возможность преднамеренно завышать цены на поставляемую продукцию.

Показательна система контроля подрядчиков. Еще при подготовке контракта заказчик осуществляет комплексную проверку потенциальных исполнителей. Помимо этого, заказчик осуществляет регулярные проверки подрядчика в процессе выполнения заказа. Их цель — установить, насколько эффективно и целесообразно подрядчик расходует государственные средства.

Âпериод между проверками контроль выполнения заказа осуществляется уполномоченными по административному контролю.

Большое значение для успешного выполнения государственных заказов имеют формы кооперационных связей подрядчиков. Выбор формы обычно осуществляется государственным заказчиком с учетом сложности, масштаба, срочности заказа, а также предложений претендентов.

Наиболее распространенной формой кооперационных связей является система «генеральный подрядчик — субподрядчики» (prime-subcontractor system). Центральное место в ней принадлежит генподрядчику, с которым

46

1.2. Организация размещения госзаказов в экономически развитых странах

заключается основной контракт и который несет финансовую ответственность за выполнение всех работ и за поставку заказчику продукции, отвечающей всем требованиям заказа. Генподрядчику предоставляется право решать, какие работы он выполняет сам, а какие передает субподрядчикам. Он самостоятельно размещает субподряды, ведет по ним финансовые расчеты на основе соответствующих договоров, а также осуществляет контроль и регулирование деятельности субподрядчиков. Субподрядчик, в свою очередь, имеет право передать часть своих работ субподрядчикам второго порядка и т. п.

Законодательство предусматривает обязательную передачу субподряд- чикам до 50% от общей стоимости заказов свыше 500 тыс. долл. на строительство, промышленное оборудование, военную технику и НИОКР (в ряде случаев при стоимости заказов свыше 100 тыс. долл.) [170, с. 43].

Часто подряды выдаются двум и более исполнителям, каждому свой участок работ. Исполнители размещают свои субподряды, контролируют и оплачивают их.

Широкое применение имеет также «групповая форма» выполнения заказа. В ее рамках две и более корпорации образуют партнерство (товарищество) или совместное предприятие, которое в дальнейшем действует как единый подрядчик. Причем часто корпорации-учредители объявляют, что доступ к ним открыт и для других. В США считается, что эта форма хозяйственных связей особенно эффективна при выполнении сложных, масштабных заказов на проведение исследований и разработок.

Государственные заказы реализуются на контрактной (договорной) основе. Федеральный контракт является документом, посредством которого государство регламентирует экономико-правовые, организационнотехнические, а в последнее время и социальные взаимоотношения между ведомством-заказчиком и фирмой-поставщиком.

Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны [170, с. 43].

Законодательство США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по госзакупкам. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за поддержание информационного ресурса, — сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы

47

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Центр данных по федеральным закупкам регулярно издает руководство по представлению этих данных.

Сегодня каждое федеральное ведомство США обязано формировать

èподдерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов и унифицированные форматы данных. В дополнение к представленному перечню ведомства должны иметь в электронном виде данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму 5 млн долл. и более.

Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений по 400–500 тыс. контрактов единичной стоимостью более 25 тыс. долл.

è17 млн контрактов малой единичной стоимостью, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами (на общую сумму порядка 200 млрд долл.). Центральная информационная система федеральных закупок является источником консолидированной информации о госзакупках [170, с. 43].

Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов Президенту, Конгрессу и бюджетному управлению США, а также предоставляются федеральным ведомствам, деловым кругам и общественности.

Ñучетом этих сведений Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет. На платной основе предоставляются от- четы, составленные по индивидуальным запросам любых потребителей. При необходимости специалист Центральной информационной системы поможет клиенту в разработке требуемой структуры отчета. Срок подготовки документа — 5–7 рабочих дней. Стоимость специального поиска в основном банке данных по одному году составляет приблизительно 400 долл., сведения по каждому дополнительному году – еще 100 долл. [170, с. 43].

Специальные отчеты, списки и рассылки передаются как в бумажном виде, так и на магнитном носителе. При составлении специального запроса требуется указать следующие данные:

–период времени, по которому необходимо провести исследования (финансовый год в США исчисляется с 1 октября по 30 сентября);

–данные, которые клиенту нужно получить в отчете (например, название исполнителя контракта, номер и тип контракта, сумма в долларах и др.);

48

1.2.Организация размещения госзаказов в экономически развитых странах

–структура, по которой клиент желает получить информацию (например, с разбивкой по годам, ведомствам, названиям исполнителей, комбинированные варианты).

Цель внедрения электронных торгов при осуществлении федеральных закупок США — автоматизация рутинных процессов, а также сокращение сроков проведения операций.

Важными условиями применения электронных торгов являются: развитое законодательство в сфере регулирования использования интернеттехнологий, а также наличие базовых стандартов безопасности для компьютерных сетей.

Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов: публичности процесса закупок продукции для государственных (федеральных) нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале. Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернете [170, с. 43].

Основные преимущества и недостатки информационной системы федеральных закупок в США представлены в табл. 3.

Таблица 3

Основные достоинства и недостатки информационной системы федеральных закупок в США

Высокая оперативность и точность предоставления Конгрессу, администрации президента, федеральным ведомствам и частному сектору данных о положении в области контрактов на

Достоинства закупки для государственных нужд

Позволяет получить сведения по федеральным закупкам в различных интересующих пользователя разрезах: по годам, ведомствам, контракторам и т. п.

Неполное предоставление данных отдельными федеральными ведомствами

Недостаточная активность использования информационных Недостатки ресурсов как со стороны правительственных ведомств, так и со

стороны населения

Недостаточная информационная совместимость между звеньями системы и др.

49

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

Для государственного рынка товаров и услуг в США характерны следующие особенности:

–наличие непосредственного государственного хозяйствования или государственной предпринимательской деятельности, определяемой

âправовом порядке;

–регулирование государственного потребления и функционирование федеральной контрактной системы не Гражданским кодексом (как

âРоссии), а особым разделом права — федеральным контрактным правом;

–сложная и детально прописанная организация государственного рынка, наличие на нем четкой специализации и кооперирования производственных процессов, государственное планирование, программирование и контроль;

–одновременно для государственного рынка характерна жесткая конкурентная борьба за федеральные контракты, поскольку масштабность, предсказуемость, гарантированность и выгодность государственного рынка предполагает такую борьбу;

–особая система ценообразования и стимулирования работы на государственную казну. В этой связи правительственные органы рассматривают федеральный контракт как особый экономико-правовой инструмент, стимулирующий конкуренцию на этом рынке среди корпораций-поставщиков;

–наличие разнообразных систем финансирования федерального контракта, включая использования его как инструмента залога. Федеральный контракт на товары, услуги и НИОКР, как это особо предусмотрено государственным регулированием, является инструментом залога в коммерческих банках США, причем центральный банк Америки — Федеральная резервная система — его гарантом. Правление Федеральной резервной системы периодически устанавливает для всех федеральных ведомств США, на территории всей страны, «Перечень уполномоченных коммерческих банков» — кредиторов корпораций подрядчиков под гарантию ФРС [155, с. 5].

Таким образом, изучение организации публичных заказов в США дает возможность сделать следующие выводы:

–США имеют значительный опыт госзакупок и детально разработанную нормативно-правовую базу в данной сфере;

–Федеральная контрактная система является основным механизмом,

через который осуществляется подготовка, размещение, оплата и контроль выполнения госзаказов.

50