Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Воздействие государственного заказа на инновационную деятельность в России

3.1. Теоритико-методологические подходы к оценке влияния госзаказа...

Во втором варианте объем затрат используется для поддержки значи- тельного количества как крупных, так и средних предприятий (всего таких предприятий, по нашим оценкам, 1,26 млн). В данном случае, на уровне 5 крупных либо средних предприятий, в случае первой модели, затраты на одно предприятие в 1000 раз ниже, нежели в третьей модели (4,12 млн руб.). Совокупный результат также значительно ниже, чем в третьей модели. Здесь он составляет 642,2 млрд руб. (первая модель) по сравнению с 7411,0 млрд руб. (вторая модель).

Третий вариант является комбинированным. Осуществляется поддержка 20 крупнейших и 500 средних предприятий. Затраты государства в первой модели составляют 127,4 млрд руб. В расчетах по третьей модели они составили 11 млрд руб. Совокупный результат в первой модели такой же как в расчетах по третьей модели, и составляет 178,0 млрд руб. Это объясняется тем, что в данном случае одинаковой является результативность вложений и количество предприятий. В расчетах по третьей модели результат на 1 руб. вложений со стороны государства в 11,5 раза выше.

Таким образом, продемонстрирована возможность использования разных способов стимулирования вложений во внедрение инноваций. Как показали расчеты по моделям, массовое вложение инвестиций в процесс внедрения инноваций возможно при использовании метода субсидирования процентной ставки. Это приводит к улучшению инвестиционного климата. На основе данных выявлено, что субсидирование процентной ставки за кредиты, с использованием 450 млрд руб. государственных вложений, позволяет вовлечь в процесс государственно-частного партнерства до 1 трлн руб. В результате удается получить совокупный эффект от вложений до 7 трлн руб., что сопоставимо с объемом Федерального бюджета.

Данный инструментарий особенно ярко может продемонстрировать свою эффективность в условиях кризиса в силу гибкой настройки — поддержки значительного количества вариантов государственно-частного партнерства. Это позволяет варьировать применяемые методы в зависимости от динамики экономической конъюнктуры.

На наш взгляд, с целью совершенствования механизма ГЧП в сфере высоких технологий необходимо реализовать следующий комплекс мероприятий:

1. Разработка государственной системы поощрения предпринимателей за использование в производстве новейших достижений в науке и технике. Это налоговые льготы, специальные кредиты, лизинг новейших видов машин и оборудования под государственные гарантии и целевое финансирование особо важных и перспективных проектов, особенно в сфере высоких

131

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

технологий, безвозмездная передача или предоставление на льготных условиях государственного имущества или земли.

2.Формирование инновационных кластеров — комплексов связанных между собой промышленных фирм, лабораторий, органов государственного управления, коммерческих организаций типа территориальных технопарков.

3.Создание специализированных государственных учреждений, регулирующих использование ГЧП на федеральном и региональном уровнях. Подобные организации могут выполнять как координирующую, так и регулирующую функции, обеспечивать необходимую политическую поддержку проектов, что является чрезвычайно важным фактором в условиях России.

4.Реализацию широкого спектра мер демонополизации российской экономики, способствующих повышению мотивации конкурирующих предприятий к инновационному производству. Например, ужесточение контроля соблюдения нормативов по расходам на капитальный ремонт

èна эксплуатацию используемого оборудования. Искусственно завышая издержки на производство, монополия снижает налогооблагаемую базу по налогу на прибыль и уходит от налогообложения. Если же разрешить гасить задолженность по налогу вложениями в инновационные проекты, направленные на повышение надежности эксплуатации оборудования, ресурсо- и энергосбережение, это позволит стимулировать расширение предложений на инновационных рынках.

5.Формированиеединогоиметодологическиобоснованногомеханизма рассмотрения и отбора инновационных проектов с учетом их соответствия государственным приоритетам и утвержденному графику финансирования. Создание такого механизма будет способствовать более четкому разграни- чению сферы ответственности между производителями инноваций и их проводниками в сфере общественного производства, повышению качества

èзрелости инновационного проекта.

Таким образом, несмотря на очевидные преимущества, которые обретает проект на основе консолидации интересов между корпоративным и государственным секторами, реализовать такую форму непросто в силу серьезных различий в ожиданиях между сторонами партнерства. Примеча- тельно, что, несмотря на огромные средства, вкладываемые государством в приоритетные инновационные проекты, отдача от этих вложений остается недостаточной.

132

3.2. Направления развития госзаказа как механизма инновационного развития

§ 3.2. Направления развития государственного заказа в качестве механизма инновационного развития

3.2.1. Государственный заказ на НИР и ОКР на отраслевом уровне

Государственное финансирование прикладных исследований и особенно разработок, которые в основном осуществляются в промышленных фирмах, может быть в форме государственного заказа. Государственный заказ на НИОКР часто бывает первой фазой контракта, гарантирующего государственные закупки наукоемкой продукции фирмы. На результаты НИОКР, выполненные в фирмах по государственным заказам, иногда сохраняется исключительная собственность государства (особенно это касается оборонных проектов). Но часто права собственности на научный продукт могут быть разделены между государством и фирмой-исполнителем, особенно если фирма участвовала в долевом финансировании таких исследований. Кроме того, промышленным фирмам, работающим по государственным заказам, могут бесплатно (в порядке трансферта) передать разработанные в государственных лабораториях технологии двойного (гражданского и военного) применения.

Перед государством на рынке государственных заказов и закупок стоят особые задачи. Пытаясь компенсировать «провалы» рынка в реализации научной и наукоемкой продукции, государству как единственному покупателю вместе с тем важно не допустить «провалов» государства, исследуемых теорией общественного выбора. Для этого необходимо, чтобы контракты заключались не путем административных переговоров, что облегчает выбор проекта в интересах тех или иных коррумпированных чиновников, а на основе открытых конкурентных торгов. Очень важна их правильная организация. Антимонопольные органы нередко фиксируют, что отношения на рынке государственных заказов и закупок между фирмами — участниками торгов носят квазиконкурентный характер, нередко они вступают в сговор о ценах.

Большую роль играет независимая, грамотно проведенная экспертиза предложений разных фирм при покупке наукоемкой продукции, отборе научных проектов. Оценка эффективности государственной научно-технологической политики не только подчинена оптимальному распределению ресурсов государственного бюджета, но и выдвигает такие задачи, как полезность государственных действий для общества в целом [53].

133

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

При выборе экономико-юридических, организационно-техничес- ких и информационно-алгоритмических решений необходимо учитывать следующие особенности НИОКР как объекта государственных закупок.

Специфичность закупок НИОКР, прежде всего, заключается в том, что предметом заключаемого госконтракта в этом случае выступают работы, в результате которых должен быть создан интеллектуальный уникальный продукт (новые знания и/или их материальное выражение в форме отчетов, технической и конструкторско-технологической документации, опытных образцов новой техники). Поскольку точно заранее описать результаты работ принципиально невозможно, при размещении заказа на проведение НИР (а иногда — и ОКР) заказчик фактически оплачивает время, затра- чиваемое научным коллективом определенной квалификации на решение поставленной задачи. При этом результаты работ имеют достаточно слабую зависимость от размеров финансирования: существует как возможность решить задачу при относительно малых затратах, так и не получить решения поставленной задачи при крупных затратах. Поэтому обычно фактически стоимость НИОКР определяется исходя из утверждаемых заказчиком затрат на оборудование, материалы и т. п. и повременной оплаты труда на- учных коллективов [135].

Исходя из этого, финансирование НИОКР обычно осуществляется не от потребностей, а от финансовых возможностей. Фактически решается задача распределения фиксированного фонда затрат на НИОКР на планируемый период среди определенной группы наиболее перспективных направлений исследований и разработок. При этом формирование самого перечня наиболее перспективных НИОКР на базе текущих и перспективных потребностей экономики и инициативных предложений научных и производственных организаций является самостоятельной проблемой, требующей поиска эффективных решений.

Закон ¹ 94-ФЗ ориентирован преимущественным образом на экономию бюджетных средств в их чисто бухгалтерском представлении. Из этого концептуального недостатка вытекает и большинство его процессуальных недостатков, в частности отсутствие учета особенностей отдельных групп товаров, работ, услуг при размещении государственных заказов. Законом ¹ 94-ФЗ устанавливаются одинаковые правила и процедуры размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг массового производства, для которых существует функционирующий рынок, и размещения заказов на выполнение работ и оказание услуг, для которых функционирующий рынок отсутствует, а также на разработку,

134

3.2. Направления развития госзаказа как механизма инновационного развития

производство и поставку сложной техники или технических систем, выполнение НИОКР [154, с. 11].

Природа НИОКР предполагает многоэтапность проведения работ. НИР является начальным этапом комплекса работ по созданию, освоению и внедрению новой техники, которая проводится с целью получения методами научного исследования [135]: обоснованных исходных данных для разработки ТЗ на новую и модернизированную продукцию и выявления наиболее эффективных решений для использования их в процессе проведения опытно-конструкторских работ (ОКР) или опытно-технологических работ (ОТР); образцов новых веществ, материалов и т. п. и осуществление их всесторонней проверки перед проведением ОТР.

Âпрактике закупок НИОКР данная этапность находит свое отражение

âпоследовательном проведении:

–поисковых НИР — исследований, ориентированных на создание на базе полученных знаний фундаментального характера в области физических и химических наук, наук о жизни и о Земле, биотехнологии, а также в области информатики принципиально новых классов технологий, материалов и систем машин, причем поисковые НИР должны заканчиваться экспериментальным подтверждением возможности создания указанной продукции;

–прикладных НИОКР — исследований, ориентированных на созда-

ние (на базе знаний, полученных по результатам проведения поисковых НИР) опытного образца новой продукции с комплектом конструкторской документации, на изготовление опытной партии или опытно-экспериментальной технологической линии (установки) или на разработку нового программного продукта.

Результаты проведенных НИОКР находят свою реализацию в инновационных проектах — комплексах взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления мероприятий, обеспечивающих на базе ранее созданных научно-технических достижений (выполненных прикладных НИОКР) эффективное освоение производства новых видов продукции (технологий) [135].

Данные этапы сами могут иметь сложную структуру, то есть состоять из подэтапов. Важно отметить, что поскольку главные результаты НИР (а иногда — и ОКР) обычно носят нематериальный характер (прежде всего это новые знания), они, в большинстве случаев, медленно теряют свою ценность, и перспективные результаты могут быть развиты далее путем дальнейшего финансирования исследований и разработок после завершения каждого подэтапа работы.

135

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

Указанное обстоятельство определяет возможность поэтапного проведения работ при постоянном контроле заказчика за перспективами получе- ния требуемых результатов.

Поскольку главные результаты НИОКР обычно носят нематериальный характер (прежде всего это новые знания), они могут тиражироваться практически без дополнительных издержек на само тиражирование.

По условиям государственных контрактов на НИОКР, права на коммер- ческое использование результатов НИОКР (при безусловном соблюдении авторских прав разработчиков), как правило, принадлежат заказчику [135].

Указанные обстоятельства предоставляют заказчику дополнительные возможности передавать полученные на разных этапах работ результаты от одних групп исполнителей другим группам.

При проведении закупок простой продукции (прежде всего — товаров, не носящих инновационного характера) традиционными и вполне оправданными являются рекомендации формулировать требования к закупаемой продукции в терминах объективных (желательно измеримых) технических характеристик. Но любые технические характеристики несут на себе отпечаток конкретных технических решений и ограничивают возможности участников конкурса предлагать новые (а тем более революционные) научно-технические предложения. В таких случаях конкурсные предложения продукции с безусловно полезными, но ранее неизвестными потребительскими свойствами будут отклонены, как несоответствующие формальным техническим требованиям конкурсной документации [135].

Закон ¹ 94-ФЗ не предусматривает проведение двухэтапного конкурса, доказавшего во всем мире свою эффективность при размещении заказов на сложную продукцию и НИОКР, когда конкурсная документация в силу объективных причин не может быть достаточно конкретной. Одноэтапный конкурс для размещения заказов на сложную продукцию не приспособлен, возникают ситуации, когда при балльной системе оценки заявок низкая цена заявки оказывается более весомым фактором, нежели ее техническая состоятельность. Совокупность этих частных причин вытекает из общей необходимости формирования соответствующего рынка товаров, услуг и НИОКР и сопутствующей ему ФКС.

Основная особенность сложных товаров, услуг, работ, включая НИОКР, которую необходимо учитывать при размещении заказов и которая должна найти отражение в контракте, состоит в вероятностном характере полу- чения конечного результата с заранее заданными характеристиками. При этом необходимо и взаимовыгодное решение вопроса о распределении между государством и исполнителем прав на объекты интеллектуальной

136

3.2. Направления развития госзаказа как механизма инновационного развития

собственности (ОИС), полученные в процессе реализации заказа. Пере- численные особенности размещения сложных заказов, включая заказы на НИОКР, в настоящее время законодательством не учитываются. Эти же проблемы возникли и в еще большей степени усугубились при планировании разработки и реализации так называемых мегапроектов (важнейших инновационных проектов, или ВИПов) [154, с. 12].

В практике закупок НИОКР, государственные заказчики, как правило, сталкиваются с ситуацией, когда они принципиально не могут точно и формально описать в конкурсной документации требования к закупаемой продукции (прежде всего из-за многовариантности реализации потребностей заказчика). Более того, при закупках НИОКР самой целью конкурса является именно поиск инновационных организационно-технических изобретений и «ноу-хау» и т. п., находящихся на самом острие современного состояния научно-технического прогресса.

При конкурсных закупках НИОКР отклонение по формальным основаниям инновационных конкурсных предложений (то есть предложений с непредсказуемыми, неожидаемыми заказчиком потребительскими или иными характеристиками) недопустимо. Поэтому при формулировании требований к результатам НИОКР государственные заказчики должны использовать наиболее обобщенные требования к закупаемой продукции, отражающие необходимые или желательные потребительские свойства, но никак не технические параметры каких-либо конкретных технических решений (т. е. решений, уже известных государственному заказчику) [135].

При определении победителей конкурсов должна оцениваться степень соответствия конкурсных предложений требованиям конкурсной документации. А поскольку, как было отмечено выше, описание требований к закупаемой продукции при закупках НИОКР осуществляется в наиболее общих терминах потребительских свойств научно-технической продукции, государственные заказчики для оценки конкурсных предложений участников конкурсов при подведении их итогов вынуждены использовать критерии оценки, также носящие неконкретный, трудноформализуемый характер.

Для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, конкурсная комиссия должна оценивать и сопоставлять такие заявки по цене контракта и иным критериям, указанным в конкурсной документации. При этом критериями оценки заявок на участие в конкурсе, помимо цены контракта, могут быть:

1) функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара: качество работ, услуг и (или)

137

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг;

2)расходы на эксплуатацию товара;

3)расходы на техническое обслуживание товара;

4)сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;

5)срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг;

6)объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг. Конкурсная комиссия при оценке и сопоставлении заявок на участие

âконкурсе вправе оценивать деловую репутацию участника конкурса, наличие у участника конкурса опыта выполнения работ, оказания услуг, нали- чие у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых ресурсов и иные показатели, необходимые для выполнения работ, оказания услуг, являющихся предметом контракта, в том числе квалификацию работников участника конкурса, в случае, если это установлено содержащимся в конкурсной документации порядком оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе [130].

Важно отметить, что при закупках НИОКР можно выделить две стадии закупочных процедур, на которых имеется необходимость проведения экспертизы (то есть когда происходит оценка, сравнение и селекция (сокращение числа), либо альтернативный выбор наилучшего из нескольких вариантов) [135]:

–при формировании плана закупок (то есть выбора для включения

âтематический план закупок НИОКР наиболее приоритетных направлений исследований исходя из потребностей экономики страны и инициативных предложений научных и производственных организаций);

–при подведении итогов конкурса по конкретной НИОКР, внесенной

âтематический план закупок.

Исходя из значимости НИОКР для обеспечения динамичного развития экономики страны, закупки НИОКР часто характеризуются значительными убытками от возможного неисполнения или ненадлежащего исполнения заключаемого государственного контракта. При этом под убытками в данном случае имеется в виду не столько реальный ущерб от напрасно потраченных государственных финансовых средств, сколько упущенная выгода для экономики. Однако одной из причин ненадлежащего исполнения государственного контракта может являться недостаточная квалификация и добросовестность исполнителя работ, что должно рассматриваться как принятие государственным заказчиком неправильного решения при определении победителя конкурса.

138

3.2. Направления развития госзаказа как механизма инновационного развития

При закупках НИОКР заказчик обычно сталкивается в конкурсных заявках с разного рода «обещаниями» получить требуемый результат за определенную плату. Однако такие «обещания», например, что касается запрашиваемой участником конкурса цены, при закупках НИОКР она часто просто несопоставима с получаемыми результатами. Ведь относительно небольшое увеличение оплаты труда высококвалифицированных специалистов может принести многократно больший результат, чем более дешевый вариант закупок НИОКР, когда привлекаются менее квалифицированные специалисты. В силу этого в процессе торгов участники в большинстве слу- чаев могут представить в качестве доказательства своей способности надлежащим образом выполнить контракт только свою деловую репутацию и опыт проведения аналогичных работ [135].

При закупке НИОКР существенно большее значение имеет соблюдение авторских прав участников конкурса, а также законных прав на сохранение коммерческой тайны, что накладывает дополнительные ограничения на отбор исполнителей работ и дополнительные требования к техническому обеспечению конфиденциальности в рамках электронных процедур закупок как возможного канала несанкционированной утечки и искажения информации.

Принимая в расчет, что 4% от годовой выручки являются средним показателем затрат на НИОКР по глобальным производителям, предполагается, что суммарные годовые затраты на НИОКР в России должны составлять не менее 44–53 млрд руб. в год [177].

Таким образом, объемы государственного заказа на НИР и ОКР на отраслевом уровне зависят от развития той или иной отрасли и ее значимости для национальной экономики.

3.2.2. Государственный заказ на НИР и ОКР на региональном уровне для территориальных инновационных кластеров

При всем многообразии задач и функций государства в части формирования инновационной экономики главной задачей в этом процессе должно являться формирование трудовых ресурсов, способных работать в этой экономике, воспринимать, генерировать, осваивать и эффективно продвигать инновации на рынок.

Федеральным и региональным органам исполнительной власти уместно предоставлять права по осуществлению и распоряжению результатами хозяйственной деятельности, направленной на получение конечных

139

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

научно-технологических результатов, удовлетворение потребностей рынка, при одновременном расширении ответственности за итоги этой деятельности. Это, в частности, относится к ведению оперативного хозяйственного оборота результатов интеллектуальной деятельности, полученных за счет средств федерального бюджета [92].

За государством должны быть закреплены исключительные права только на результаты научно-технологической деятельности, которые оно будет доводить до промышленного применения и реализации. Прежде всего это касается научно-технической деятельности в интересах обороны и национальной безопасности. В иных случаях именно организации, разрабатывающие наукоемкую продукцию, должны обладать правами на результаты своей научно-технологической деятельности. Только таким образом мы сможем активизировать инновационную деятельность предприятий и защитить научно-технологический потенциал России.

Федеральный орган исполнительной власти, координирующий развитие научно-технологической сферы России, должен иметь полномочия на проведение обследований деятельности научных организаций, заказа исследований, выявляющих проблемы развития науки и технологий, создание консультационных органов для принятия решений. Научные работы фундаментального характера должны координироваться Российской академией наук [92].

Основными рычагами государственного регулирования научно-техно- логической сферы должны стать государственный бюджет и государственный заказ на НИОКР, наукоемкую продукцию и услуги, реализуемые в рамках государственного контракта. При этом как в первом, так и во втором случае должен предусматриваться строгий государственный контроль эффективности и целевого характера расходования средств, а также обязательное подключение структур малого бизнеса к обеспечению потребностей государства.

Описанная в общих чертах модель развития отечественной научнотехнической сферы должна быть разъяснена и принята обществом, закреплена законодательным путем.

Всевозможное содействие национальной инновационной деятельности должно быть вменено в обязанность всем служащим государственных органов исполнительной власти (именно так было сделано в США в 1986 г.), быть приоритетным направлением деятельности научно-инновационной комиссии при Правительстве РФ. Реализация инновационно-технологической модели потребует принятия детальной государственной программы

140