Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Воздействие государственного заказа на инновационную деятельность в России

2.2. Анализ возможности использования зарубежного опыта госконтрактов...

Данное соглашение не является многосторонним, то есть обязательным для всех стран-участниц ВТО. Оно охватывает не только государственные закупки товаров, осуществляемые на центральном государственном уровне выше некоторого порогового значения расходов, но и закупку услуг (в том числе строительных работ), а также закупки, осуществляемые региональными государственными органами и организациями, включая коммунальный сектор. В отношении государственных закупок страны – участницы Соглашения обязаны предоставлять поставщикам любой другой страны- участницы режим «не менее благоприятный», чем для отечественных поставщиков [104, с. 200].

Однако принятие столь серьезного торгового режима должно быть обусловлено не только получением встречных уступок, но и гарантировано достижением экономических выгод от реализации этих уступок. Принятие Россией режима, который соблюдают менее четверти стран-членов ВТО, не является неизбежным и требует оценки выигрыша российских компаний от предоставления встречных уступок.

Следовательно, возможность получить право защищать отдельные отрасли своей экономики полностью зависит от переговорной силы страны – участницы соглашения. Очевидно и то, что уровень переговорной силы государства, как правило, прямо зависит от степени конкурентоспособности его отраслей, что, фактически, исключает возможность равнозначного уча- стия в торгах на рынках развитых стран, хорошо защищенных техническими барьерами спецификаций.

Анализ практики госзакупок в России, а также оценка последствий взаимного предоставления национального режима доступа показывают, что российские предприятия могут скорее понести потери, нежели полу- чить выгоду. При конкурсных закупках за рубежом заказчики учитывают национальные стандарты, а госзаказчики — необходимость стимулирования роста отечественного промышленного производства, даже за счет сокращения выигрышей в других странах. Поэтому развитие международных торгов в России, по мнению автора, должно происходить при внедрении системы экономической оценки последствий от изменения правил проведения и подведения итогов торгов. В противном случае изменение правил проведения торгов может повлечь неоправданные потери для российских поставщиков — участников торгов.

Законодательное изменение правил доступа в сторону отмены ограничений для иностранных поставщиков к участию в российских государственных закупках не должно было привести к отмене преференций отече- ственным товарам. Такой подход позволил бы обеспечить и экономичность,

71

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

èэффективность расходования бюджетных средств без ущерба для национального производства. Однако эти преференции практически не сохранились [22, с.21].

По мнению автора, на сегодняшний день в России назрела необходимость разработки концепции развития международных торгов как на уровне государства, так и корпоративном уровне.

Процесс интегрирования российской экономики в международную экономическую систему определяет необходимость конструктивного пересмотра организационных, технологических и других подходов к деятельности отечественных компаний на внешнем рынке. Анализ современной практики мировой торговли показывает, что широкое использование международных торгов дает реальные стимулы для развития предприятий

èфирм с наилучшей организацией производства, труда и более высоким уровнем управления. В результате происходят интенсивное развитие предметной специализации организаций и разукрупнение монопольных структур [162, с. 5]. Таким образом, международные торги являются перспективным механизмом всесторонней интеграции отечественной промышленности в мировую торговлю.

Âсоответствии с международной практикой, в конкурсном отборе решающую роль могут играть не только цена, но и другие условия, хотя опыт Всемирного банка и стран с передовыми системами закупок показывает, что указание критериев оценки заявок в денежном выражении является единственным способом, обеспечивающим прозрачность оценки [22, с. 17].

Поэтому, если предполагается отдать предпочтение какому-либо предложению по некоммерческим условиям, об этом четко указывается в конкурсной документации.

Для предприятий многих развивающихся стран иногда решающим условием при выборе поставщика являются сроки исполнения контракта, стоимость и сроки погашения кредитов. В большинстве стран в целях повышения конкурентоспособности национальных оферентов используются ценовые преференции, которые обычно выше в развивающихся странах, но также существуют и в развитых странах с отлаженной системой конкурсных закупок. Ценовые преференции, используемые на международных торгах для национальных поставщиков, способствуют дальнейшей экономии средств бюджета и более широкому вовлечению в этот процесс местных фирм. Иностранная компания, зная о преференциях для аналогичных национальных товаров, вынуждена заранее устанавливать в конкурсной заявке цену, меньшую на определенный процент, чем среднерыночные для конкретного рынка страны заказчика, либо привлекать местные фирмы

72

2.2. Анализ возможности использования зарубежного опыта госконтрактов...

для совместного участия в составе консорциумов, либо на условиях субподряда. Этот опыт используется российскими организаторами международных торгов не в полной мере.

Напомним, что ст. 13 действующего закона «О госзакупках» [57] позволяет правительству вводить преференции отечественным производителям. В конце 2008 г. в рамках антикризисных мер правительства такие преференции были предоставлены. В соответствии с приказом Министерства экономического развития РФ от 5 декабря 2008 г. ¹ 427 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей размещения заказов на поставки товаров для государственных или муниципальных нужд», льготы были предоставлены отечественным производителям 30 типов товаров, составляющих основу российского импорта. Приказ ограничил госзакупки импортных продуктов питания и напитков, изделий из текстиля, кожи и меха, резиновых и пластмассовых изделий, продукцию металлургии и металлообработки, машин и оборудования, медицинской аппаратуры, средств измерений, а также автомобилей, других транспортных средств и их частей.

В соответствии с приказом Минэкономразвития, при оценке и сопоставлении заявок на поставку этих товаров к цене предложений из иностранных государств применяется «повышающий» коэффициент в 15%, а не «понижающий» коэффициент в 15% для поставщиков российских товаров.

Хотя экономический эффект был бы одинаков, Минэкономразвития предпочло схему символической дискриминации иностранных производителей, а не преференций российским. Проблемой приказа, в частности, является то, что госзаказчикам никак не компенсируется 15-процентный рост цены госконтракта — а конструкция приказа предполагает скорее рост цены, чем его снижение [146].

Таким образом, изучение возможности установления в России национального режима закупок товаров и услуг иностранного происхождения показало, что:

–в настоящее время Федеральным законом ¹ 94-ФЗ при размещении заказов предусмотрено применение национального режима для ино-

странных поставщиков с некоторыми ограничениями;

– положения отдельных формулировок Федерального закона ¹ 94-ФЗ дают основания задуматься относительно перспектив развития российского механизма проведения конкурсных торгов в свете присоединения России к ВТО. В частности, новые подходы по поводу предоставления национального режима в отношении товаров, происходящих из иностранных государств, уменьшают

73

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

возможности использования российского рынка конкурсных торгов в качестве инструмента промышленной политики и в то же время делают его одним из основных инструментов конкурентной политики;

–анализ практики госзакупок в России, а также оценка последствий взаимного предоставления национального режима доступа показывают, что российские предприятия могут скорее понести потери, нежели получить выгоду.

2.2.2. Формирование законодательных механизмов для международного участия в системе государственного заказа

Стремление России вступить во Всемирную торговую организацию продиктовано желанием расширить рынки сбыта отечественной продукции, обеспечить приток иностранных инвестиций и улучшить конкурентную среду на рынках товаров и услуг. Россия ведет многосторонние переговоры со странами-участницами ВТО с целью получения наилучших условий присоединения (наиболее выгодный уровень тарифов, возможности использования инструментов торговой политики — антидемпинговых и компенсационных мер, поддержки национального производителя и т. п.).

Одно из направлений переговоров между Россией и ВТО — это вопросы регулирования государственных закупок и присоединения России к Соглашению о государственных закупках (Government Procurement Agreement) [139, с. 1]. Соглашение о государственных закупках направлено на снятие ряда ограничений на международную торговлю на рынках государственных заказов или, по крайней мере, снижения их негативных последствий. Страны-члены ВТО могут на добровольной основе присоединиться к данному соглашению, открыв свой рынок государственных закупок для других участников Соглашения, взамен получив такой же доступ на их рынки.

Принятие решения о подписании Соглашения о государственных закупках требует от России принятия во внимание всех положительных и отрицательных последствий. Ведь его подписание приведет к принятию обязательств относительно отказа от защиты соответственных секторов национальной экономики.

Тем не менее иностранные поставщики, работающие в России, зача- стую находятся в неравном положении, так как они сталкиваются с ограничениями международной торговли:

74

2.2.Анализ возможности использования зарубежного опыта госконтрактов...

–меры тарифного и нетарифного ограничения международной торговли;

–расхождения в нормативном правовом регулировании хозяйственных правоотношений;

–необходимость обеспечения секретности в закупках для нужд национальной обороны и безопасности;

–различия в подходах в области технического регулирования и стандартизации;

–недостаточное развитие информационных систем, обеспечивающих международную торговлю и т. д.

Помимо вышеизложенного, государственные заказы являются одним из инструментов защиты и скрытого субсидирования национальной промышленности, что обеспечивает таким предприятиям конкурентные преимущества на мировом рынке. Такой подход противоречит основным положениям ВТО и подвергается критике со стороны стран-участниц Всемирной торговой организации.

Данный подход, хотя и сдерживает Россию при вхождении в ВТО, но позволяет в то же время защищать соответствующие секторы экономики, создавая проблемы и ограничения иностранным поставщикам.

Соглашение о государственных закупках является многосторонним необязательным соглашением, к которому каждая страна-участница ВТО присоединяется на добровольной основе. В настоящее время Соглашение подписали 39 стран-участниц ВТО (включая США, Европейский союз и большинство стран, в него входящих, Япония и другие). Кроме того, 7 стран ведут переговоры о присоединении к Соглашению, 23 государства имеют статус наблюдателей [139, с. 2].

Основной целью Соглашения является создание условий для развития международной торговли на рынках государственных закупок путем снятия законодательных, тарифных и иных препятствий и ограничений. В рамках Соглашения однозначно перечисляются государственные организации федерального и регионального уровня, а также государственные предприятия, которые должны в своей деятельности руководствоваться не только требованиями национального законодательства, но и Соглашением. Требования Соглашения одинаковым образом распространяются как на сферу нормативного правового регулирования, так и на практику закупок; иными словами, присоединение страны к Соглашению означает необходимость приведения в соответствии с ним как нормативной правовой базы, так и правоприменительной практики.

ВСоглашенииуказаныпороговыезначенияправительственныхзакупок товаров и услуг, выше которых торги должны проводиться в соответствии

75

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

с его положениями. Соглашение охватывает пять секторов деятельности: порты, аэропорты, системы водо- и электроснабжения, а также городской транспорт. Соглашение действует на строго взаимной основе. Иными словами, страны-члены имеют право привлекать к торгам, связанным с правительственными закупками, лишь те страны, которые при присоединении к Соглашению взяли на себя встречные обязательства по тем же секторам. Кроме этого, правила ВТО регулируют такие сферы, как торговля услугами, права интеллектуальной собственности, разрешение торговых споров и, наконец, контроль над соблюдением странами-членами ВТО соглашений и норм организации [144].

Указание конкретного перечня государственных организаций и предприятий, закупки которых попадают под действие Соглашения, является одной из отличительных его черт; другая особенность — обязательность применения требований Соглашения только для закупок, стоимость которых превышает установленные ценовые пороги. При этом Соглашение предусматривает разнообразные гибкие способы оценки стоимости закупок в зависимости от их регулярности и структуры цены сделки.

Государственные закупки на уровне субъектов Российской Федерации имеют много схожих с федеральной системой черт. Это обусловлено, прежде всего, историческими аспектами: после вступления в силу Указа Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 8 апреля 1997 г. ¹ 305 [125] его нормы были «растиражированы» на региональном уровне. Это происходило на фоне политики децентрализации и делегирования полномочий сверху вниз, а также наличия серьезных центробежных сил на региональном уровне, что имело место в России в середине — конце 1990-х гг. Немаловажно учитывать, что уровень развития рынков и, соответственно, конкуренция во многих субъектах РФ гораздо ниже, чем на федеральном уровне.

Практика копирования норм федерального законодательства наложила отпечаток и на организационные аспекты системы закупок субъектов РФ. Однако при создании систем закупок на региональных уровнях часто допускались ошибки [139, с. 12]:

–за исключением редких случаев разработка регионального законодательства не сопровождалась тщательным изучением и анализом первоисточников и международного опыта;

–перенос федерального опыта осуществлялся без должного учета обы- чаев делового оборота, а также без учета различий в рыночной ситуации на федеральном и региональном уровнях;

76

2.2.Анализ возможности использования зарубежного опыта госконтрактов...

–зачастую процесс тиражирования опыта осуществлялся людьми, не имеющими должной квалификации в данном вопросе;

–процесс формирования систем закупок осуществлялся без учета острого недостатка в финансировании государственных нужд.

Поэтому, при перенимании норм федерального законодательства на региональный уровень необходимо учитывать данные факторы и не допускать подобных ошибок.

Расход денег из государственного бюджета на закупку товаров, работ

èуслуг для нужд государства в нашей стране регулируется Гражданским

èБюджетным кодексами Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства и другими нормативно-правовыми актами, составленными и утвержденными для их развития. На уровне субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления в большинстве случаев применяется собственная нормативно-правовая база, принятая в соответствии с Гражданским и Бюджетным кодексами Российской Федерации и Конституцией страны [57].

Изучение концептуальных различий между подходами к организации сферы государственных закупок в российских нормативных правовых актах и Соглашении о государственных закупках в рамках ВТО следует начи- нать с выявления главных целей соответствующего регулирования. Вышесказанное проиллюстрируем табл. 6, где проведем сравнение между официально декларируемыми целями РФ и ВТО.

Подход Соглашения о государственных закупках ВТО — это установление таких рамочных требований к национальному законодательству

èпрактике закупок, которые обеспечивают реализацию целей Соглашения; иными словами, в Соглашении не прописываются конкретные детальные процедуры размещения заказов на конкурсе и не содержатся исчерпывающие требования, вместо этого имеет место установление таких требований, которые снимают торговые барьеры, обеспечивают равные возможности для конкуренции, обеспечивают должное информирование потенциальных поставщиков.

Российское законодательство по государственным закупкам, как и любое национальное законодательство, предназначено для регулирования деятельности органов власти и государственных / муниципальных служащих; в этой связи оно является законодательством прямого действия и содержит подробные описания способов закупок, условий их выбора, процедур

èтребований к документам [139, с. 16].

Таким образом, для реализации требований Соглашения о государственных закупках ВТО в России необходимо уточнить отдельные положения

77

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

Таблица 6

Различия между целями, декларируемыми в Российском законодательстве о государственных закупках и в Соглашении о государственных закупках ВТО

Документы	Основные принципы (цели)
Соглашение	Установление международных процедур извещения, кон-
о государствен-	сультаций, инспектирования и урегулирования междуна-
ных закупках ВТО	родных споров в целях обеспечения соблюдения положений
(1994)	международных соглашений при соблюдении баланса прав
	и обязанностей на максимально достижимом уровне
	Необходимость многосторонней системы прав и обязанно-
	стей в отношении нормативной правовой базы и практики
	государственных закупок в целях обеспечения прозрачно-
	сти, либерализации и расширения международной торговли
	Отказ от предпочтений в пользу отечественной продук-
	ции и отечественных поставщиков, или отказ от создания
	дискриминационных условий для иностранной продукции
	и иностранных поставщиков
	Учет потребностей и возможности развивающихся и наи-
	менее развитых стран
Действующее рос-	Определение единых правил и процедур, а также обеспече-
сийское законода-	ние единого экономического пространства в сфере разме-
тельство	щения заказов для государственных и муниципальных нужд
о государственных	Формирование и поддержание государственных материаль-
закупках	ных резервов
	Реализация федеральных целевых программ и обеспечение
	эффективности расходования бюджетных средств, а также
	повышение качества работы органов государственной
	власти
	Поддержание необходимого уровня обороноспособности
	и безопасности РФ
	Пресечение злоупотреблений государственных служащих
	при размещении государственных заказов
	Обеспечение экспортных поставок продукции для выполне-
	ния международных экономических обязательств РФ
	Расширение и стимулирование участия в процедурах раз-
	мещения заказов поставщиков и предпринимателей, а также
	развитие добросовестной конкуренции

действующего законодательства. В частности, это касается условий выбора способов закупок, сроков проведения отдельных процедур, обеспечения мер информационной открытости.

78

2.2. Анализ возможности использования зарубежного опыта госконтрактов...

Задача России при вступлении в ВТО заключается в том, чтобы все секторы и отрасли экономики были подготовлены к функционированию и максимально эффективному развитию в рамках правил ВТО. Это подразумевает не только достижение желаемых условий присоединения на переговорах с торговыми партнерами, но и значительную работу по адаптации российского бизнеса к новым реалиям конкуренции на мировом рынке [144].

Завершающий этап присоединения России к ВТО делает актуальным анализ соответствия законодательства Российской Федерации, включая региональное и местное законодательство, правовым нормам и положениям ВТО и требует постоянного мониторинга его развития.

Основной предпосылкой успешного преодоления сложностей в области трансформации законодательства и использования его преимуществ в рамках ВТО является эффективное продолжение процесса совершенствования законодательства в рамках либеральных экономических реформ, ибо данный процесс практически полностью совпадает с адаптацией законодательства к нормам и правилам ВТО. Речь идет, прежде всего, об устранении излишнего административного давления на предприятия и о повышении степени прозрачности всего законодательства.

От либерализации и унификации российской системы государственного регулирования ожидаются следующие выгоды:

–упрощение и рационализация процедур подтверждения соответствия производимой продукции международным стандартам, а отсюда — ускорение оборачиваемости средств;

–повышение конкурентоспособности продукции российских фирм за счет более гибкой системы технических требований и гармонизации национальных и международных требований;

–повышение инвестиционной привлекательности экономики России;

–снижение расходов и устранение дублирования в области надзора и контроля за соблюдением требований;

–уменьшение числа документов и повышение степени прозрачности

системы регулирования.

Но либерализация внешнеэкономических отношений неизбежно приведет и к некоторым негативным последствиям. Этот процесс коснется всех сфер жизни страны — политической, социальной, производственной и финансово-экономической [145].

С момента ратификации Россией Соглашения о присоединении к ВТО правовые нормы ВТО вступают в силу на всей территории страны.

79

Гл. 2. Особенности построения системы формирования госзаказа...

Согласно ст. 15 Конституции РФ эти нормы имеют приоритет над нормами национального права. Это касается как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации, а также и местных властей. Иностранные предприниматели, хорошо знающие нормы и правоприменительную практику ВТО, будут использовать это обстоятельство в своих интересах. Российские предприниматели смогут противостоять им только, опираясь на хорошее знание практики ВТО и на новые законы, принятые в нашей стране на федеральном и местном уровнях.

Ñмомента присоединения к ВТО в России в полной мере начнет действовать обязательство – обеспечить соответствие национальных законов, нормативных актов и административных решений нормам ВТО. Это обязательство распространяется как на федеральный, так и на региональный уровни законодательства и правоприменительной практики. Более того, Федеральное правительство будет обязано применять имеющиеся в его распоряжении меры, чтобы обеспечить соблюдение региональными и местными властями обязательств, вытекающих из членства в ВТО. Коллизия законодательства на региональном уровне, и особенно на местных уровнях,

ñобязательствами РФ по ВТО может сделать Россию крайне уязвимой для жалоб и протестов партнеров по ВТО и негативно сказаться на конкурентоспособности предпринимателей нашей страны.

Поскольку российским производителям придется конкурировать с зарубежными и на внешнем, и на внутреннем рынках по всем товарным группам в очень жестких условиях, то в собственно экономической сфере кризисные явления могут развиваться по двум основным направлениям.

Ñодной стороны, зарубежными фирмами обязательно будут предъявлены — причем, на вполне законных основаниях — претензии по поводу демпинга, якобы применяемого российскими экспортерами. Дело в том, что структура себестоимости наших конкурентоспособных товаров сильно отличается от мировой (прежде всего, за счет экономии на заработной плате, на энергии и на экологии). Поэтому от России потребуют, например, повысить внутренние цены на энергоносители, приведя их в соответствие

ñмировыми.

Ñдругой стороны, на внутреннем рынке резко усилится конкуренция

ñболее дешевыми и качественными товарами зарубежных фирм. Согласно некоторым экспертным оценкам, только 25% отечественных предприятий смогут конкурировать на внутреннем рынке с иностранными производителями. Для остальных снижение таможенных барьеров невыгодно, поскольку может привести к разорению. Поэтому, как условие вступления в ВТО, Россия настаивает на сохранении высоких таможенных пошлин для

80