Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Воздействие государственного заказа на инновационную деятельность в России

2.1.Цели и задачи научно-инновационного развития России

–на развитии ограниченного числа «технологических коридоров»,

âрамках которых конкурентоспособность отдельных выбранных секторов российской экономики достигается преимущественно за счет технологий отечественной разработки [93].

Основные направления развития фундаментальной науки, повышения эффективности сектора исследований и разработок:

–повышение конкурентоспособности сектора исследований и разработок, а также повышение эффективности и результативности государственных расходов на его поддержку и развитие;

–достижения научно-технологических прорывов по одному или нескольким приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники в РФ и/или реализации стратегических программ национальной значимости;

–поддержка развития внутрифирменной корпоративной науки, путем расширения ее доступа к уникальному научному оборудованию в рамках поддерживаемой государством инновационной инфраструктуры;

–государственное содействие развитию инжиниринга и проектной деятельности, в том числе путем поддержки проектов по созданию инжиниринговых центров;

–модернизация кадровой политики российского сектора исследований и разработок;

–содействие расширению и ускорению использования в экономике результатов российских исследований и разработок [176].

Однако, по мнению аналитиков, ответственность за развитие фундаментальной науки, обеспечение эффективности бюджетных расходов должна быть содержательной. Необходимо энергично реализовать принятую Межведомственной комиссией по научной и инновационной политике программу модернизации функций, структуры и механизмов финансирования академического сектора науки. Прежде всего переход от управления затратами к управлению результатами в сфере фундаментальной науки.

Êосновным мероприятиям можно отнести:

–концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях, обеспечи- вающих реализацию конкурентных преимуществ российского сектора исследований и разработок на мировом рынке;

–реформирование научных организаций и повышение их капитализации, реструктуризацию государственного сектора исследований и разработок;

–обеспечение интеграции научного и образовательного потенциалов.

61

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

Основными результатами реализации данных мер станут:

–увеличение доли внебюджетных средств во внутренних затратах на исследования и разработки;

–укрепление престижа российской науки, включая приток молодых кадров в научную сферу;

–рост бюджетной обеспеченности работников в академическом секторе науки.

ÂСтратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г. (далее — Стратегия), отмечено, что целью ее реализации является формирование сбалансированного сектора исследований и разработок и эффективной инновационной системы, обеспечивающих технологическую модернизацию экономики и повышение ее конкурентоспособности на основе передовых технологий и превращение научного потенциала

âодин из основных ресурсов устойчивого экономического роста [178]. Основная системная проблема заключается в том, что темпы развития

и структура российского сектора исследований и разработок не в полной мере отвечают потребностям системы обеспечения национальной безопасности и растущему спросу со стороны ряда сегментов предпринимательского сектора на передовые технологии; при этом предлагаемые российским сектором исследований и разработок отдельные научные результаты мирового уровня не находят применения в российской экономике ввиду несбалансированности национальной инновационной системы, а также вследствие общей низкой восприимчивости к инновациям российского предпринимательского сектора [178].

Для детализации указанной системной проблемы в Стратегии выделены четыре проблемы следующего уровня.

1. Россия обладает одним из лучших в мире потенциалом в ряде областей фундаментальной науки, однако отсутствуют условия для его расширенного воспроизводства. Это обуславливает высокий риск деградации отечественной фундаментальной науки, утраты престижа России как на- учной державы.

2.Существующие разрывы в инновационном цикле и переходе от фундаментальных исследований через НИОКР к коммерческим технологиям, низкий уровень развития сектора прикладных разработок и неразвитость инновационной инфраструктуры в части коммерциализации передовых технологий приводят к тому, что за рубеж поставляются знания при крайне низком уровне экспорта технологий.

3.В предпринимательском секторе доминируют отсталые технологические уклады, низким остается уровень восприимчивости компаний

62

2.1.Цели и задачи научно-инновационного развития России

êновым технологическим решениям, в значительной части компании инновационная деятельность осуществляется ситуативно. Это предопределяет, при наличии роста инновационной активности предпринимательского сектора, доминирование в его затратах на технологические инновации расходов на новое оборудование при низком спросе на исследования и разработки.

4.В целом ресурсы предпринимательского сектора ориентированы в большей степени на закупку импортного оборудования, при этом предлагаемые сектором исследований и разработок знания в большей степени востребованы за рубежом. Таким образом, капитализация высокого интеллектуального ресурса происходит преимущественно вне пределов России, а значительные средства предпринимательского сектора исключены из процессов воспроизводства отечественного сектора исследований и разработок [178].

В качестве ожидаемых результатов реализации Стратегии названы:

1.Создание сбалансированного, устойчиво развивающегося сектора исследований и разработок, обеспечивающего расширенное воспроизводство знаний, конкурентоспособного на мировом рынке.

2.Создание эффективной инновационной системы, обеспечивающей взаимодействие сектора исследований и разработок с отечественным предпринимательским сектором и встроенной в глобальную инновационную систему.

3.Технологическая модернизация экономики на основе передовых технологий.

4.Создание и расширение «технологических коридоров», обеспечивающих конкурентоспособность отдельных секторов российской экономики на основе передовых технологий отечественной разработки [178].

Паспорт Стратегии представлен в приложении 2 [178].

Целевые показатели реализации Стратегии, а также их обоснования представлены в приложении 3 [178].

Центральное место в системе прямого государственного воздействия на инновационный продукт занимает финансирование НИОКР и инновационных проектов из бюджетных средств. Важно также поддерживать рациональное соотношение при финансировании организаций, осуществляющих НИОКР и инновационную деятельность (базовое финансирование), и при выделении средств на разовые инновационные проекты. Большое значение для создания начального спроса на инновации имеют госзаказы на инновационную продукцию и государственные контракты на выполнение НИОКР (см.: [46, с. 63]).

63

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

Остановимся на этой проблеме подробнее.

По договору на НИР исполнитель обязуется провести научные исследования, обусловленные техническим заданием заказчика. Договор может охватывать как весь цикл проведения исследования, разработки и изготовления образцов, так и некоторые его этапы.

Если другое не предусмотрено законом или договором, риск случайной невозможности исполнения договоров несет заказчик.

Условия договоров на выполнение НИР, НИОКР и НТР должны соответствовать законам и другим правовым актам об исключительных правах.

Выполнение НИР, НИОКР и НТР, предназначенных для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, осуществляются на основе государственного (муниципального) контракта на выполнение подрядных работ для государственных (муниципальных) нужд [28].

Существенными условиями, содержащимися в государственном или муниципальном контракте на выполнение НИР, НИОКР и НТР, без которых он не имеет силы, являются:

1)условия об объеме и стоимости выполняемой работы;

2)условия о сроках начала и окончания работ (начальные и конечные сроки);

3)условия о размере и порядке финансирования и оплаты работ;

4)условия о способах обеспечения исполнения обязательств сторон. Заказчиками по государственным контрактам на выполнение НИР,

НИОКР и НТР могут быть:

1)государственные органы;

2)органы управления государственными внебюджетными фондами;

3)бюджетные учреждения;

4)другие получатели федеральных бюджетных средств и уполномоченные государственные органы власти субъектов РФ;

5)другие получатели бюджетных средств субъектов РФ при размещении заказов на выполнение таких работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Заказчиками по муниципальным контрактам могут быть:

1)органы местного самоуправления;

2)бюджетные учреждения, уполномоченные органами местного самоуправления на размещение заказов на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд;

3)другие получатели бюджетных средств при размещении заказов на выполнение таких работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования [28].

64

2.1. Цели и задачи научно-инновационного развития России

Государственный или муниципальный контракт заключается на основе заказа на выполнение работ для государственных (муниципальных) нужд.

Для государственного Заказчика, разместившего заказ, заключение контракта является обязательным, если другое не установлено законом.

К отношениям исполнителя с третьими лицами применяются правила о генеральном подрядчике и субподрядчике (ст. 706 ГК РФ). Права и обязанности сторон, виды сроков выполнения работ по договорам НИР, НИОКР, НТР представлены в табл. 4 и табл. 5.

			Таблица 4
	Права и обязанности сторон при государственном заказе
Стороны		Права	Обязанности
Исполнитель		Право использовать	1. Соответственно техническому заданию,
		результаты работ,	согласованному с заказчиком, выполнить
		в том числе те,	работы и передать их результаты заказчику
		которые защища-	в предусмотренный договором срок
		ются на законо-	2. Согласовывать с заказчиком необхо-
		дательном уровне,	димость применения охраняемых резуль-
		в пределах	татов интеллектуальной деятельности,
		и согласно условиям,	принадлежащих третьим лицам, и приоб-
		предусмотренным	ретение прав на их использование
		договором	3. Устранять допущенные по его вине не-
			достатки в выполненных работах, которые
			могут повлечь отклонения от технико-
			экономических параметров, предусмо-
			тренных в техническом задании или в до-
			говоре, своими силами и за свой счет
			4. При невозможности получить ожидае-
			мые результаты или при нецелесообраз-
			ности продолжения работы, обязательно
			сообщить заказчику
			5. Гарантированно передавать заказчику
			полученные по договору результаты, ко-
			торые не нарушают исключительных прав
			других лиц
Заказчик		Право использовать	1. Предоставлять исполнителю необходи-
		результаты работ, в	мую для выполнения работы информацию
		том числе те, кото-	2. Принимать и оплатить результаты вы-
		рые защищаются на	полненных работ
		законодательном	Может быть предусмотрена обязанность
		уровне, в пределах	выдать исполнителю техническое задание
		и согласно условиям,	и согласовать с ним программу или тема-
		предусмотренным	тику работ
		договором

65

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

Таблица 5

Виды сроков выполнения работ по договорам НИР, НИОКР, НТР

	Âèä	Особенности
	Начальный срок	Обязательно прописываются в договорах,
	Конечный срок	так как являются существенным условием
	Промежуточные сроки	Указываются в договоре по желанию,
	(сроки завершения отдельных
		согласованию сторон
	этапов)

Подрядчик несет ответственность за нарушение как начального и конечного, так и промежуточных сроков выполнения работы.

Цена является существенным условием договора на НИР, НИОКР, НТР.

Цена включает компенсацию издержек подрядчика и причитающееся ему вознаграждение.

Цена работы может быть установлена путем составления сметы. В слу- чае, когда работа выполняется в соответствии с составленной подрядчиком сметой, то она приобретает силу и становится частью договора подряда с момента подтверждения ее заказчиком.

Цена работы в договоре может быть твердой и приблизительной. При отсутствии других указаний в договоре подряда цена работы считается твердой.

Если в процессе НИР обнаруживается невозможность достижения результатов вследствие обстоятельств, которые не зависят от исполнителя, заказчик должен оплатить стоимость работ, проведенных до выявления невозможности получить результаты [47].

В случае нарушения исполнителем конечного срока выполнения работ, если исполнение вследствие такой просрочки утратило интерес для заказ- чика, он может отказаться от принятия исполнения и требовать возмещения убытков.

Исполнитель, не исполнивший обязательства или исполнивший его не должным образом, несет ответственность при наличии вины перед заказчиком за нарушение договора на выполнение НИР, НИОКР и НТР. Эта ответственность возникает, если исполнитель не докажет, что нарушение произошло не по его вине исполнителя, за исключением случаев, когда законом или договором предусмотрены другие основания ответственности [47].

66

2.1. Цели и задачи научно-инновационного развития России

На сегодняшний день с сожалением можно констатировать, что малое

èсреднее предпринимательство совершенно не ориентировано стать основой национальной инновационной системы. Во-первых, это объясняется тем, что инновации слишком трудоемкое и наукоемкое дело, а российский малый и средний бизнес сегодня ориентирован в основном на торговлю и сферу услуг. Во-вторых, наука и техника в России, в основном, представлены госсектором. Это означает, что пока не будет ч¸ткого госзаказа на создание инновационной продукции в интересах экономики, МСП лишены возможности действовать в макроскопическом масштабе [70].

Очень часто цена входа инновационного продукта на рынок сравнима или даже превышает затраты на создание самого инновационного продукта

èего производство. В контексте решения этой проблемы во всех странах государство старается выступать госзаказчиком.

Пояса малого инновационного предпринимательства должны появляться именно вокруг университетов. При них же надо создавать посевные фонды. Следует отметить, что посевные фонды предназначены для поддержки проектов на ранних стадиях — первичного внедрения разработок и, в отдельных случаях, финансирования НИОКР, необходимых для запуска высокотехнологической продукции в производство.

Нарастить свою мощь, экономическую и политическую, можно только за сч¸т инновационной экономики, потому что там находятся сверхприбыльные производства и так сформированы условия игры в XXI в.

По результатам исследования роли государственного заказа в развитии инновационной политики страны можно выделить следующие основные аспекты этой проблемы:

–переход к рыночным отношениям подорвал финансовое обеспече- ние деятельности учреждений научного и проектного профиля, в которых зарождаются инновации. Государственным финансированием обеспечена незначительная часть научно-исследовательских организаций;

–основными задачами инновационной политики являются: развитие отдельных направлений фундаментальной науки, проведение НИР и ОКР по созданию новой техники для государственных нужд, а также осуществление государственного заказа на инновационную продукцию и поддержка малого и среднего бизнеса;

–госзаказы на инновационные разработки, выполняемые именно малыми и средними компаниями, окажут значительное влияние на развитие инновационной сферы в стране, так как в развитых странах именно эти компании двигают инновации.

67

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

§2.2. Анализ возможности использования зарубежного опыта государственных контрактов для построения системы государственного заказа в России

2.2.1. Установление национального режима закупок товаров и услуг иностранного происхождения

Влияние отдельных организационно-экономических этапов и процедур международных конкурсов за рубежом на российскую практику представляется весьма существенным. Для различных объектов закупки в российской практике возможно применение зарубежного опыта диверсифицированных конкурсных процедур. Так, в ряде зарубежных стран возможен выбор победителя по наименьшей стоимости для типовых услуг, отбор по качеству для сложных заданий, отбор по квалификации для консультационных услуг и т. п. Несмотря на то, что в России теперь большее внимание при процедуре торгов уделяется оценке конкурсных заявок, критерии такой оценки ориентированы пока лишь на закупку стандартной продукции

èстандартизированных работ и услуг.

Âмеждународной практике нередко применяется этап предварительной квалификации, который используется заказчиками большинства стран для подтверждения способности претендента качественно и в срок выполнить заказ, а также зачастую для отсева зарубежных участников. Решающее влияние на этот организационно-экономический этап в российской практике оказала установка ВТО о недискриминации иностранных участников торгов в процессе предквалификации.

Âрезультате, на большинство торгов по государственному размещению заказов иностранные участники допускаются на равных правах с отече- ственными претендентами, что не оставляет никаких преференций для российских участников. В то время как в ряде промышленно развитых стран такие преференции остаются по настоящее время [22, с. 15].

Данная Общая система преференций применяется в таких странах, как США, Японии, а также в странах ЕС. Сущность ее состоит в предоставлении развивающимся странам односторонних уступок по доступу их товаров на рынки развитых стран в форме таможенных преференций. В рамках Общей системы преференций каждая страна имеет свою национальную систему преференций, характеризующуюся рядом особенностей и проблем ее применения [166, с. 8].

Âсравнении с зарубежной практикой, где наряду с основным предложением может подаваться альтернативная заявка, представляющая интерес

68

2.2. Анализ возможности использования зарубежного опыта госконтрактов...

для заказчика, в российской практике альтернативные предложения не используются, что не является лучшим решением. С другой стороны, на сегодняшний день влияние международной практики на российскую конкурсную систему таково, что использование конкурсных методов при закупках государственных и частных организаций стало нормой [22, с. 16].

Таким образом, использование Россией опыта развитых стран и применение его на практике позволит повысить эффективность системы государственных закупок.

Âпоследние годы во многих странах мира расширяются масштабы взаимодействия государства и частного сектора в форме государственно- частного партнерства (ГЧП). В Великобритании в 2000 г. даже создано Партнерство Великобритании (Partnerships UK), специализированная экспертная организация по вопросам государственно-частного партнерства. Партнерство Великобритании имеет исключительную государственную миссию по поддержке и усилению обновления объектов инфраструктуры, оказания высококачественных государственных услуг и эффективного использования государственных активов посредством применения усовершенствованных форм партнерства между государственным и частным секторами в Великобритании и за рубежом.

Âнашей стране в настоящее время разрабатываются амбициозные планы развития с организацией ГЧП. В том числе разрабатываются проекты с иностранным участием. Например, рассматривается вопрос о создании международного консорциума для строительства новой ветки ВолгоДонского канала, протяженностью более 100 км.

Очевидно, что гарантированный государственный заказ можно рассматривать как важную предпосылку обеспечения эффективности проекта на основе ГЧП, а определение его объема — как один из каналов согласования интересов сторон, в том числе иностранных участников проекта.

Национальный режим предусматривает, что при рассмотрении любых конкретных вопросов иностранным гражданам или товарам должен предоставляться режим не менее благоприятный, чем режим, который предоставляется гражданам и товарам данного государства, или, что данное государство не должно осуществлять дискриминацию по признаку гражданства или национального происхождения. Трактовка этого принципа весьма противоречива, в том числе в контексте усилий по переводу экономики России в режим состязательности с мировым рынком [99].

Âсоответствии со ст. 13 Федерального закона ¹ 94-ФЗ, при размещении заказов предусмотрено применение национального режима в отношении государств, в которых установлен такой же режим для российских

69

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

товаров и поставщиков. То есть иностранные товары (работы, услуги) и иностранные поставщики допускаются к закупкам на равных условиях с российскими поставщиками, если иное не установлено международными договорами или другими федеральными законами. Данный режим применяется к товарам, происходящим из иностранного государства или группы иностранных государств, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами, если аналогичный режим установлен иностранным государством или группой иностранных государств в отношении товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами [130].

По данным торговых представительств РФ, работающих в 52 странах мира, в настоящее время в законодательстве зарубежных государств, за исключением Республики Украины и Республики Беларусь, нет прямых запретов на допуск российских поставщиков на национальный рынок [36].

При этом Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. ¹ 308-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 21 июля 2005 г. ¹ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», касающиеся предоставления национального режима иностранным поставщикам. В частности, установлено, что если при размещении государственных заказов товары (работы, услуги) российского происхождения имеют приоритет по отношению к товарам (работам, услугам) иностранного происхождения, то устанавливаются условия допуска данных иностранных товаров (работ, услуг) [130]. Следовательно, в настоящее время законом ¹ 94-ФЗ (с учетом внесенных изменений) при осуществлении государственных закупок предусмотрен ряд ограничений применения национального режима.

Положения отдельных формулировок Федерального закона ¹ 94-ФЗ дают основания задуматься относительно перспектив развития российского механизма проведения конкурсных торгов в свете присоединения России к ВТО. Нам является очевидным, что новые подходы по поводу предоставления национального режима в отношении товаров, происходящих из иностранных государств, уменьшают возможности использования российского рынка конкурсных торгов в качестве инструмента промышленной политики и, в то же время, делают его одним из основных инструментов политики конкурентной. Ключевым является условие «национального режима», который используется, в частности, в современной мировой практике в рамках ВТО и между странами-участницами Соглашения о государственных закупках (Government Procurement Agreement) [22, с. 20].

70